Dr. Kristín Huld Sigurðardó^r
fv. forstöðumaður Minjastofnunar Íslands
Hávallagötu 33
101 Reykjavík
Reykjavík, 15.4. 2024.
Umsögn um frumvarp til laga um Náttúruverndar- og minjastofnun
Þingskjal 1249 - 831 mál
Stjórnarfrumvarp
Flutt á 154 löggjafarþingi 2023-2024
Frá því að ég veiffi umsögn í júní 2023 um skjal umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytis, sem bar heitið:
Áform um lagasetningu: Sameining stofnana umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytís, NR.s-103/2023,
hafa gerst atburðir sem styðja við þá niðurstöðu mína í umsögninni að verkefni Minjastofnunar Íslands
eigi ekki heima í umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneyti, heldur færi betur að flytja stofnunina aftur í
menningar- og viðskiptaráðuneyt, enda verkefni stofnunarinnar fyrst og fremst á sviði þess ráðuneyts.
Annars vegar hefur verið lögð fram þingsályktunartllaga þar sem Alþingi felur menningar- og
viðskiptaráðherra að stuðla að uppbyggingu sögustaða á Íslandi, verkefni sem snertr beint stjórnsýslu
Minjastofnunar Íslands ( 154. löggjafarþing 2023-2024, Þingskjal 1388-941 mál. Stjórnartllaga). Hins
vegar hefur menningar og viðskiptaráðherra skipað starfshóp tl að móta stefnu um verndun, miðlun og
rannsóknir á menningararfi íslenskrar byggingalistar og leiðir sviðsstjóri á Minjastofnun þá vinnu.
Minjavernd á Íslandi hefur afar lítð með umhverfis-, orku- og loftlagsmál að gera, þótt loftlagsbreytngar
hafi vissulega áhrif á málaflokkinn, rétt eins og allt mannkynið. Málaflokkurinn er þverfaglegur og hefur
þannig sérstöðu. Hann er með snertifleti við náttúru- og raunvísindi í tengslum við aldursgreiningar og
ýmsar efnisrannsóknir, en faglegt umhverfi allrar minjaverndar og hugmyndafræði byggja fyrst og fremst
á hugvísindum. Hlutverk minjaverndarinnar er að stuðla að verndun menningarminja og tryggja að
íslenskum menningararfi verði skilað óspilltum til komandi kynslóða og tryggja eftir föngum varðveislu
menningarminja í eigin umhverfi, auðvelda aðgang og kynni þjóðarinnar af menningarminjum og greiða
fyrir rannsóknum á þeim (lög um menningarminjar nr. 80/2012, úr 1. gr. ). Snertiflöturinn við orkumál er
fyrst og fremst að bregðast við fyrirhuguðum framkvæmdum og vernda upplýsingar um
menningararfinn, þ.e. byggingalist og söguminjar, með friðlýsingum, eða skráningu minja og oft
fornleifarannsóknum. Málefni ráðuneytisins sem Minjastofnun hefur verið færð í og stofnunarinnar fara
því afar illa saman.
Hvað frumvarp tl laga um Náttúruverndar- og minjastofnun varðar þá hefur það tekið litlum framförum í
meðferðinni undanfarið ár eins og rakið verður hér á eftir.
Það verða tvenn lög í gildi um málefni minjaverndar á Íslandi frá 1. janúar 2025 ef frumvarpið verður að
lögum. Annars vegar lög um stofnunina og hins vegar lög um menningarminjar nr. 80/2012. Með þau lög
fer eitt svið fyrirhugaðrar stofnunar. Þau eru sérlög um málaflokk, en í frumvarpinu er hvergi tekið fram
1
að þau séu ,,æðri“ lögunum um stofnunina. Til að flækja málið enn er vert að minna á lög um
verndarsvæði í byggð nr. 87/2015, en þar eru verkefni sem Minjastofnun Íslands sinnir.
Í frumvarpinu um stofnunina er ^allað um nefndir, stjórnir og ráð sem starfa í þjóðgörðum og hugsanlega
náttúrusvæðum. Þær hafa veruleg völd, m.a. gegnum flárhagsáætlanir og stefnumótun sem stofnunin á
síðan að framkvæma. Áratuga reynsla segir mér að það muni koma upp ósæffi vegna valdheimilda og að
það mikla flækjusdg og ósamræmi sem er í stjórnun málaflokka stofnunarinnar eigi eftir að valda
óeiningu en ekki sátt og samlyndi.
Í meginefni frumvarpsins kemur skýrt fram að hér er fyrst og fremst verið að reyna að ná tökum á
náttúruverndinni og þjóðgörðum en hluti af verkefnum Minjastofnunar eru færð inn hér og þar. Ekki
fæst séð af frumvarpinu að minjaverðir eigi sér framttð í nýrri stofnun. Aftur á mót eru minjaráð nefnd á
nafn og virðast þau vera komin með svipað hlutverk og svæðisstjórnir, eða hvað ? Það er frekar óljóst
eins og svo margt í frumvarpinu.
Flækjustg er mikið, hvað varðar hlutverk svæðisstjórna og ráða og jafnvel Þingvallanefndar. Hlutverk
þeirra skarast á við minjaverndarsvið stofnunarinnar, en sviðið sinnir m.a. stefnumótun vegna minja
innan þjóðgarða. Eða á að taka það verkefni af sviðinu ? Svæðisstjórnir eiga einnig að vinna að
stefnumótun og flárhagsáætlanagerð. Til að byrja með innan þjóðgarða en í framtðinni hugsanlega
innan friðlýstra svæða. Á sama tma á Minjastofnun að vinna að stefnumótun minjaverndar, eða hvað ?
Hvað með flárhagsáætlun vegna minjahlutans ? Flækjustgið er mikið og mikil óvissa um hver á að gera
hvað samkvæmt þessu lagafrumvarpi. Hvert er umboð hvers ? Á svið í stórri stofnun að skipa
svæðisstjórnum sem starfa í umboði ráðherra fyrir ? Svæðisstjórnir virðast fyrst og fremst eiga að gæta
pólitskra hagsmuna svæðisins, eða hvað ? Í þeim virðast ekki endilega eiga að vera neinir sérfræðingar.
Sérfræðingar starfa aftur á mót innan stofnunarinnar og eiga að framkvæma ákvarðanir pólitskt
kjörinna fulltrúa sem sitja í svæðisstjórnum og ráðum.
Hvað minjavernd varðar mun stærri stofnun, sem snýst fyrst og fremst um málefni náttúruverndar, ekki
efla þekkingar- og lærdómssamfélag sérfræðinga í minjavernd, eins og nefnt er í kaflanum um tlefni og
nauðsyn lagasetningar. Það sama á við um annað það sem nefnt er í þessum kafla. Allt eru þetta klisjur
sem auðvelt er að andmæla. Markmiðið er einfaldlega að leggja minjaverndina niður í núverandi mynd
og vinna áfram með hana á forsendum náttúruverndar og fyrst og fremst orkunýtngar. Hlutverk
Minjastofnunar sem stjórnsýslustofnunar verður lagt af og hún látn einbeita sér að sjálföærri umgengni
og nýtingu á minjum í víðum skilningi þar sem lykilþæ^r eru verndun og þjónusta (bls. 14). Þetta hentar
vel innan þjóðgarða sem eru þjónustustofnanir og væntanlega innan náttúrusvæða en minjavernd hefur
aðra lykilþæW eins og lesa má um í upphafi laga um menningarminjar nr. 80/2012.
Í greinargerð með frumvarpinu er vísað tl umsagnar minnar um fyrirhugað frumvarp 2023. Meðal annars
er gert lítð úr rökstuðningi mínum fyrir því að ekki tðkist að málaflokkar minjaverndar og
náttúruverndar séu í sömu stofnun í löndunum í kringum okkur, í Evrópu. Rök mín má finna hér aftar í
umsögninni. Viðbrögð umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneyts við þeim rökum er að ekki sé óeðlilegt að
sameina náttúru- og minjavernd á Íslandi vegna fámennis okkar.
Það er illa komið fyrir Íslendingum ef þeir geta ekki haldið uppi einni ríkisstofnun sem fer með málefni
fornminja og byggingararfs þjóðarinnar, þ.m.t. sögustaða. Til fróðleiks vil ég benda á að ég var að fá
skilaboð frá Álandseyjum, frá Viveka Löndahl sem stýrir þar málefnum menningarminja þ.m.t.
2
menningarlandslagi/landslagssamningnum. Þar staðfestir hún það sem ég vissi að þar eru minjavernd og
náttúruvemd aðskilin þótt þau vinni saman að ákveðnum málum. Málaflokkamir eru í sitt hvoru
„ráðuneytinu" og með sitt hvorn forstjórann.
Álandseyjar er sjálfsstjómarsvæði innan Finnlands. Þar búa rúmlega 30 þúsund eða innan við 10% af
íbúum Íslands. Þrátt fyrir fámenni aðskilja þau minjavernd og náttúruverndina stjórnsýslulega, rétt eins
og gert er annars staðar í Evrópu.
Önnur athugasemd ráðuneytsins við umsögn mína, sem ég vil nefna sérstaklega, er að ég hafi farið rangt
með að starfsfólk Minjastofnunar hafi almennt verið á mót sameiningu stofnunarinnar við aðrar
stofnanir ráðuneytsins. Svo það sé á hreinu hver afstaða starfsfólksins er birt ég hér glæruna sem ég
studdist við í umsögninni:
Fjöldatölur I sviga við hvem hóp Niðurstöóur eru ekki sýndar fyrir hópa með færri en 5 svarendur.
1. Finnst þér liggja mikil eða lítil tækifæri í sameiningu stofnana sem heyra undir umhverfis-, orku- og
loftslagsráðuneytið?
Mjög mikil (5) Fremur mikil (4) í meöallagi (3) Fremur litil (2) Mjög lítil/Engin (1)
Allir (330) ■ 19-4% 28.8% 38,2% ■ 11,2% | 2,4%
Stofnun
ÍSOR (39) ■ 15.4% ■■I 43.6% 33.3% |7,7%
Landmaelingar íslands (16) 37.5% ^■^9 43.8% 6.3% |6,3% |6,3%
Minjastofnun Islands (22) ■ 13.6% 72.7% ■ 13,6%
Náttúnjfræðistofnun Islands (36) 222% 30.6% 33.3% ■ 13.9%
Orkustofnun (24) ■ 16,7% ^^^■41.7% 37.5% | 4.2%
Stofnun Vilhjálms Stefánssonar (5) 40.0% ■■ 40.0% ■ 20,0%
Umhverfisstofnun (70) ■ 14.3% 24,3% 41.4% ■ 18,6% 11,4%
Úrvinnslusjóöur (5) 60.0% 40,0%
Vatnajökulsþjóðgaröur (29) 58,6% 34.5% | 6,9%
Veöurstofa íslands (77) ■ 16,9% 24,7% 46.8% ( 6.5% |5,2%
Aðrar stofnanir (7) ■ 14.3% 42.9% ■^B 42.9%
Tuttugu og tveir starfsmenn Minjastofnunar fengu skoðanakönnunina. Ég er ekki viss um að allir hafi
svarað. Á þessum tma vissu þau lítð hvað var í gangi, því forstöðumönnum var gert að gefa ekkert upp.
Eins og sést á glærunni fannst engum starfsmanna Minjastofnunar mjög mikil tækifæri felast í
sameiningu stofnana ráðuneytsins. Til fróðleiks skal bent á að það var fyrst og fremst starfsfólk
Vatnajökulsþjóðgarðs sem taldi tækifærin mikil eða 58,5%.
Hjá Minjastofnun töldu 13,6% tækifærin frekar mikil. Sé miðað við að allir starfsmannanna hafi svarað,
þá voru þrír á þeirri skoðun. Hjá hinum stofnununum var svörunin mun hærri.
Flestr starfsmanna Minjastofnunar tóku ekki afstöðu, þeir voru hlutlausir/skoðanalausir, eða 72,7%
enda var ekki spurt hvort þeir teldu að það væru mikil tækifæri í að sameina þeirra stofnun við aðra. Þau
vissu ekki hvað var í gangi og þá er einfaldast að taka ekki afgerandi afstöðu og merkja við miðjuna. Þeim
var í sjálfu sér sama hvort náttúrustofnanir væru sameinaðar.
Að endingu svöruðu 13,6%, eða þrír, að þeim fyndust tækifærin fremur lítl. Samkvæmt þessu er ekki
hægt að segja að starfsfólkið væri hlynnt sameiningu Minjastofnunar við aðrar stofnanir ráðuneytsins.
Flest af því sem ég gerði athugasemd við árið 2023 er enn í gildi. Ég hef yfirfarið umsögnina og kemur
hún hér uppfærð og endurskoðuð:
3
Þegar annað ráðuneyti Katrínar Jakobsdóttur tók við 28. nóvember 2021, og Ijóst varð að Minjastofnun
Íslands yrði færð undir umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneyti, urðu flestir starfsmenn stofnunarinnar
nokkuð sáttir. Þeir væntu þess að fjárhagsstaða stofnunarinnar yrði skoðuð og leiðrétt í nýju ráðuneyti í
samræmi við upplýsingar sem veittar voru í greinargerð frá 2020 og kynnt var fyrir mennta- og
menningarmálaráðuneyti, fjárlaganefnd Alþingis og menntamálanefnd. Sjá fylgiskjal 1: Fjármál og
starfsemi Mirjastofnunar Íslands.
Starfsfólkið átti von á að stofnunin myndi eflast, sérfræðingum fjölga, og að minjavörður Vestfjarða myndi
bætast í hópinn þegar í stað, enda búið að senda inn fjölda fjárbeiðna um hann og fleiri störf. Talið var að
strax fengist skilingur á nauðsyn þess að fjármagni yrði veitt til vettvangskráningar minja, uppbyggingar
gagnagrunns og að launakjör starfsfólks yrðu hækkuð til samræmis við það sem tíðkast hjá stofnunum í
náttúrugeiranum. Allt voru þetta verkefni sem bent var ítrekað á í bréfum, fjárbeiðnum og greinargerðum,
að þyrfti að bæta.
Minjastofnun var undir mönnuð frá upphafi, með um 20 starfsmenn árið 2021. Hjá náttúrustofnununum,
sem hún á að sameinast, voru um 90 fastir starfsmenn og fjöldi landvarða, sem unnu fyrir þær stofnanir,
bættust við á sumrin.
Yfirstjórn Minjastofnunar kynnti fyrir nýju ráðuneyti, bága fjárhagsstöðu stofnunarinnar, þegar um haustið
2021, í von um að fjárhagsstaðan yrði bætt á fjárlögum ársins 2022. Það var ekki gert og ekki í fjárlögum
árið 2023. Veitt var fjármagni þegar leið á árið 2023 svo unnt væri að ráða minjavörð á Vestfirði.
Minjastofnun kynnti jafnframt greinargerðina um fjármálastöðuna, sem hér fylgir, (fylgiskjal 1).
Í línuriti, sem fylgir greinargerðinni, kemur skýrt fram misræmi á fjárveitingum yfirvalda, á árunum 2010 til
2020, annars vegar til Minjastofnunar og hins vegar fjögurra annarra stofnana sem Minjastofnun átti í
samskiptum við á þessum árum. Þeirra á meðal til nokkurra þeirra stofnana sem til stendur að
Minjastofnun sameinist (Tafla 1). Sé horft til prósentuaukningarinnar lengst til hægri má sjá að aukning á
fjármagni til Minjastofnunar á þessu tíu ára tímabili var áberandi lægst eða 35% en hæst var hún til
Vatnajökulsþjóðgarðs eða 257%. Afleiðingin var öflugur þjóðgarður sem sinnti fjölda verkefna á sama tíma
og Minjastofnun varð að velta hverri krónu og afla sér fjármagns með styrkveitingum fyrir tímabundin
verkefni.
Tafla 1. Hér sést verulegt ósamræmi í fjárframlögum til fimm ríkisstofnana árin 2010-2020.
4
Vegna umræðu um óhóflega fjölgun ríkisstarfsmanna og nauðsyn þess að fækka þeim og sameina
ríkisstofnanir er vert að benda á, að frá því að Minjastofnun hóf tók til starfa 2013 var ekki tekið tillit til
áætlunar forstöðumanns og óeðlilega litlu fjármagni var veitt til stofnunarinnar miðað við umfang verkefna.
Minjastofnun hefur aldrei fengið eðlilegan stuðning svo unnt væri að byggja upp sterka og góða
minjastofnun á Íslandi. Á sama tíma og náttúrufræðingum í þjónustu ríkisins hefur fjölgað verulega
samkvæmt upplýsingum frá fjárlaganefnd, sem birtist m.a. á bls. 4 í Morgunblaðinu 8. júní 2023, eða um
50% á árunum eftir 2015, hafa fjármálayfirvöld látið Minjastofnun Íslands sitja á hakanum. Sést þetta m.a.
glöggt í fyrrnefndri töflu 1.
Við sameiningu sérfræðistofnana er farsælt að velja saman stofnanir sem eiga saman og vinna jafnframt
að sameiningunni í sátt við starfsmenn viðkomandi stofnana. Það styrkir vinnuna að þekking sé fyrir hendi
á grundvallarstarfsemi stofnananna, sem fyrirhugað er að sameina, hjá þeim sem stýra sameiningunni.
Sú er ekki raunin við sameiningu Minjastofnunar Íslands við þjóðgarða landsins, friðlýst náttúrusvæði og
náttúruverndarsvið Umhverfisstofnunar.
Ýmsir myndu eflaust segja að hér sé um að ræða það sem í fræðunum kallast fjandsamleg yfirtaka.
Sameiningin er eflaust skynsamleg og gagnleg hvað náttúrugeirann snertir, enda er eitt megin
markmiðanna að tryggja sérstaka aðkomu nærsamfélaga, að þjóðgörðum og friðlýstum svæðum, s.s.
með setu í nefndum, stjórnum og svæðisráðum. Þetta markmið bætir á engan hátt þarfir minjavörslu á
Íslandi. Í frumvarpinu sem nú er verið að fjalla um eru minjaráð nefnd sérstaklega, en það er óljóst hvert
hlutverk og valdsvið þeirra verða. Hvort þeir fái svipuð verkefni og svæðisnefndir/-stjórnir. Sé svo, þá er
það í ósamræmi við hlutverk þeirra í lögum um menningarminjar.
Minjavarslan felst ekki einungis í að vinna með jarðfastar fornleifar. Lítill hluti af starfsemi minjavörslunnar
snertir verkefni innan þjóðgarða og verndaðra náttúrusvæða. Yfir 90% verkefna minjavörslunnar, eru á
svæðum í byggð, utan þjóðgarða og friðlýstra náttúruverndarsvæða. Flest verkefni í vernd húsa og
mannvirkja og fjöldi verkefna í fornleifavernd eru í borgum og bæjum. Hvað friðlýstar minjar varðar
(fornleifar, minnismerki í kirkjugörðum, hús, mannvirki, menningarlandslag), sem eru reyndar einungis
hluti verkefna minjavörslunnar, þá eru þær margar í einkaeigu og snerta einstaklinga og þeirra þarfir og
óskir. Þær sem eru í ríkiseign, og eru innan þjóðlenda, eru færri. Minjaverndin er talsmaður minja en hún
verður að huga að hagsmunum annarra. Hún verður að meta það í hverju einstöku tilfelli en að lenda
málum á sem hagkvæmasta hátt fyrir minjaarfinn. Hún leggur áherslu á að komast að bestu niðurstöðu í
samskiptum sínum við þá sem eiga hús og minjar sem falla undir stjórnsýslu stofnunarinnar, eða hafa
fengið heimild til uppbyggingar nálægt viðkvæmum minjum. Um 95% þessara mála enda í góðri sátt.
Stofnunina þarf því mjög sjaldan að beita bönnum, ólíkt náttúruverndinni. Enda grunnhlutverk
stofnananna ólík, náttúruverndarinnar að verja náttúruna fyrir óæskilegum áhrifum af athöfnum mannsins
en minjaverndar að varðveita ummerki mannsins í náttúrunni.
Markmið minjaverndar og náttúruverndar eru því ólík og þjóðgarðar eru í raun viðskiptavinir og meðal
hagsmunaaðila minjavörslunnar. Ekki fæst því séð að sameining minjavörslunnar við náttúruverndina
muni gera neina þjónustu minjaverndarinnar skilvirkari en hún er, áreiðanlegri eða aðgengilegri heldur
mun hún flækja minjavörsluna verulega og lengja boðleiðir miðað við flókna stjórn og samsetningu
stofnunarinnar. Það er verið að reyna að fella minjavörsluna að kerfi náttúruverndar, sem hefur lengi verið
umdeilt og þungvirkt. Ráðgjafarnefndir Minjastofnunar: fornminja- og húsafriðunarnefndir, hafa ekki verið
pólitískar nefndir eins og stjórnir sumra þjóðgarða að hluta til. Markmiðið með ráðgjafarnefndum
Minjastofnunar er að tryggja ráðgjöf sérfræðinga fyrir Minjastofnun. Verkefnin sem Minjastofnun fæst við
er svo miklu meira en að sinna friðlýstum minjum eins og skýrt verður hér síðar.
Það var lítið rætt við forstöðumann og starfsmenn Minjastofnunar um sameininguna og ekkert við
ráðgjafarnefndir stofnunarinnar ( fornminja- og húsafriðunarnefndir) eða minjaráðin átta áður en ákvörðun
um sameiningu var tekin. Einhverjir fulltrúanna í nefndunum og ráðunum fengu senda skoðanakönnun til
að svara. Starfsfólk fékk á síðari stigum að taka þátt í örfáum Zoom- fundum, mörg hundruð manna, þar
5
sem þau fengu að hlusta og senda inn skriflegar fyrirspurnir sem svarað var að loknum fundi. Það voru
engar umræður. Samráð við stofnunina var engan veginn eðlilegt og ekkert mark tekið á því sem
starfsmenn og forstöðumaður Minjastofnunar höfðu að segja. Tillögur stofnunarinnar um hagræðingu og
samlegð sem eru í skýrslu Minjastofnunar um Aukningu á faglegri getu stofnana ráðuneytisins, sem nefnd
er í næstu málsgrein, var ekki rædd. Forstöðumaðurinn tók þátt í fyrstu sameiginlegu fundum
stofnananna en lét síðan staðgengil sinn taka við keflinu, þar sem hann var að láta af störfum. Einstaka
forstöðumenn annara stofnana sýndu þeim dónaskap þegar forstöðumaður og staðgengill reyndu að tala
máli stofnunarinnar.
Stofnanir ráðuneytisins vörðu sumrinu 2022 til að semja greinargerð að beiðni ráðuneytisins með
ábendingum um hvernig þau sæju framtíð stofnunarinnar. Sjá fylgiskjal 2.: Aukning á faglegri getu
stofnana umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytis - Tillaga Minjastofnunar Íslands, ágúst 2023. Í
greinargerð Minjastofnunar voru mjög jákvæðar ábendingar og tillögur.
Minjastofnun lagði vissulega áherslu á að hún héldi sjálfstæði sínu sem fagstofnun, enda er starfsemin
sérhæfð og er eina stofnunin sem sinnir stjórnsýslu jarðfastra menningarminja hérlendis. Hún benti á
hagræðingu og ýmsa samlegðarmöguleika, m.a. í tengslum við ýmsa stoðþjónustu eins og tölvuumsjón,
almannatengil, umsjón húsnæðis, umsjón eldhúss auk landvarða, gæðastjóra og mannauðsstjóra. Það
var ekkert tekið tillit til ábendinga Minjastofnunar.
Áherslur Minjastofnunar féllu mjög svo að áherslum um byggðasjónarmið ráðherra og að færa ný og laus
störf á landsbyggðina og fjölga störfum þar. Minjastofnun er þegar með starfsstöðvar á sex stöðum á
landsbyggðinni og er þriðjungur starfsmanna stofnunarinnar þar. Í ár bætist við ný starfsstöð. Í
greinargerðinni var gert ráð fyrir verulegri aukningu á opinberum störfum á vegum Minjastofnunar á
landbyggðinni og óskað var eftir minjaverði á Vestfirði, eins og mörg undanfarin ár. Hann fékkst ekki fyrr
en með sérstakri fjárveitingu fyrir árið 2024. Í greinargerðinni kom fram að starfsmannaþörfin væru 73
störf og að 55 þeirra, eða 77% yrðu ýmist bundin við ákveðnar starfsstöðvar á landsbyggðinni eða boðin
sem óstaðsett störf. Gert var ráð fyrir að sumum þeirra yrði deilt með öðrum stofnunum ráðuneytisins.
Meðal áherslna ráðherra er að til verði stærri, kröftugri og faglega öflugri stofnun sem verði í stakk búin að
takast á við áskoranir í umhverfismálum, til framtíðar, og vinna að markmiðum Íslands í umhverfismálum.
Jafnframt að efla þekkingar- og lærdómssamfélag sérfræðinga og nýsköpun í opinberum rekstri. Einnig
að til verði faglega spennandi og áhugaverðir vinnustaðir og að nýta betur þekkingu, innviði og gögn og
auka sveigjanleika til að takast á við stór verkefni.
Allt er þetta frábært fyrir náttúruverndar stofnanirnar en staðreyndin er sú að verkefni Minjastofnunar
Íslands falla ekki nema að litlu leyti að verkefnum þjóðgarða og náttúruverndarstofnana. Stofnunin vakti
athygli á þessu þegar í upphafi, en rödd Minjastofnunar var kæfð þegar í stað. Stofnunin á ekki slíku að
venjast enda hefur hún verið öflug í erlendu samstarfi með systurstofnunum á Norðurlöndunum
( Þjóðminjavarðaembætti Norðurlandanna: https://www.raa.se/, https://www.riksantikvaren.no/,
https://slks.dk/ og https://www.museovirasto.fi/en/ ) og innan Evrópu, undanfarin 20 ár. Hún hefur verið í
forystu meðal minjastofnana í Evrópu, setið þar í fjölda stjórna, stýrt þeim og stýrt verkefnum. Þar hefur
hún einnig unnið að stefnumótun málaflokks minjaverndar og stýrt verkefnum og ráðstefnum. Sjá m.a.
eftirfarandi heimasíður: https://www.europae-archaeologiae-consilium.org/. , https://ehhf.eu/ og
https ://www. coe.int/e n/we b/cultu re-and-heritage/strategy-21.
Bent var á þann augljósa mun sem er á minjavernd og náttúruvernd. Í náttúruvernd er byggt á þeirri
stefnu að vernda náttúruna fyrir óæskilegum áhrifum af athöfnum mannsins en verkefni minjaverndar
snúa að því að varðveita ummerki um athafnir mannsins í landinu. Vistkerfi, jarðfræði og lífverur eru sett í
öndvegi í náttúruverndinni. Minjaverndin beinist að mannhverfum gildum, þ.e. hvernig náttúran hefur nýst
og þjónað manninum sem uppspretta matar fyrir menn og dýr og hráefni til iðnaðar og bygginga.
Ekki fæst séð hvernig minjavarsla á Íslandi verður efld með því að gera hana að sviði í stórri stofnun sem
sinnir fyrst og fremst náttúrunni, þar á meðal vernd villtra fugla og spendýra og veiðistjórnunar. Verkefnin
6
https://www.raa.se/,_https://www.riksantikvaren.no/
https://slks.dk/
https://www.museovirasto.fi/en/
https://www.europae-archaeologiae-consilium.org/
https://ehhf.eu/
eru mörg og ólík innan fyrirhugaðrar stofnunar og segir áratuga löng reynsla mín við störf innan
ríkisstofnana að þar verði slegist um peningana.
Minjastofnun Íslands er stjórnsýslustofnun í þrengri túlkun á hugtakinu opinber stjórnsýsla. Stjórnsýsla
náttúruverndarinnar og þjóðgarðanna felst aftur á móti í víðari skilgreiningu á hugtakinu stjórnsýsla.
Starfsemi þeirra lýtur að því að framfylgja þeirri stefnu sem stjórnvöld setja hverju sinni. Ljóst er að þessu
er ætlað að breyta í frumvarpi til laga um Náttúruverndar- og minjastofnun þar sem stefnumótandi hlutverk
nýrrar stofnunar er ekkert annað en í gegnum ráðgjöf til ráðuneytis og gegnum svæðisstjórnir. Samt er
smá flækjustig því ,,minjaverndarsviðs“ hinnar nýju stofnunar heldur stefnumótunarhlutverki sínu, skv.
lögum nr. 80/2012. ,,Sviðið“ hefur einnig stefnumótunarhlutverk varðandi hinar ýmsu menningarminjar og
söfn fyrir menningar- og viðskiptaráðherra (lög nr. 80/2012, 7.gr, 3.mgr.). Varla á umhverfis-, orku- og
loftlagsráðherra að fara hér inn á valdsvið menningarráðherra varðandi söfn og stofnanir sem vinna að
varðveislu menningarminja, eða hvað ....? :
Minjastofnun Íslands gerir dllögu tíl ráðherra um heildarstefnu og langtímaáætlun um
verndun og varðveislu menningarminja í samráði við höfuðsöfn sem skilgreind eru
samkvæmt safnalögum, svo og önnur helstu söfn og stofnanir sem vinna að varðveislu
menningarminja. ( lög nr. 80/2012, 7. gr. 3.mgr. ).
Þjóðgarðarnir eru í rekstri, það er Minjastofnun ekki. Starfsmenn Þjóðgarðanna sinna í ýmsum
framkvæmdum innan þeirra, það gera starfsmenn Minjastofnunar ekki á minjastöðum. Þeir ráða
utanaðkomandi aðila til þess.
Samkvæmt þrengri skilgreiningunni á stjórnsýslu, er stjórnsýslan verkefni ráðuneyta og
stjórnsýslustofnana. Minjastofnun er slík stofnun. Henni er m.a. falið að sinna stefnumótun og
samhæfingu, leyfisveitingum og eftirliti á málefnasviðinu sem heyrir undir stofnunina. Henni er ætlað að
taka erfiðar stjórnvaldsákvarðanir sem varða réttindi og skyldur borgara samkvæmt lögum. Þetta hafa
verið verkefni Minjastofnunar allt frá 2013 og Fornleifaverndar ríkisins og Húsafriðunarnefndar þar á
undan. Minjastofnun Íslands er eina stofnunin sem hefur þetta hlutverk hérlendis. Hún veitir leyfi/ eða
veitir þau ekki, að lokinni nákvæmri vinnu/rannsókn, sem hún byggir ákvarðanir sínar á. Hún er
eftirlitsstofnun með viðgerðum á byggingararfi, mannvirkjum og fornleifarannsóknum og tekur ákvarðanir
um nauðsynlegar rannsóknir og veitir leyfi fyrir vísindarannsóknum og breytingum á friðuðum og
friðlýstum byggingararfi.
Hlutverk Minjastofnunar er mun umfangsmeira en að fást við svokallaða minjavernd. Stofnunin sinnir
fjölda verkefna sem eiga að leiða til minjaverndar. Í þeim felast fyrst og fremst stjórnvaldsákvarðanir sem
snerta byggingararf, menningarlandslag, fornleifar og gripi af ýmsu tagi, bæði á söfnum landsins en einnig
í einkaeign. Þannig þarf heimild stofnunarinnar til að flytja forna gripi og málverk og ýmislegt annað úr
landi. Menningarerfðir, eins og þekking á handverki varðandi byggingararf og báta, er grundvöllur þess að
halda við menningarminjum á viðunandi hátt. Þannig snýst minjavarsla ekki aðeins um varðveislu þess
efnislega heldur einnig hins huglæga.
Ljóst var þegar í upphafi að ekki var fullur skilningur á eðli og umfangi á starfsemi Minjastofnunar. Hvorki
hjá lykilfólki innan ráðuneytisins né á meðal hluta starfsfólks þjóðgarða. Ekki þýddi að benda á að
stofnunin væri fyrst og fremst stjórnsýslustofnun/leyfisveitinga- og eftirlitsstofnun og sumir starfsmenn
náttúrustofnana sýndu okkur vanvirðingu með athugasemdum sínum þegar við ræddum stöðu og verkefni
minjaverndar. Fáfræðin lýsti sér einnig í misskilningi á hlutverki minjavarða Minjastofnunar, sem sumir
starfsmenn þjóðgarðanna töldu áþekkt starfi landvarða. Gæti verið að starfsheitið minjaverðir hafi þess
vegna verið teknir út úr frumvarpinu en minjaráðin látin halda sér ? Minjaverðir eiga margra ára
háskólanám að baki en landverðir fá réttindi til starfa í náttúruverndargeiranum eftir nokkurra vikna
námskeið. Þeir hafa ekki það umboð og valdheimildir sem minjaverðir hafa.
Í sameiningarfasanum lagði náttúrugeirinn áherslu á fornleifaþáttinn, án þess að hafa fullan skilning á
honum. Hvorki var húsvernd rædd, og sú umfangsmikla stjórnsýsla sem sinnt er þar vegna leyfisveitinga,
7
umsagna og ráðgjafar né var fjallað um hlutverk minjaverndar vegna flutnings minja/gripa úr landi eða skil
gripa til annarra landa. Fagsjóðir: fornminja- og húsafriðunarsjóðir voru ekki ræddir né ráðgjafanefndir
stofnunarinnar. Öll áhersla var á mjög afmarkaðan og þröngan hluta minjaverndar, þ.e. fornleifaverndina.
Ekkert var fjallað um stjórnsýslu kirkjugarða og minningarmarka, hlutverk vegna verndarsvæða í byggð
óljós, og ekkert fjallað um eftirlitshlutverk af ýmsu tagi, né um umsagnir vegna umhverfismála og
skipulags sem eru einna fyrirferðarmestu verkefni stofnunarinnar.
Ljóst var að sumir náttúrufræðinganna töldu að starfsfólk Minjastofnunar stundaði fornleifarannsóknir og
fornleifaskráningu og ynni að viðhaldi minja. Það er rangt því allt eru þetta störf sem Minjastofnun veitir
leyfi til, tekur ákvarðanir um að aðrir þurfi að vinna, m.a. í tengslum við skipulagsgerð eða ræður fólk í
einstaka tilfellum til að vinna slík verk fyrir sig.
Á bls 14 í frumvarpinu er nefnt að Lykilhæfni nýrrar Náttúruverndar- og minjastofnunar snúi að
sjálfoæm umgengni og nýttngu á minjum í víðum skilningi þar sem lykilþæWrnir eru verndun og
þjónusta. Eins og við sem störfum við minjavernd höfum bent á þá er Minjastofnun ekki
þjónustustofnun á sama hátt og þjóðgarðar. Það er verið að leggja niður mikilvæga minjastofnun sem
sinnir leyfisveittngum og eftirlitt og aðlaga hana að þörfum þjóðgarða. Þjóðgarðarnir geta sinnt þessu
sjálfir með að ráða fil þess sérhæft starfsfólk. Ekki fæst betur séð en að ábyrgð á stjórnsýslu minjaverndar
á Íslandi muni verða óljós, sem er í andstöðu við alþjóðlega samninga sem Ísland hefur undirritað og á
aðild að, svo sem um Evrópusamningur um vernd fornleifaarfsins
(https://www.coe.int/en/web/convenfions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=143).
Í samningnum er vísað fil fleiri Evrópusamninga um vernd fornleifa og byggingararfs og miðlun um
evrópskar minjar, sem ber einnig að virða. Í Evrópusamningnum er kveðið á um mikilvægi þess að koma
á viðeigandi stjórnsýslu fyrir málaflokkinn, þar sem sérfræðingar með þekkingu á málaflokknum eru í
forsvari. Einnig er bent á mikilvægi tengsla og samvinnu evrópskra stofnana sem stýra og sérhæfa sig
stjórn minjamála. Framkvæmd samningsins er falin minjastofnunum í Evrópu, rétt eins og flölda annarra
samninga sem snerta vernd og miðlun fornminja og byggingararfs.
Starfsmenn Minjastofnunar eru ekki ,,starfsmenn á plani“. Þeir taka ákvarðanir um verkefni og hafa eftirlit
með þeim. Sérfræðingar sem reka eigin fyrirtæki eða vinna á söfnum eða hjá öðrum stofnunum vinna
síðan verkin. Hvort sem um húsvernd eða fornleifar er að ræða.
Verkefni starfsmanna Minjastofnunar fara ekki saman við þau sem náttúrufræðingarnir vinna þannig að
ekki fæst séð hvernig fyrirhuguð sameining á að verða grundvöllur fyrir kraftmikið fagstarf. Fólkið fer í
gegnum ólíkt nám, sem byggir að mestu á ólíkri hugmynda- og aðferðafræði. Lykilstarfsfólk
minjavörslunnar gengur ekki í starf náttúrufræðinga né náttúrufræðingar í þeirra störf.
Það hefði verið möguleiki á að sameinast um stoðþjónustu, eins og bent er á í greinargerðinni sem unnin
var fyrir ráðuneytið árið 2022 (fylgiskjal 2). En það er mikilvægt að efla lykilstörf minjavörslunnar á hennar
eigin forsendum eins og fram kemur í sömu greinargerð.
Í öllum Evrópulöndum eru annars vegar öflugar minjastofnanir og hins vegar öflugar stofnanir sem sinna
náttúruvernd. Á alþjóðavísu eru það annars vegar frjálsu félagasamtökin ICOMOS
https://www.icomos.org/fr og hins vegar IUCN https://www.iucn.org/ sem eru málsvarar málaflokkanna og
m.a. ráðgjafar UNESCO varðandi heimsminjastaði. Samtökin starfa saman að ýmsum verkefnum en það
stendur ekki til að sameina samtökin ! Málaflokkarnir eru ekki þeir sömu og aðferðafræðin og áherslur
minjaverndar og náttúruverndar eru ekki þær sömu eins og fyrr hefur verið nefnt.
Í sumum löndum eru báðir málaflokkarnir í sama ráðuneytinu, eins og t.d. í Noregi, en þar hefur aldrei
staðið til að sameina Þjóðminjavarðarembættið/Riksantikvaren, sem sinnir minjavörslunni, og
8
https://www.coe.int/en/web/convenfions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=143
https://www.icomos.org/fr
https://www.iucn.org/
Umhverfisstofnun/Miljödirektoratet. Það var reynt að sameina náttúru- og minjavernd fyrir einhverjum
árum, bæði í Danmörku og í Írlandi en það var hætt við það eftir einhver ár, því árekstrar voru til staðar og
flækjustigið of mikið. Eitt það sem óeining var um var túlkun og greining á menningarlandslagi og
varðveislu þess. Náttúruverndin horfir fyrst og fremst á menningarlandslagið út frá vistfræði- og
líffræðilegum fjölbreytileika á meðan minjaverndin vill varðveita og í sumum tilfellum rannsaka ummerki
manna í umhverfinu. Fornleifarannsóknin veitir nánari upplýsingar um svæðið í þessu tilfelli en
,,eyðileggur“ menningarlandslagið út frá sjónarmiðum náttúruverndar. Verndarsjónarmiðin fara því ekki
alltaf saman í tilfelli menningarlandslags.
Einu löndin þar sem tíðkast að minjaverndin sé innan þjóðgarða, eins og verið er að stefna að hér, er í
Bandaríkjum Norður Ameríku og Kanada. Í Bandaríkjunum er ekkert miðlægt kerfi utan um minjavörslu.
Þar þarf ýmist að leita til jarðeigenda, fylkis, alríkis eða þjóðgarða ef til stendur að rannsaka fornleifar. Þar
ríkja reglur villta vestursins í minjaverndinni, að hluta allavega. Hérlendis hefur framkvæmdin verið
gagnsærri og einfaldari. Það hefur alla tíð verið ein stofnun sem hefur borið ábyrgð á minjaverndinni,
lengst af undirstofnun mennta- og menningarmálaráðuneytis. Starfið hefur gengið vel sé horft fram hjá
álagi á starfsfólk vegna fjárskorts og undirmönnunar.
Minjavarslan var hluti af starfsemi Þjóðminjasafns Íslands allt til ársins 2001 þegar Fornleifavernd ríkisins
og Húsafriðunarnefnd ríkisins voru stofnaðar. Ástæða þess að fornleifaþátturinn var skilinn frá safninu
voru hagsmunaárekstrar safnsins/ríkisstofnunarinnar við sérfræðinga sem störfuðu við
fornleifauppgröft/fornleifaskrániningu og skiptingin varð einnig vegna málefna á sviði byggingalistar.
Ákvæði í samkeppnislögum gera að það þykir óeðlilegt að ríkisstofnun taki ákvarðanir um nauðsynlegar
og kostnaðarsamar rannsóknir vegna vinnu framkvæmdaaðila, en jafnframt vegna rannsókna á eigin
vegum og hafa jafnframt eftirlit með rannsóknum sínum og annarra. Þessi staða kemur aftur upp ef eftirlit
og ákvarðanataka um fornleifarannsóknir og skráningu tengd framkvæmdum, þ.m.t. virkjunum, verður
sett undir Náttúruverndar- og minjastofnun sem mun auk þess vera með eftirlit með eigin framkvæmdum
innan þjóðgarða og friðlýstra svæða.
Með því að setja minjavörslu á Íslandi með í Náttúru- og minjastofnun og láta hana starfa í samræmi við
tvenn lög: lög stofnunar og lög málaflokksins, er ekki verið að einfalda stjórnsýslu, heldur að flækja hana
verulega. Starfsemi minjavörslunnar er nokkuð straumlínulöguð eins og hún er núna og ákvarðanatakan
hefur verið einföld. Lög um menningarminjar eru með örfáa hnökra en það er auðvelt að lagfæra þá.
Húsverndin hefur leitað til húsafriðunarnefndar og fornleifaverndin hefur leitað til fornminjanefndar um
ráðgjöf og ákvarðanir eru yfirleitt í samræmi við ráðgjöfina. Stjórn þjóðgarða er mun flóknari og fleiri sem
koma að henni og flækjustigið því hærra. Það er verið að gjaldfella minjavernd á Íslandi með því að fella
málaflokkinn undir eitt svið í náttúrustofnun.
Sameining Minjastofnunar Íslands við þjóðgarða og náttúruverndarsvið Umhverfisstofnunar mun ekki
einfalda stjórnsýsluna. Það leysir ekki margra ára fjársvelt Minjastofnunar Íslands að sameina hana
náttúrustofnunum og láta náttúrufræðinga ganga í sérhæfð störf arkitekta og fornleifafræðinga. Eins og
ítrekað hefur verið bent á þarf að efla Minjastofnun á eigin forsendum og það leysir ekki fjárhagsvanda
stofnunarinnar og mannfæð að sameina hana náttúrustofnun og þjóðgörðum. Auk greinargerða sem
þegar hefur verið vísað til kemur fjárþörfin skýrt fram í skýrslunni: Minjavernd, staða, áskoranir og tækifæri
(okt. 2023), skýrslu starfshóps um stöðu minjaverndar í landinu sem unnin var undir forystu Birgis
Þórarinssonar alþingismanns fyrir umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneyti:
https://www.stjornarradid.is/library/02-Rit--skyrslur-og-
skrar/URN/Minjavernd Skyrsla starfshops Vefur.pdf .
Það hvarflaði ekki að starfsfólki Minjastofnunar að til stæði að leggja stofnunina niður við það að flytja
hana yfir í nýtt ráðuneyti. Það, að búta stofnunina niður eins og verið er að gera, gera starfsemi hennar
ómarkvissa og flókna með því að aðlaga fornleifahluta hennar að þörfum þjóðgarða og friðlýstra
náttúrusvæða, fella niður stefnumótunarhlutverk hennar og að gera Minjastofnun að sviði í stórri stofnun
9
https://www.stjornarradid.is/library/02-Rit--skyrslur-og-skrar/URN/Minjavernd_Skyrsla_starfshops_Vefur.pdf
sem byggir fyrst og fremst á náttúruvernd, er í raun ígildi þess að leggja hana niður. Sjálfstæð rödd
hennar mun þagna.
Það er engum sómi af að leggja niður eða veikja minjavernd á Íslandi og þagga niður í sjálfstæðri rödd
stofnunar sem á rætur að rekja til menningarstofnunar sem hóf störf 1863 og til friðlýsinga
menningarminja sem samþykktar voru af Danakonungi 1817.
Að vel ígrunduðu máli er það mat mitt að það hafi verið vond ákvörðun að flytja Minjastofnun Íslands yfir í
umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneyti. Faglega séð á minjavarslan samleið með menningarstofnunum
enda er hún fyrst og hugvísindastofnun sem styðst þó stundum við þjónustu náttúrufræðinga og
raunvísindafólks. Hún er menningarstofnun, og ber henni m.a. að skila inn gögnum til Þjóðminjasafns
Íslands. Hún fæst við hrein hugvísindi, eins og byggingarlist. Fornleifar og byggingararfur eru sín hvor
hliðin á sama peningnum. Flestar fornleifar og mannvirki landsins eru byggingararfur og þar sem unnið er
að viðhaldi byggingararfs þarf iðulega að rannsaka grunninn með fornleifafræðilegum aðferðum. Það er
ekki hægt að skilja þessa málaflokka að.
Minjastofnun Íslands á heima með menningarstofnunum ríkisins innan núverandi menningarmála- og
viðskiptaráðuneytis. Verkefni minja- og náttúruverndar skarist vissulega að hluta og það er eðlilegt að
stofnanir sem stýra málaflokkunum eigi góða samvinnu um ákveðin tilgreind verkefni.
Það er mikilvægt fyrir vernd menningarminja að stofnunin verði flutt yfir í umhverfi sem á djúpar rætur í
faglegri þekkingu á hugvísindum og þar sem fyrir eru stofnanir sem byggja á sama grunni og Minjastofnun
Íslands. Þar sem hægt er að efla frjóa faglega umræðu. Slíkt umhverfi er að finna hjá stofnunum
menningar- og viðskiptaráðuneytis. Nýleg veigamikil verkefni, tengd starfsemi Minjastofnumar sem þegar
hafa verið nefnd: stefnumótun vegna byggingaarfs og uppbygging á minja- og sögustöðum, sem bæði eru
á vegum menningar- og viðskiptaráðuneytis sýna glöggt að gerð voru mistök með að skilja stjórnsýslu
menningarminja frá því ráðuneyti.
Fylgiskjal 1. Fjármál og starfsemi Mirjastofnunar. Mirjastofnun Íslands: nóvember 2020. Höf.: Agnes Stefánsdóttir
sviðsstjóri, Esther Anna Jóhannsdóttir tjármálastjóri og Kristín Huld Sigurðardóttir forstöðumaður.
Fylgiskjal 2. Aukning á faglegri getu stofnana umhvertis-, orku- og loftlagsráðuneytis. Tillögur Minjastofnunar Íslands.
Reykjavík, 22. ágúst 2022. Höf.: Kristín Huld Sigurðardóttir forstöðumaður, Agnes Stefánsdóttir sviðsstjóri, Esther
Anna Jóhannsdóttir fjármálastjóri, Gísli Ólafsson sviðsstjóri/lögfræðingur, Pétur H. Ármannsson sviðsstjóri, Þór
Ingólfsson Hjaltalín sviðsstjóri, Uggi Ævarsson minjavörður Suðurlands.
10
Uppsöfnuð aukning fjárframlaga síðustu 10 ár í prósentum
til 5 ríkisstofnana
800%
700%
600%
500%
400%
300%
200%
100%
148%
105%
99%
75% 139%115%114%
99%
70% 87%
66%
55%
39%
95%
35%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
39% 28%
55%
18%
82% 94%
199%
109%
257%
0% 0%
2010 2
-100% ------------
■ Minjastofnun BSkipulagsstofnun ■ Umhverfisstofnun ■ Þjóðminjasafn ■ Vatnajökulsþjóðgarður
Fjármál og starfsemi Minjastofnunar
Agnes Stefánsdóttir, sviðsstjóri
Esther Anna Jóhannsdóttir, fjármálastjóri
Kristín Huld Sigurðardóttir, forstöðumaður
Nóvember 2020
a O
Minjastofnun
íslands
Efnisyfirlit
1. Samantekt..............................................................................................................................................3
2. Inngangur............................................................................................................................................... 5
3. Grunnstarfsemi/stoðþjónusta...............................................................................................................8
3.1 Tæknimál............................................................................................................................................. 8
3.2 Lögfræðitengd málefni........................................................................................................................ 8
3.3 Málakerfi og skjalavistun.................................................................................................................... 9
3.4 Minjaverðir.........................................................................................................................................10
3.5 Uppbygging gagnagrunna, móttaka gagna, yfirferð, innsetning og miðlun skráningar gagna........ 11
3.6 Kortlagning menningarminja............................................................................................................ 12
3.7 Fornleifarannsóknir, eftirlit og skil gripa, gagna og rannsóknarskýrslna........................................... 13
3.8 Starfsmenn á minjasvæði, landvarsla o.fl.......................................................................................... 14
4. Aukið umfang og fjölgun verkefna.......................................................................................................14
4.1 Aukið umfang vegna friðlýsinga........................................................................................................ 14
4.2 Aukið umfang vegna skipulagsmála sveitarfélaga............................................................................ 15
4.3 Fjölgun mála tengd húsvernd........................................................................................................... 17
4.4 Aukið umfang tengt uppbyggingu innviða........................................................................................ 17
4.5 Aukið umfang í bókhaldi og rekstrar- og fjármálatengdri umsýslu................................................... 18
5. Kjaramál starfsmanna og álag Í starfi................................................................................................... 18
6. Lokaorð ............................................................................................................................................... 20
2
1. Samantekt
Í greinargerðinni sem hér birtist er fjallað um fjárhagsþörf Minjastofnunar Íslands sem er mikilvægt að
tryggja svo stofnunin geti sinnt lögbundnu hlutverki sÍnu. Jafnframt er vÍsað til fjölda erinda sem send
hafa verið til yfirvalda undanfarin ár þar sem bent hefur verið á veika stöðu stofnunarinnar og lítil sem
engin viðbrögð hafa fengist við. Yfirferð á fjárlögum undanfarin tíu ár sýna fram á að fjárframlög til
stofnana sem koma að sambærilegum verkefnum og Minjastofnun á sviði umhverfismála og til
Þjóðminjasafnsins hafa verið aukin verulega undanfarin 10 ár en horft fram hjá því að aukið umfang
þessara stofnana fjölgar einnig verkefnum og eykur vinnu hjá Minjastofnun Íslands.
Minjastofnun er flokkuð sem menningarstofnun, í málaflokki 18.20, og er undirstofnun Mennta- og
menningarmálaráðuneytis. Meðal annars sinnir stofnunin verkefnum sem tengjast Þjóðminjasafninu á
sviði húsverndar og skilum gagna og gripa til safnsins. Aðkoma hennar er jafnframt mjög mikil að
verkefnum stofnana á málaefnasviði 17 sem heyra undir Umhverfis- og auðlindaráðuneyti, s.s.
Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar. Þar sem verkefni stofnunarinnar tilheyra málaflokkum
tveggja ráðuneyta virðist umfang verkefna stofnunarinnar og kostnaður við starfsemi hennar og rekstur
hafa verið verulega vanmetinn.
Hér á eftir er áætlun á fjármagnsþörf Minjastofnunar Íslands vegna þeirra atriða sem fjallað er um í
þessari greinargerð. Ítarlegri umfjallanir um hvern lið er að finna í viðeigandi köflum.
3
Verkefni Fjöldi
starfsmanna
/eininga*
Kostnaður
við hverja
einingu á
mánuði
Heildarkostnaður
á ársgrundelli
Grunnstarfsemi/
stoðþjónusta
Tæknimál 1 1.283.400 15.400.800
LögfræðJtengd_máJefnJ_(JögfræðJngur) 1 1.426.000 17.112.000
Májakerfi_og_skjajayistun_(skjajlayörður) 1 1.140.800 13.689.600
Minjaverðir (Vestfirðir og ReykjavÍk) 2 1.283.400 30.801.600
Uppbygging_gagnagrunna_1_móttal<agagna.L
yfirferð, innsetning og miðlun skráningar-gagna
2 1.140.800 27.379.200
Fornleifarannsóknir, eftirlit og skil gripa, gagna
og rannsóknarskýrslna
1 1.140.800 13.689.600
Starfsmenn á minjasvæði, landvarsla o.fl. 8 1.140.800 109.516.800
Samtals grunnstarfsemi/stoðþjónusta: 227.589.600
Grunnstarfsemi/
átaksverkefni
Kortlagning menningarminja (5 ára
átaJ<syerJ<efni)
16 1.212.100 232.723.200
Aukið umfang og
fjölgun verkefna
Aukið umfang vegna friðlýsinga 3 1.140.800 41.068.800
Aukið umfang vegna skipulagsmála sveitarfélaga 2 1.140.800 27.379.200
Fjölgun mála tengd húsvernd 1 1.140.800 13.689.600
Aukið umfang tengt uppbyggingu innviða 2 1.140.800 27.379.200
AuJ<ið_umfang_Í_bókhaJdj_og_rekstrar2_og
fjármálatengdri umsýslu
1 1.140.800 13.689.600
Samtals vegna aukins umfangs og fjölgunar verkefna: 123.206.400
Kjaramál
Leiðrétting launakjara/stofnanasamningar 63.162.788
Samtals varanleg fjármagnsþörf vegna grunnstarfsemi/stoðþjónustu, aukins umfangs verkefna og kjaramála: 413.958.788
Samtals fjármagnsþörf vegna grunnstarfsemi/átaksverkefnis til 5 ára (kortlagning menningarminja): 232.723.200
Alls: 646.681.988
*Laun, launatengd gjöld og annar starfstengdur kostnaður
4
2. Inngangur
Í skýringum með 11. gr. frumvarps sem varð að lögum um menningarminjar nr. 80/2012 stendur:
,,Með tilkomu Minjastofnunar Íslands verður til öflug stofnun sem er vel ístakk búin til að veita þá
þjónustu og umsýslu sem m.a. sjóðirnir þurfa og er nú að nokkru leyti unnin af starfsfólki mennta- og
menningarmálaráðuneytis. Fyrirmynd aðstofnuninni er að hluta tilsótt til Norðurlanda, t.d. til
Kulturarvstyrelsen í Danmörku".
Þessi áform hafa ekki gengið eftir. Stofnunin varð til úr fjársveltum stofnunum og fékk ekki nauðsynlegan
fjárstuðning Í upphafi þrátt fyrir góð fyrirheit. Í gegnum tíðina hafa verið send inn fjölmörg erindi til
Mennta- og menningarmálaráðuneytis þar sem óskað var eftir stuðningi til forvera Minjastofnunar og
árið 2012, áður en Minjastofnun tók til starfa, sendi forstöðumaður erindi til fjármálasviðs ráðuneytisins
og til ráðherra þar sem bent var á sáran fjárskort og nauðsyn þess að fara í þarfagreiningu hvað snerti
starfsfólk og fjármagn. Í erindi til fjármálasviðs benti forstöðumaður á að auka þyrfti fjárframlag til
stofnunarinnar árið 2013 um 269,5 milljónir króna (Sjá: ,,Minjastofnun Íslands, fjárlög ársins 2013“,
erindi sent til KatrÍnar Jakobsdóttur mennta- og menningarmálaráðherra, dags Í ReykjavÍk 18. október
2012 og Fjárbeiðnirfyrir árið 2013 sendar í tölvupósti til Auðar B. Árnadóttur 14.02. 2012 kl. 09:20).
Allt frá fyrsta starfsári árið 2013 sendi Minjastofnun Íslands inn fjölda beiðna þar sem óskað er eftir
stuðningi til að efla stofnunina. Bent var ítrekað á erfiða stöðu stofnunarinnar sem hefur ekki fengið
nema brot þess fjármagns sem nauðsynlegt er til að reka stofnunina.
Til fróðleiks birtir Minjastofnun hér tvö línurit sem sýna glöggt hve gífurlegur munur er á því fjármagni
sem veitt er til Minjastofnunar annars vegar og hins vegar Þjóðminjasafns Íslands og þriggja stofnana
náttúru- og umhverfisgeirans sem sinna að hluta svipuðum verkefnum og Minjastofnun:
Umhverfisstofnunar, Vatnajökulsþjóðgarðs og Skipulagsstofnunar. Stjórnsýsla Vatnajökulsþjóðgarðs nær
yfir 14,703 km2 eða rúmlega 14% landsins. Stjórnsýsla Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar nær
yfir allt Ísland og 24 mílur út frá ströndum landsins innan efnahagslögsögunnar og aðlægs beltis hennar.
Stjórnsýsla Minjastofnunar nær yfir öll þessi svæði með tilliti til menningarminja.
Minjastofnun fer með umsýslu og eftirlit vegna tveggja sjóða, sér um verkefni vegna flutnings minja til
annarra landa, hefur eftirlits- og umsagnarhlutverk vegna skipulags- og umhverfismatsmála, sinnir
verkefnum vegna verndarsvæða í byggð og aðstoðar Ríkiseignir og fjármála- og efnahagsráðuneyti vegna
viðhalds friðaðra bygginga í ríkiseign svo örfá verkefni stofnunarinnar séu nefnd.
Verkefni Minjastofnunar sem snúa að skipulags- og umhverfismatsmálum eru krefjandi hluti af
starfsemi stofnunarinnar. Fastir starfsmenn Skipulagsstofnunar eru nú 30 og framlag til stofnunarinnar
árið 2020 er 338,9 m.kr. Fastir starfsmenn Minjastofnunar eru nú 18 og framlag til stofnunarinnar árið
2020 er 247,2 m.kr. Frá árinu 2010 hefur framlag Ríkissjóðs til Skipulagsstofnunar aukist um 95% en
framlag sjóðsins til Minjastofnunar hefur á sama tíma aukist um 35%. Á tíu ára tímabili hefur fjármagn
Ríkissjóðs til Umhverfisstofnunar aukist um 139%, til Þjóðminjasafnsins um 148% og til
Vatnajökulsþjóðgarðs um 257%.
Fróðlegt er að bera saman áherslur í málaflokki minjaverndar á Norðurlöndum og á Íslandi, en
Norðurlönd voru nefnd sem fyrirmynd í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum um
menningarminjar nr. 80/2012. Kerfið í Svíþjóð svipar einna helst til þess sem er hérlendis. Þar er annars
5
vegar stjórnsýslustofnun, sambærileg Minjastofnun, sem fer með stjórnsýslu málaflokksins og svo
Þjóðminjasafn líkt og á Íslandi.
Framlög sænska ríkisins til reksturs stjórnsýslustofnunar málaflokksins árið 2019 var 3,43 milljarðar1 og
framlag til reksturs sænska þjóðminjasafnsins var 3,40 milljarðar2. Rekstrarframlag sænska ríkisins til
beggja stofnana er því um það bil hið sama. Þannig er lögð jafn mikil áhersla á stjórnsýslu málaflokksins
og á þjóðminjasafnið. Auk rekstrarframlagsins til sænsku stjórnsýslustofnunarinnar var henni einnig veitt
sérstakt framlag á árinu 2019, 137,2 m.kr., til að efla upplýsingatækni og uppbyggingu gagnagrunna og
sérstakt framlag, 3,7 m.a. kr. til almennrar eflingu á stjórnsýslu málaflokksins. Samtals framlag til sænsku
stjórnsýslustofnunarinnar árið 2019 var því ríflega tvöfalt hærra en til þjóðminjasafnsins. Á Íslandi eru
áherslur allt aðrar en þar er framlag ríkissjóðs til Þjóðminjasafnsins rúmlega fjórfalt hærra en til
Minjastofnunar eða stjórnsýslu málaflokksins. Framlag til Minjastofnunar árið 2019 var 235,1 m.kr. og
framlag til Þjóðminjasafnsins var 1001,9 m.kr.
Á línuritunum tveimur, sem birtast hér á eftir, sést verulegur munur á rekstrarfjármagninu sem ríkið
veitir til þeirra fimm stofnana sem fjallað er um í greinargerðinni. Í fyrra línuritinu sést árlegt fjárframlag
frá ríkinu og í því seinna kemur skýrt fram hver munurinn er á hlutfallslegri aukningu til stofnanna á tíu
ára tímabili frá 2010-2020. Þess ber að geta að undanskilin eru sérstök framlög til framkvæmda og
framlög úr landsáætlun um uppbyggingu innviða til einstakra verkefna. Aðeins er um að ræða framlög til
reksturs stofnananna og endurnýjunar tækja og búnaðar sem tengist rekstri þeirra. Á sama tíma og aðrar
stofnanir hafa verið styrktar verulega á undanförnum 10 árum hefur verið litið fram hjá Minjastofnun
þrátt fyrir fjölgun verkefna og ítrekaðar beiðnir Minjastofnunar um stuðning til að efla starfsemina.
Fjárframlög 2010 til 2020
í milljónum króna
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Umhverfisstofnun Minjastofnun Vatnajökulsþjóðgarður
Skipulagsstofnun Þjóðminjasafn
1 Riksantikvarieambetets arsredovisning 2019. http://raa.diva-
portal.org/smash/record.jsf?pid=diva2%3A1412911&dswid=-9744
2 Arsredovisning 2019. Nationalmuseum.
https://www.nationalmuseum.se/assets/Dokument/%C3%85rsredovisning-2019.pdf
6
http://raa.diva-portal.org/smash/record.jsf?pid=diva2:1412911&dswid=-9744
http://raa.diva-portal.org/smash/record.jsf?pid=diva2:1412911&dswid=-9744
https://www.nationalmuseum.se/assets/Dokument/%25c3%2585rsredovisning-2019.pdf
Uppsöfnuð aukning fjárframlaga frá árinu 2010 í
prósentum
800%
700%
600%
500%
400%
300%
200%
100%
199%
109%
82% 94%
114% 115%
70% 87%
39% 28%
257%
148%
139%
95%
35%
100%2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
■ Minjastofnun ■ Skipulagsstofnun ■ Umhverfisstofnun
■ Þjóðminjasafn ■ Vatnajökulsþjóðgarður
Með erindi þessu er enn á ný óskað eftir að ráðuneytið taki málefni Minjastofnunar Íslands til sérstakrar
skoðunar og að hún verði efld Í samræmi við það sem óskað hefur verið eftir Í fjölda erinda sem hafa
verið send til ráðuneytisins undanfarin ár.
Með greinargerðinni er leitast við að draga saman mikilvægustu erindin með það í huga að auðvelda
heildstæða skoðun á þeim og vinna að viðeigandi úrlausnum þar sem ekki verður lengur unað við
núverandi ástand.
Vakin er athygli á að flest störfin sem fjallað er um beinast að landsbyggðinni og hægt er að auglýsa þau
án staðsetningar, þótt einhver séu hugsuð fyrir ákveðna landshluta. Minjastofnun er nú þegar með
húsnæði á Sauðárkróki og í Mývatnssveit þar sem hægt væri að hafa fastar starfsstöðvar og hún hefur
einnig aðstöðu fyrir fleiri starfsmenn á Suðurlandi.
Meðal fyrri erinda þar sem gerð er grein fyrir stöðu Minjastofnunar og þar áður forvera hennar eru:
• 1. desember 2006, bréf til Gísla Þ. Magnússonar skrifstofustjóra fjármálasviðs mennta- og
menningarmálaráðuneytis, (ráðuneyti hér eftir nefnt: MRN)
• 14. desember 2010, tölvupóstur til Auðar B. Árnadóttur, Katrínar Jakobsdóttur og Oddnýjar Harðardóttur
form. fjárlaganefndar.
• 18. október 2010, bréf til Katrínar Jakobsdóttur mennta- og menningarmálaráðherra.
• 27. október 2011, bréf til Svandísar Svavarsdóttur setts mennta- og menningarmálaráðherra. Afrit send til:
Steingríms Sigfússonar fjármálaráðherra, Björgvins G. Sigurðssonar form. allsherjar- og
menntamálanefndar og Sigríðar Ingibjargar Sigurðardóttur form. fjárlaganefndar.
• 29. nóvember 2011, tölvupóstur til Katrínar Jakobsdóttur mennta- og menningarmálaráðherra
• 13. og 14. febrúar 2012, fjárbeiðnir fyrir árið 2013 sendar í tölvupósti til Auðar B. Árnadóttur fjármálasviði
MRN,
• 18. október 2012, „Minjastofnun Íslands, fjárlög ársins 2013“ bréf sent til Katrínar Jakobsdóttur mennta-
og menningarmálaráðherra
• 11. apríl 2019, greinargerð um starfsemi Minjastofnunar sent til MRN
• 6. nóvember 2019, Gögn unnin fyrir fund með Willum Þ. Þórssyni formanni fjárlaganefndar og Páli
Magnússyni formanni allsherjar- og menntamálanefndar
7
3. Grunnstarfsemi/stoðþjónusta
3.1 Tæknimál
Við lifum á tÍmum þar sem gerðar eru sÍvaxandi kröfur um notkun upplýsingakerfa. Krafist er
samtengingar á milli hinna ýmsu kerfa, gerðar auknar kröfur um stafræn samskipti í opinberri stjórnsýslu
og um varðveislu ýmissa gagna og miðlunar þeirra. Það er því augljóst að allar stofnanir ríkisins þurfa að
hafa sérfræðing í tæknimálum. Slíkur starfsmaður er auk þess bráðnauðsynlegur vegna umsjónar með
netþjónum, innleiðingum, uppsetningum og viðhaldi á ýmsum hugbúnaði og kerfum, og aðstoð við
notendur bæði innanhúss og utan. Ekki hefur enn sem komið er verið veitt fjármagn til að ráða slíkan
starfsmann til Minjastofnunar Íslands.
Tæknimaður er lykilstarfsmaður við tæknilegar úrbætur í utanumhaldi gagna og gagnagrunna sem eru
nauðsynlegir til að miðla upplýsingum til starfsfólks og eins til utanaðkomandi aðila, en stofnuninni er
ætlað umfangsmikil hlutverk á því sviði í lögum um menningarminjar.
Jafnframt þarf tæknimann í innleiðingar og umsjón með ýmsum tæknilegum breytingum, s.s. innleiðingu
á Office365 vegna samninga fyrir ríkisstofnanir, innleiðingu á rafrænu umsóknarferli og tengingu þess við
málakerfi stofnunarinnar svo örfá verkefni séu nefnd.
Fjölmörg erindi hafa verið send með beiðni um fjármagn til að ráða inn tæknimann/menn í gegnum árin
og bent á þennan veikleika hjá stofnuninni en fjármagn hefur ekki enn fengist til að bæta ástandið.
Meðal fyrri erinda eru:
• 12. febrúar 2004, fjárlagaerindi fyrir 2005 send til Auðar B. Árnadóttur MRN
• 14. febrúar 2012, fjárlagaerindi, send til Auðar B. Árnadóttur MRN (tölvumaður).
• 2. júlí 2013, “Fjárlagatillögur Minjastofnunar Íslands fyrir 2014”
• 19. mars 2013, Fjárlagaerindi ársins 2014 send til Auðar B. Árnadóttur MRN
• 28. júní 2018, „Stuðningur vegna úrbóta íkjöfar úttektar Ríkisendurskoðunar á stjórnsýslu
fornlefaverndar“. Erindi sent til MRN.
• 11. apríl 2019, „Greinargerð um statfsemi Minjastofnunar". Erindi sent til MRN
3.2 Lögfræðitengd málefni
Á undanförnum árum hefur erfiðum lögfræðimálum fjölgað hjá Minjastofnun Íslands. Bótakröfum sem
eru til komnar vegna ákvæða í lögum um menningarminjar fer fjölgandi og framkvæmdaaðilar sýna meiri
hörku við að ná sínu fram en minjavarslan hefur hingað til átt að venjast. Þrátt fyrir að flestir
starfsmanna Minjastofnunar hafi aflað sér einhverrar lögfræðiþekkingar með því að ljúka prófum í
opinberri stjórnsýslu og fleiri lögfræðinámskeiðum þá háir það starfseminni verulega að hafa ekki
lögfræðing innanhúss. Á hverjum degi eru teknar flóknar stjórnsýsluákvarðanir og oftar en ekki þarf að
leita ráðgjafar lögfræðinga. Það að enginn lögfræðingur starfar hjá stofnuninni veldur að mjög mikill tími
starfsfólks fer í að reyna að finna út úr lögfræðitengdum málum svo sem við svörun ýmissa erinda,
umsagnir við lagafrumvörp, ágreiningsmál sem koma upp o.fl. Þar sem starfsfólkið hefur ekki
lögfræðimenntun getur reynst flókið að vinna úr málum sem í raun þarfnast víðtækari þekkingar á
lögum en hægt er að gera kröfu um hjá starfsfólki sem ekki hefur lokið námi í lögfræði. Það er
nauðsynlegt að hjá stjórnsýslustofnun starfi lögfræðingur. Augljóst er að liðsinni lögfræðings við
8
afgreiðslu erfiðra mála getur dregið úr lÍkum á ágreiningi á síðari stigum, t.a.m. með því að tryggja
samræmi ákvarðana við önnur lög.
Vert er að vekja athygli á vanköntum þess að stofnunin sé alfarið háð aðstoð utanaðkomandi aðila með
lögfræðiaðstoð. Nýlega varð Minjastofnun fyrir því að sú lögfræðistofa sem stofnunin hefur leitað til frá
upphafi sagði sig frá máli sem hún var vel komin inn í vegna hagsmunaárekstra við annan, fjársterkan
viðskiptavin. Stofnunin missti þar prýðis lögfræðinga sem voru farnir að búa yfir mikilli þekkingu um
starfsemi Minjastofnunar. Þekkingu sem hefði verið æskilegra að byggja upp hjá lögfræðingi í fullu starfi
hjá stofnuninni sem þyrfti ekki að segja sig frá málum vegna hagsmunaárekstra.
Fjölmörg erindi hafa verið send með beiðni um fjármagn til að ráða lögfræðing og bent á þennan
veikleika hjá stofnuninni en fjármagn hefur ekki enn fengist til þessa verkefnis.
Meðal fyrri erinda eru:
• 11. apríl 2019 „Greinargerð um starfsemi Minjastofnunar"
• 6. júní 2019 „Lögmannsþjónusta"
• 24. mars 2020 „Tillögur að atvinnuskapandi verkefnum 2020"
• 12. maí 2020 „Ósk um fjármagn til að ráða lögfræðing"
3.3 Málakerfi og skjalavistun
Góð skjalastjórnun er ein forsenda þess að stjórnsýslustofnun uppfylli lögformlegt hlutverk sitt.
Minjastofnun hefur ekki verið fengið nægilegt fjármagn til að geta ráðið inn sérfræðing til að hafa
daglega umsjón og eftirlit með málakerfi stofnunarinnar, stofna mál og sjá um frágang þess vegna skila
til Þjóðskjalasafns Íslands.
Vegna þröngrar fjárhagsstöðu hefur stofnunin forgangsraðað á þá vegu að manna þær stöður sem
mikilvægastar eru til að geta svarað og sinnt daglegum erindum. Af þeim sökum hefur mönnun í ýmis
önnur nauðsynleg verkefni þurft að sitja á hakanum, þ.m.t. í skjalastjórn.
Ófrágengin gögn sem tengjast málakerfi stofnunarinnar ná yfir nær 20 ára tímabil, eða frá því að forverar
stofnunarinnar (Húsafriðunarnefndar ríkisins og Fornleifaverndar ríkisins) tóku til starfa 2001, enda
höfðu þær stofnanir ekki heldur starfmann í skjalastjórn. Þessi vandi eykst með hverju ári og veldur þar
að auki verulegum vandræðum þegar stofnunin fær beiðnir um afhendingu allra gagna sem tengjast
ákveðnum málum með tilvísun í upplýsingalög nr. 140/2012. Fjöldi slíkra beiðna er verulegur, frá
fjölmiðlum og hagsmunaaðilum. Auk þess berast margar slíkar beiðnir frá Alþingi og ráðuneyti. Það getur
tekið óhemju langan tíma að finna og taka saman gögn vegna slíkra beiðna og þar sem enginn er
skjalastjórinn eru það ýmsir aðrir starfsmenn sem ganga í það verkefni.
Það að stofnunin er ekki með skjalastjóra sem hefur daglegt eftirlit með innsetningu erinda og allra
gagna sem tengjast málum í málakerfi stofnunarinnar gerir að verkum að ekki er tryggt að allt sem á að
fara í málakerfi skili sér þangað þar sem ábyrgðin er sett á hvern einstakan starfsmann. Það mun valda
verulegum vanda til framtíðar fái stofnunin beiðni um afhendingu gagna sem tengjast málum og einnig í
starfsemi stofnunarinnar við uppflettingu starfsmanna á öllum gögnum mála. Það er því verulega
mikilvægt að úr þessu verið bætt og að unnt verði að ráða skjalastjóra.
9
Meðal fyrri erinda eru:
• 11. apríl 2019 „Greinargerð um statfsemi Minjastofnunar“
3.4 Minjaverðir
Landinu er skipt í 8 minjasvæði: Suðurland, Austurland, Norðurland eystra, Norðurland vestra, Vestfirði,
Vesturland, Reykjavík og nágrenni og Reykjanes. Lög um menningarminjar gera ráð fyrir að á hverju
minjasvæði sé starfandi minjavörður og minjaráð sem er samráðsvettvangur minjasvæðisins.
Minjaráðinu er ætlað að fjalla um menningarminjar, varðveislu þeirra og nýtingu í þágu samfélagsins í
samráði við Minjastofnun. Minjavörður hvers svæðis stýrir fundum minjaráðs en sinnir auk þess
margvíslegum verkefnum á sínu svæði.
Í frumvarpi sem varð að lögum nr. 80/2012 segir um 13. gr.: “Með lagagreininni er starfssvið minjavarða
víkkað til muna frá því sem segir í þjóðminjalögum, nr. 107/2001, og getur nú náð yfir öll svið
minjavörslu, þ.e. umsjón og eftirlit með fornleifum og fornleifarannsóknum sem hafa jarðrask í för með
sér, ásamt því að hafa eftirlit með friðuðum og friðlýstum mannvirkjum. Hlutverk minjavarða sem
starfsmanna Minjastofnunar Íslands verður því umfangsmeira en hlutverk minjavarða í gildandi
þjóðminjalögum.” Þar segir einnig: “Minjavörðum er sem starfsmönnum Minjastofnunar Íslands ætlað
að starfa fyrir öll svið minjaverndar, þ.e. verndun fornleifa og mannvirkja, auk þess sem heimilt er að fela
þeim að sinna verkefnum fyrir Þjóðminjasafn Íslands. Vegna þessara breytinga á starfssviði minjavarða er
gert ráð fyrir að verkefni þeirra á hverju minjasvæði geti verið mismunandi og þurfi ekki að vera bundin
við einn starfsmann heldur geti sérfræðingar á ýmsum sviðum starfað með þeim eftir því sem
fjárveitingar leyfa.”
Þegar Minjastofnun tók til starfa 1. janúar 2013 voru starfandi minjaverðir á fimm af átta minjasvæðum.
Fjárheimildir forvera Minjastofnunar höfðu ekki veitt svigrúm til ráðningar minjavarða á öll svæði. Þrátt
fyrir að lagabreytingar hafi gert ráð fyrir verulegri aukningu verkefna í störfum minjavarða var ekki veitt
fjármagn til að manna stöður á þeim minjasvæðum sem upp á vantaði né til sérfræðinga þeim til
aðstoðar eins og nefnt er í greinargerð með frumvarpinu.
Árið 2015 fékk Minjastofnun Íslands reyndar fjármagn til að ráða í eina stöðu minjavarðar. Óskað hafði
verið eftir fjármagni til að manna þrjár stöður, minjavörð á Vestfirði, á Reykjanesi og í Reykjavík og
nágrenni. Fjármagn til að manna eina stöðu var nýtt til að manna stöðu minjavarðar á Vestfjörðum árið
2015 og í kjölfarið send inn erindi með beiðnum um fjármagn til að manna hinar tvær. Ekki hefur fengist
fjármagn í það.
Minjavörður Vestfjarða sagði upp störfum í upphafi árs 2018. Var þá ákveðið að ráða í stöðu minjavarðar
á Reykjanesi þar sem þá var ljóst að minjavörður Norðurlands vestra þurfti af persónulegum ástæðum
að flytja á höfuðborgarsvæðið. Viðkomandi var með áratuga starfsreynslu sem hefði verið slæmt að
missa og var því ákveðið að flytja hann til í starfi og ráða annan í hans stað á Norðurlandi vestra.
Enn á eftir að manna aftur stöðu minjavarðar Vestfjarða og skiljanlega gætir verulegrar óánægju vegna
þess hjá sveitarfélögum á Vestfjörðum sem finnst þau skilin út undan. Starfsfólk stofnunarinnar hefur
reynt að leysa brýnustu verkefni á Vestfjörðum samhliða fjölda annarra daglegra verkefna en það er
vandkvæðum bundið að sinna verkefnum þar vel án þess að hafa starfsmann á svæðinu.
10
Eins hefur ekki verið veitt sérstöku fjármagni til að ráða minjavörð ReykjavÍkur og nágrennis. Það var þó,
vegna fjölda verkefna á Reykjavíkursvæðinu, tekin ákvörðun um að ráða í stöðuna án sérstaks fjármagns
til þess en það hefur á sama tíma bitnað á öðrum brýnum verkefnum.
Meðal fyrri erinda eru:
• 14. nóvember 2003, erindi og tölvupóstur send til Önnu Kristínar Gunnardóttur þingmanns
• 12. febrúar 2004, fjárlagaerindi fyrir 2005 send til Auðar B. Árnadóttur MRN
• 18. október 2010, erindi til mennta- og menningarmálaráðherra
• 2. júlí 2013 “Fjárlagatillögur Minjastofnunar Íslands fyrir 2014”
• 5. mars 2014 “Fjárlagaerindi 2015 - Minjavörður Reykjavíkur og Reykjaness”
• 11. febrúar 2016 “Fjárlagatillögur 2017 - Minjavörður Reykjaness og Reykjavíkur"
3.5 Uppbygging gagnagrunna, móttaka gagna, yfirferð, innsetning og miðlun skráningar
gagna
Með lögum nr. 80/2012 var gerð eftirfarandi krafa “öll gögn sem varða skráningu fornlefa, friðaðra og
friðlýstra húsa og mannvirkja skulu afhent Minjastofnun Íslands." Minjastofnun er ætlað að halda
heildarskrár yfir allar þekktar fornleifar og friðuð og friðlýst hús og mannvirki á landinu og birta skrárnar
og gera þær aðgengilegar á miðlægum gagnagrunni (15. gr. og 17. gr.).
Stofnunin fékk ekki sérstakt fjárframlag til að ráða í stöður vegna verulega aukinna krafna og umfangs
sem fela í sér móttöku á fjölda gagna, úrvinnslu þeirra og miðlunar. Meðal annars er um að ræða
skráningargögn í tengslum við skipulagsgerðir sveitarfélaga s.s. hnitaskrár með staðsetningum fornleifa
og skýrslur. Í þessi verkefni þarf að minnsta kosti tvö stöðugildi og auk þess tæknimann til
stofnunarinnar. Minjastofnun hefur tekið á móti fjölda gagna sem ekki hefur náðst að yfirfara og miðla í
minjavefsjá stofnunarinnar.
Skipulagsstofnun er með sambærilega vefsjá, skipulagsvefsjá, þar sem skipulagsgerðir sveitarfélaga eru
settar inn og þeim miðlað. Hjá Skipulagsstofnun starfar þriggja manna landupplýsingateymi við verkefni
sem þessu tengjast. Minjastofnun hefur sambærilegu hlutverki að gegna við að miðla upplýsingum um
skráðar fornleifar, friðuð og friðlýst hús og mannvirki á öllu landinu en hefur ekki mannafla í þessi
verkefni.
Auk þess að yfirfara og setja inn skilaskyld gögn jafnóðum í vefsjá stofnunarinnar er mikilvægt að safna
eldri gögnum um skráðar menningarminjar og koma þeim í vefsjána til miðlunar. Það er mikilvægt fyrir
Minjastofnun í allri starfsemi sinni að hafa yfirsýn yfir menningarminjar landsins. Slík yfirsýn er einnig
mikilvæg sveitarfélögum við skipulagsgerðir og mat á umhverfisáhrifum auk þess sem hún nýtist ýmsum
framkvæmdaaðilum og ferðaþjónustu. Eldri gögn eru þess eðlis að þau þarf að yfirfara og leiðrétta áður
en hægt er að setja þau í minjavefsjá. Þá er einnig fjöldi gagna til hjá Minjastofnun um aldursfriðuð og
friðlýst hús og mannvirki sem þarf að koma í það form að hægt verði að miðla þeim í gegnum
minjavefsjá.
Búið er að verja verulegu fjármagni til uppbyggingar gagnagrunns til utanumhalds, yfirsýnar og miðlunar
á hluta af menningararfinum með þróun Sarps sem er nýttur til skráningar og miðlunar á safnkosti safna
örnefnum og þjóðháttum. Samsvarandi áhersla hefur ekki verið lögð á uppbyggingu gagnagrunns vegna
skráningar og miðlunar upplýsinga um menningarminjar í umhverfinu af hálfu ríkisins.
11
Meðal fyrri erinda eru:
• 12. febrúar 2004, Fjárlagaerindi fyrir 2005 send til Auðar B. Árnadóttur MRN
• 14. febrúar 2012, „ Tölvuskráning fornlefa " Fjárlagaerindi ársins 2013
• 14. febrúar 2012, „Birting upplýsinga/miðlægur gagnagrunnur vegna húsa" Fjárlagaerindi ársins 2013
• 19. mars 2013, Fjárlagaerindi ársins 2014 send til Auðar B. Árnadóttur MRN
• 5. mars 2014, "Fjárlagaerindi 2015 - Gagnagrunnur um menningarminjar".
• 11. febrúar 2016, "Fjárlagatillögur v 2017 - Gagnagrunnur um menningarminjar"
• 28. júní 2018, „Stuðningur vegna útbóta íkjöfar úttektar Ríkisendurskoðunar á stjórnsýslu
fornlefaverndar".
3.6 Kortlagning menningarminja
Í sáttmála ríkisstjórnarinnar er vísað til þess að mikilvægt sé að hraða málsmeðferð þar sem það er hægt
samkvæmt gildandi lögum, t.d. með því að styrkja úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Nú er að
störfum hópur á vegum umhverfis- og auðlindaráðuneytis, um endurskoðun laga nr. 106/2000 um mat á
umhverfisáhrifum. Starfshópnum er m.a. ætlað að finna leiðir til þess að umhverfismatsmál taki styttri
tíma í vinnslu. Kolbeinn Óttarsson Proppé þingmaður leiðir starfshópinn. Minjastofnun átti TEAMS-fund
með starfshópnum og þar áttuðu menn sig á nauðsyn þess að kortlagningu menningarminja yrði lokið
sem fyrst. Þeim varð ljóst að eitt það helsta sem veldur töfum á afgreiðslu umhverfismatsmála og
skipulagsmála er að mjög lítill hluti minja á Íslandi hefur verið skráður á vettvangi eða einungis um 30%
þeirra, 70% landsins er eftir og staðan hefur lítið sem ekkert breyst á undanförnum 15 árum eða svo.
Til að Minjastofnun geti veitt umsögn í slíkum málum og tekið afstöðu til mála m.t.t. minja þarf að liggja
fyrir vettvangsskráning minja fyrir viðkomandi svæði. Minjastofnun hefur ítrekað vakið athygli á bráðri
nauðsyn þess að veitt sé fjármagn til að fara í átak í að ljúka kortlagningu og vettvangsskráningu
menningarminja á Íslandi. Vakin hefur verið athygli á að slík skrá er forsenda allrar vinnu Minjastofnunar
Íslands, hvort sem um er að ræða umsagnir um umhverfismat, framkvæmdir eða skipulagsgerðir, við
stefnumótun um vernd og varðveislu menningarminja eða nýtingu minja og miðlun um minjar fyrir
samfélagið. Vettvangsskráning eða kortlagning menningarminja er hluti af þeim innviðum sem þurfa að
vera til staðar hjá Minjastofnun svo stofnunin geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu.
Stofnunin fékk 13 milljónir í ár, eins skiptis framlag, vegna skráningarmála og réð tvo tímabundna
starfsmenn til að vinna m.a. að þróun aðferðafræði til að flýta og lækka kostnað við heildarskráningu
minja á vettvangi. Það er nauðsynlegt að efla það verkefni og tryggja áframhald þess með
viðbótarfjármagni þannig að unnt verði að ljúka kortlagningu minja á sem stystum tíma.
Í úttekt Ríkisendurskoðunar á stjórnsýslu fornleifaverndar á Íslandi3 árið 2018 benti stofnunin á
mikilvægi skráningar. Í ábendingu Ríkisendurskoðunar eru stjórnvöld hvött til að stuðla að gerð
langtímaáætlunar um skráningu, en þar segir:
"Fornleifaskráning er mikilvægur þáttur fornleifaverndar. Án hennar fá stjórnvöld ekki yfirsýn um
fornleifar í landinu og þar með eykst hætta á raski eða eyðileggingu óskráðra fornleifa, t.d. vegna
byggingarframkvæmda. Minjastofnun áætlar að búið sé að skrá um 30% menningarminja í landinu. Þrátt
fyrir ítrekuð erindi Fornleifaverndar ríkisins og síðar Minjastofnunar um átaksverkefni og langtímaáætlun
3 https://rikisendurskodun.is/wp-content/uploads/2018/05/SU-Stjornsysla_fornleifaverndar.pdf.
12
https://rikisendurskodun.is/wp-content/uploads/2018/05/SU-Stjornsysla_fornleifaverndar.pdf.
https://rikisendurskodun.is/wp-content/uploads/2018/05/SU-Stjornsysla_fornleifaverndar.pdf
um fornleifaskráningu hafa forsætis- og sÍðar mennta- og menningarmálaráðuneyti ekki brugðist við
þeim. Ríkisendurskoðun hvetur mennta- og menningarmálaráðuneyti til að taka afstöðu til erindis
Minjastofnunar og stuðla fyrir sitt leyti að gerð langtímaáætlunar um fornleifaskráningu.”
Meðal fyrri erinda eru:
• 12. febrúar 2004, Fjárlagaerindi fyrir 2005 send til Auðar B. Árnadóttur MRN
• 23. ágúst 2006, erindi til Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur mennta og menningarmálaráðherra þar sem
óskað er stuðnings vegna fornleifaskráningar.
• 08. maí 2007, tölvupóstur sendur til Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur mennta- og
menningarmálaráðherra, þar er vísað til erindis um fornleifaskráningu sem sent var til ráðherra.
• 30. maí 2007, erindi til Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur mennta og menningarmálaráðherra þar sem
óskað er eftir fjármagni til fornleifaskráningar.
• 19. mars 2013, fjárlagatillögur ársins 2014 sendar til Auðar B. Árnadóttur MRN (skráningarverkefni-
vettvangsskráning fornleifa).
• 2. júlí 2013 “Fjárlagatillögur Minjastofnunar Íslands fyrir 2014”
• 12. október 2015, ,,Átak ískráningu minja“. Erindi sent til Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar
forsætisráðherra.
• 16. nóvember 2015, ,,Átak ískráningu minja“. Erindi sent til Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar
forsætisráðherra.
• 8. september 2016, ,, Átaksverkefni í fornlefaskráningu ". Erindi sent til Sigurðar Inga Jóhannssonar
forsætisráðherra
• 27. október 2016, ,,Skráning minja íþjóðlendum“. Erindi sent til Sigurðar Inga Jóhannssonar
forsætisráðherra
• 24. janúar 2017, ,,Átaksverkefni í minjaskráningu“. Erindi sent til Kristjáns Þórs Júlíussonar mennta- og
menningarmálaráðherra
• 3. október 2019, ,,Kortlagning menningarminja“. Erindi sent til Rúnars Leifssonar sérfræðings MRN
• 24. mars 2020 „Tillögur að atvinnuskapandi verkefnum árið 2020“
3.7 Fornleifarannsóknir, eftirlit og skil gripa, gagna og rannsóknarskýrslna
Minjastofnun ber ábyrgð á veitingu leyfa til fornleifarannsókna sem hafa jarðrask í för með sér auk þess
sem henni ber að fylgja rannsóknunum eftir frá upphafi til enda. Stofnunin hefur eftirlit með
rannsóknum, með skilum á áfanga- og lokaskýrslum og á öllum frumgögnum úr rannsóknum sem og
gripum sem finnast við rannsóknir. Þá ber stofnuninni að sjá til þess að vel sé gengið frá uppgraftarstað
bæði milli rannsóknarára og eftir að rannsókn er að fullu lokið. Þetta krefst mikils utanumhalds, yfirsýnar
og eftirfylgni og mikilla og góðra samskipta við rannsakendur og Þjóðminjasafn Íslands sem tekur við
gagnasöfnum og gripum úr rannsóknum til varðveislu.
Í kjölfar skýrslu Ríkisendurskoðunar4 árið 2018, þar sem ráðuneyti og Minjastofnun voru gagnrýnd vegna
ýmissa verkefna sem höfðu ekki verið unnin, veitti Mennta- og menningarmálaráðuneyti Minjastofnun
eins skiptis 5 m.kr. fjármagn til að efla eftirfylgni með skilum á gripum og gögnum úr rannsóknum til
Þjóðminjasafns Íslands. Ráðinn var tímabundinn starfsmaður sem náði að gera talsvert átak í þessu
verkefni en því þarf að halda áfram og jafnframt að tryggja gott utanumhald til framtíðar með ráðningu
starfsmanns. Óskað hefur verið eftir fjármagni til verkefnisins. Hér að neðan má sjá þau helstu.
4 https://rikisendurskodun.is/wp-content/uploads/2018/05/SU-Stjornsysla_fornleifaverndar.pdf
13
https://rikisendurskodun.is/wp-content/uploads/2018/05/SU-Stjornsysla_fornleifaverndar.pdf.
https://rikisendurskodun.is/wp-content/uploads/2018/05/SU-Stjornsysla_fornleifaverndar.pdf
Meðal fyrri erinda eru:
• 28. júní 2018 „Stuðningur vegna úrbóta íkjöifar úttektar Ríkisendurskoðunar á stjórnsýslu
fornleifaverndar“
• 11. apríl 2019 „Greinargerð um statfsemi Minjastofnunar"
3.8 Starfsmenn á minjasvæði, landvarsla o.fl.
Eins og nefnt er í kaflanum Minjaverðir hefur umfang starfs minjavarða aukist verulega í samræmi við
það sem fram kom í lagafrumvarpinu, ekki síst vegna fjölgunar skipulagsmála og framkvæmda, og hefur
starfið þróast þannig að nær allur tími fer í úttektir og umsagnir vegna skipulagsmála og ýmissa
framkvæmda. Minjaverðir hafa lítið sem ekkert svigrúm til að hafa umsjón og eftirlit með
menningarminjum í umhverfinu, fornleifarannsóknum, friðuðum og friðlýstum mannvirkjum sem er
meðal lögbundinna hlutverka stofnunarinnar. Á hverju minjasvæði þarf að vera starfsmaður, auk
minjavarðar, sem myndi sjá um þessi verkefni, þ.e. hafa eftirlit með menningarminjum á svæðinu, t.d. á
fjölförnum ferðamannastöðum, sjá um minniháttar viðhald og miðla upplýsingum og veita leiðbeiningar
til þeirra sem um svæðið fara eða hafa afnot af svæðinu.
Það er hefð fyrir slíkum starfsmönnum í náttúrugeiranum og hefur verulegu fjármagni verið veitt
undanfarin ár til Umhverfisstofnunar vegna slíkra starfa m.a. í tengslum við landsáætlun um
uppbyggingu innviða til verndar náttúru- og menningarsögulegum minjum. Stjórnvöld virðast ekki hafa
áttað sig á nauðsyn þess að hafa einnig slíka starfsmenn á vegum minjaverndargeirans og hefur engu
fjármagni verið veitt til Minjastofnunar vegna þessa þrátt fyrir óskir stofnunarinnar allt frá árinu 2004.
Má telja eðlilegt að minnst einn slíkur starfsmaður sé á hverju minjasvæði sem eru samtals átta. Sé horft
til þess fjármagns sem veitt er til landvörslu í tengslum við landsáætlun er það mjög hógvær beiðni.
Meðal fyrri erinda eru:
• 12. febrúar 2004, „ staðarverðir “ Fjárlagaerindi fyrir 2005 send til Auðar B. Árnadóttur MRN
• 14. febrúar 2012 „staðarverðir“ Fjárlagaerindi fyrir 2013
• 14. febrúar 2012 „sérfræðingar á skrifstofur minjavarða“ Fjárlagaerindi fyrir 2013
• 11. apríl 2019 „Greinargerð um statfsemi Minjastofnunar“
• 19. mars 2013, „kostnaður vegna minjaráða". Fjárlagaerindi ársins 2014 send til Auðar B. Árnadóttur MRN
4. Aukið umfang og fjölgun verkefna
4.1 Aukið umfang vegna friðlýsinga
Í sáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar - græns framboðs um
ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis frá 2017 er m.a. lögð mikil áhersla á friðlýsingar til að stýra
verndun náttúru vegna aukningar ferðamanna5. Í sama tilgangi var lögð áhersla á fjölgun landvarða með
áherslu á verndun náttúru og náttúruminja. Ekki var tekið tillit til þess að á öllum þessum svæðum eru
menningarminjar sem þarf einnig að vernda, viðhalda, friðlýsa og vinna verndar- og stjórnunaráætlanir
um rétt eins og náttúrusvæði og náttúruminjarnar. Öllu fjármagni vegna þessarar áætlunar
ríkisstjórnarinnar, sem er verulegt, er beint til Umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og stofnana á vegum
5 https://www.stjornarradid.is/library/05-Rikisstjorn/sattmali-rikisstjornarsamstarf.pdf
14
https://www.stjornarradid.is/library/05-Rikisstjorn/sattmali-rikisstjornarsamstarf.pdf
https://www.stjornarradid.is/library/05-Rikisstjorn/sattmali-rikisstjornarsamstarf.pdf
þess. Friðlýsingaverkefni Umhverfisstofnunar hafa aukið verulega álag á Minjastofnun þar sem á lang
flestum svæðanna, sem verið er að friðlýsa eru einnig menningarminjar. Umhverfisstofnun hefur kallað
eftir upplýsingum um slíkar minjar til Minjastofnunar, sem hefur þannig þurft að sinna
friðlýsingarverkefnum sem ekki stóð til þar sem stofnunin hefur ekki starfsfólk til að sinna þeim. Þá hefur
starfsfólk Minjastofnunar verið kallað til setu í ýmsum samráðshópum vegna friðlýsinga og verndar- og
stjórnunaráætlana til að gæta hagsmuna menningarminja. Á sama tíma og Umhverfisstofnun hefur ráðið
inn fjölda sérfræðinga til að sinna friðlýsingum og landvörslu fær Minjastofnun ekki fjárstuðning til slíkra
verkefna.
Fyrirhugaðar uppbyggingar innan þjóðgarða og fyrirhugaðra þjóðgarða eru allt mál sem munu þarfnast
aðkomu og umsagnar Minjastofnunar og munu því fjölga verkefnum stofnunarinnar.
Nýjasta verkefni Umhverfisstofnunar er fyrirhuguð stofnun Þjóðgarðs á Vestfjörðum. Eins og lýst var hér
að framan er enginn minjavörður á Vestfjörðum og hefur starfsfólk í Reykjavík sinnt brýnustu verkefnum
þar eftir bestu getu. Í tilkynningu Umhverfisstofnunar kemur meðal annars fram:
"Í byrjun ársins 2020 hófst vinna með Vesturbyggð, Ísafjarðarbæ og Umhverfisstofnun þar sem
fyrirhugað var að vinna að mögulegri stækkun á náttúruvættinu Dynjanda og friðlandinu í Vatnsfirði,
sem er í landi Brjánslækjar. Fljótlega komu fram hugmyndir um að tengja verndarsvæðin saman í eitt
stærra friðlýst svæði vegna náttúru- sögu og menningarverðmæta, sem eru alltumlykjandi á þessu
svæði. Í kjölfarið var ákveðið að stofna stærri samstarfshóp og bættust fulltrúar forsætisráðuneytisins,
mennta- og menningarmálaráðuneytisins og Landgræðslusjóðs í hópinn.”
Þessi áform Umhverfisstofnunar munu auka verulega vinnuálag á starfsfólk Minjastofnunar á komandi
mánuðum og er nauðsynlegt að stofnunin fái fjármagn til að sinna þessu.
Í sáttmála ríkisstjórnarinnar er einnig fjallað sérstaklega um menningararf og eflingu höfuðsafna en
Minjastofnun og jarðfastar menningarminjar og nauðsyn þess að friðlýsa slíkar minjar eða skrá, vernda
og viðhalda eru hvergi nefndar á nafn.
Meðal fyrri erinda eru:
• 11. apríl 2019 „Greinargerð um statfsemi Minjastofnunar“
• 24. mars 2020 „Tillögur að atvinnuskapandi verkefnum árið2020“
4.2 Aukið umfang vegna skipulagsmála sveitarfélaga
Í lögum um menningarminjar (16. gr.) kemur fram að skipulagsyfirvöld skuli tilkynna Minjastofnun um
gerð skipulagsáætlana og verulegar breytingar á þeim og um gerð skýrslna um umhverfismat. Fram
kemur að skráning fornleifa, húsa og mannvirkja skuli fara fram áður en gengið er frá aðalskipulagi eða
deiliskipulagi og að skráning skuli ætíð fara fram á vettvangi áður en deiliskipulag er afgreitt eða leyfi til
framkvæmda veitt. Þetta leiðir af sér að Minjastofnun þarf að hafa aðkomu að öllum skipulagsgerðum
sveitarfélaga, verulegum breytingum á þeim og umhverfismatsáætlunum sem og útgáfu
framkvæmdaleyfa. Fjöldi umsagna og afgreiðsluerinda vegna slíkra mála er umtalsverður og hefur
stöðugt aukist undanfarin ár.
15
Hér að neðan má sjá þróun á fjölda mála sem tengjast skipulagsmálum og málum er varða mat á
umhverfisáhrifum hjá Minjastofnun frá árinu 2013. Stöðug línuleg (linear) aukning er á þessum
málaflokki yfir tímabilið og er fjölgunin tæp 200 % í umsögnum um skipulagsmál.
Skipulagsmál Mat á umverfisáhrifum ........... Linear (Skipulagsmál)
Vert er að benda á að Minjastofnun þarf að koma að flestum skipulagsmálum sveitarfélaga sem þarfnast
afgreiðslu Skipulagsstofnunar. Umfang Minjastofnunar vegna slíkra mála er mikið þar sem mörg
erindanna krefjast ferða á vettvang til úttekta á svæðinu. Minjastofnun á einnig talsverð samskipti við
að leiðbeina aðilum sem taka að sér fornleifa-, húsa- og mannvirkjaskráningar á skipulagssvæðunum.
Gögn sem verða til við slíkar skráningar þarfnast einnig yfirferðar og krefjast samþykkis Minjastofnunar.
Það vekur athygli að fjárframlag til Skipulagsstofnunar hefur aukist verulega undanfarin 10 ár sbr.
umfjöllun hér að framan. Það er í samræmi við verulega aukningu verkefna sem tengjast þessum
málaflokki. Ekki hefur verið litið til þess að slík mál valda einnig verulegri aukningu á verkefnum hjá
Minjastofnun.
Eins og fjallað hefur verið um áður þá var með lögum nr. 80/2012 gerð eftirfarandi krafa “öll gögn sem
varða skráningu fornleifa, friðaðra og friðlýstra húsa og mannvirkja skulu afhent Minjastofnun Íslands."
Er þarna m.a. um að ræða skráningargögn í tengslum við skipulagsgerðir sveitarfélaga s.s. hnitaskrár
með staðsetningum fornleifa og skýrslur. Auk þess húsakannanir með varðveislumati húsa innan
skipulagssvæða. Það krefst verulega mikillar vinnu að yfirfara öll þessi gögn sem berast vegna
skipulagsmála.
Minjastofnun er ætlað að halda heildarskrár yfir allar þekktar fornleifar og friðuð og friðlýst hús og
mannvirki á landinu og birta skrárnar og gera þær aðgengilegar á miðlægum gagnagrunni (15. gr. og 17.
gr.). Stofnunin fékk ekki sérstakt fjárframlag til að manna stöður vegna þessa nýja verkefnis sem felur í
sér móttöku á fjölda gagna, úrvinnslu þeirra og miðlunar. Í þetta verkefni þarf að minnsta kosti tvö
stöðugildi og auk þess tæknimann. Stofnunin hefur tekið á móti fjölda gagna sem ekki hefur náðst að
yfirfara og miðla í minjavefsjá stofnunarinnar. Vert er að taka fram að Skipulagsstofnun er með
sambærilega vefsjá, skipulagsvefsjá, þar sem skipulagsgerðir sveitarfélaga eru settar inn og miðlað. Hjá
Skipulagsstofnun starfar þriggja manna landupplýsingateymi við verkefni sem þessu tengjast.
Minjastofnun hefur sambærilegu hlutverki að gegna varðandi að miðla upplýsingum um skráðar
16
fornleifar, friðuð og friðlýst hús og mannvirki á öllum skipulagssvæðum m.a. Í tengslum við
skipulagsgerðir sveitarfélaga en hefur ekki mannafla í þessi verkefni. Hluta af þessari umfjöllun er einnig
að finna í kaflanum um uppbyggingu gagnagrunna en þetta var haft hér einnig vegna samhengis við
aukin verkefni í tengslum við skipulagsmál. En fjölgun skipulagsmála veldur aukningu á innflæði
skráningargagna sem þurfa að komast í vefsjá stofnunarinnar.
4.3 Fjölgun mála tengd húsvernd
Með tilkomu laga um menningarminjar nr 80/2012 og breytingu aldursákvæða fjölgaði aldursfriðuðum
og umsagnarskyldum húsum verulega. Þau fóru úr rúmlega 3000 í tæplega 5000. Við þetta fjölgaði
verulega málum er varða ráðgjöf og umsagnir um breytingar á aldursfriðuðum og umsagnarskyldum
húsum.
Við samþykkt nýju laganna var einnig gerð aukin krafa um skráningu húsa og mannvirkja í tengslum við
skipulagsgerð, svo kallaðar húsakannanir. Mikil vinna tengist þessum kröfum um húsakannanir, veita
þarf leiðbeiningar til þeirra sem hana vinna áður en hún hefst, ráðgjöf og aðstoð meðan á henni stendur
og fara þarf yfir öll gögn sem skilað er vegna slíkra kannana. Fara þarf yfir varðveislumat allra húsa í
slíkum könnunum til að tryggja að farið sé að stöðlum Minjastofnunar og samræmis sé gætt við aðrar
húsakannanir og varðveislumat byggingararfsins á landsvísu. Umsögn Minjastofnunar um skipulagsmál
þar sem krafist er slíkrar skráningar er ekki veitt fyrr en öllum gögnum hefur verið skilað og þau staðfest.
Það getur valdið töfum á samþykkt skipulags ef staðfesting og umsögn Minjastofnunar liggur ekki fyrir.
Eins og staðan er núna kemst starfsfólk stofnunarinnar engan veginn yfir að afgreiða þessi verkefni
jafnóðum vegna fjölda annarra verkefna.
Nauðsynlegt er að ráða sérstakan starfsmann í þessi verkefni.
4.4 Aukið umfang tengt uppbyggingu innviða
Álag á starfsfólk stofnunarinnar hefur aukist verulega vegna verkefna sem hafa orðið til vegna
landsáætlunar um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum á
ferðamannastöðum6. Minjastofnun þarf að halda utan um sín verkefni og hefur umsýsla vegna þeirra
aukist verulega vegna öflunar tilboða í verk og verkþætti, samningagerðar, samskipta við fjölda verktaka,
eftirlit með verkefnum, upplýsingagjöf og skýrslugerðir til Umhverfisráðuneytis vegna verkefnanna,
yfirferð á kostnaðarreikningum og utanumhald á kostnaði við einstök verkefni í bókhaldi.
Fyrirhugað átak ríkisstjórnarinnar í uppbyggingu innviða á komandi árum, m.a. lagning raflína í jörð, mun
auk þess fjölga verkefnum hjá Minjastofnun vegna úttekta á svæðum og vegna umsagna.
Nauðsynlegt er að ráða starfsmenn sem halda utan um verkefnin og hafa eftirlit með þeim.
Meðal fyrri erinda er:
19. ágúst 2016 „Lög nr. 20/2016 - starfsmaður"
6 https://www.althingi.is/lagas/150c/2016020.html
17
https://www.althingi.is/lagas/150c/2016020.html
https://www.althingi.is/lagas/150c/2016020.html
4.5 Aukið umfang í bókhaldi og rekstrar- og fjármálatengdri umsýslu
Fjármálastjóri Minjastofnunar fer með fjárhagslega umsýslu húsafriðunarsjóðs og fornminjasjóðs auk
þess að sinna rekstri- og fjármálum Minjastofnunar. Frá því að hann var ráðinn árið 2013 hafa verkefnin
aukist verulega. Verkefni vegna innviðauppbyggingar og verndarsvæða í byggð hafa m.a. bæst við.
Fjármálastjóri vinnur að allri samningagerð fyrir stofnunina, hvers eðlis sem þeir eru. Hann sér um
kostnaðaráætlanir vegna innviðaverkefna, kemur að verklýsingum, leitar eftir tilboðum og á í ýmsum
samskiptum vegna þeirra. Hann vinnur áætlanir og uppgjör vegna hinna ýmsu verkefna. Hann yfirfer alla
kostnaðarreikninga, flokkar á viðföng og verkefni og samþykkir eða óskar eftir leiðréttingum. Hann
svarar fyrirspurnum frá verktökum og birgjum um greiðslur reikninga og frá styrkþegum vegna greiðslu
styrkja úr sjóðum. Hann samþykkir greiðslubeiðnir vegna styrkja úr sjóðum og annars kostnaðar, sér um
gerð rekstraráætlana fyrir Minjastofnun og sjóðina, hefur eftirlit með rekstrarkostnaði og sér um
rekstraruppgjör. Hann fylgist með að bókhald sé rétt fært og á í samskiptum við fjársýslu ríkisins vegna
reikninga, bókhalds og uppgjöra. Þá heldur hann utan um tímaskráningar starfsmanna í Vinnustund og
flutning á orlofsskuldbindingum yfir í launakerfi. Hann vinnur að verkefnum sem tengjast tölvumálum
stofnunarinnar, veitir öðru starfsfólki aðstoð þegar á þarf að halda vegna tölvuvandamála og er
tengiliður við ýmsa þjónustuaðila á því sviði. Hann sér um ýmsar pantanir og innkaup vegna skrifstofu og
starfsfólks. Þetta er einungis hluti af því sem fjármálastjóri sinnir og það er orðið bráðnauðsynlegt að
hann fái aðstoðarmann því hann kemst ekki yfir öll þau verkefni sem á hann eru lögð.
5. Kjaramál starfsmanna og álag í starfi
Fastir starfsmenn Minjastofnunar eru aðeins 18 og er þeim ætlað að sinna öllum málefnum er varða
verndun menningarminja (húsa, mannvirkja og fornleifa, kirkjugarða, legsteina, menningarlandslags) um
allt land og í sjó og vötnum, þ.m.t. veita umsagnir um allar skipulagsgerðir sveitarfélaga, mat á
umhverfisáhrifum framkvæmda, móta stefnu og veita umsagnir og ráðgjöf um vernd og viðhald
menningarminja. Starfsmenn sjá að auki um ráðgjöf og eftirlit vegna framkvæmdaverkefna um allt land
sem styrkt eru af húsafriðunarsjóði og fornminjasjóði sem hafa verið á bilinu 250-300 ár hvert
undanfarin ár. Það er engin leið fyrir aðeins 18 starfsmenn að komast yfir öll þau umfangsmiklu verkefni
sem stofnuninni er falið með lögum um menningarminjar nr. 80/2012. Núverandi fjárheimildir veita ekki
svigrúm til ráðninga fleiri starfsmanna. Verulegt álag er á starfsfólki og er staðan orðin sú að ástandið er
ekki lengur boðlegt. Mikið er um að starfsfólk vinni yfirvinnu sem ekki er greidd en samið var á sínum
tíma um að starfsfólk gæti tekið leyfi í stað uppsafnaðrar yfirvinnu. Vegna anna hefur fólk hins vegar ekki
náð að taka sér leyfi á móti slíkri yfirvinnu og hefur sjaldnast náð að ljúka við að taka þá árlegu
orlofsdaga sem það hefur rétt á. Samkvæmt Vinnustund er samanlögð uppsöfnuð yfirvinna starfsfólks
sem ekki hefur náðst að veita leyfi á móti samtals 558 heilir vinnudagar, eða 31 dagur á hvern
starfsmann að meðaltali. Þegar þetta var kynnt fyrir ráðuneytinu á fundi í mars 2019 þá vakti þessi staða
talsverða athygli en þá var hún 431 vinnudagur, svo ástandið fer versnandi.
Þessu til viðbótar er staða á óteknum orlofsdögum skv. vinnustund (þrátt fyrir að orlofstímabilinu 2020
sé lokið) samtals 360 dagar, eða 20 dagar á hvern starfsmann að meðaltali. Það er vert að benda á að
mjög líklega er verið að brjóta verulega á réttindum starfsfólks sem er allt af vilja gert til að láta hlutina
ganga og leggur þetta því á sig.
Auk fjölda ábendinga Minjastofnunar um álag á starfsfólk og manneklu hjá stofnuninni hefur stofnunin
einnig átt fjölda funda á undanförnum árum með Mennta- og menningarmálaráðuneyti og sent inn
18
formleg erindi þar sem vakin hefur verið athygli á því að starfsfólk stofnunarinnar hefur dregist verulega
aftur úr varðandi launakjör sé borið saman við sambærileg störf hjá öðrum stofnunum.
Stofnunin hefur bæði misst mjög hæft starfsfólk með mikla reynslu vegna þessa og einnig átt í
erfiðleikum með að manna stöður vegna ósamkeppnishæfra launakjara. Sem dæmi má nefna að
minjavörður Norðurlands eystra sagði upp störfum hjá Minjastofnun og þáði starf í Mennta-og
menningarmálaráðuneyti þar sem honum stóðu til boða mun betri launakjör.
Eins og sýnt var fram á í erindum sem Minjastofnun sendi til Mennta- og menningarmálaráðuneytis árið
2019 vegna launakjara starfsfólks þá eru laun á bilinu 25-38% hærri hjá öðrum stofnunum fyrir
sambærileg störf. Vísast til áður sendra erinda og þeirra greinargóðu gagna sem fylgdu sem voru afrit af
launaseðlum frá Minjastofnun og öðrum stofnunum fyrir sambærileg störf. Hér á eftir er tafla sem fylgdi
umræddum erindum með samanburði á launakjörum starfsfólks í sambærilegum störfum hjá
Umhverfisstofnun og Minjastofnun árið 2019.
Umhverfisstofnun
Greidd yv/föst m Starfsaldur hjá
Staða Launataxti orl. Samtals laun stofnun
Sviðsstjóri með Ms* 793.007 93.093 886.100 1 ár
Sérfræðingur - landshlutastj./verkefnastj. Bs 664.132 77.964 742.096 3 ár
Sérfræðingur með Ms 664.132 664.132 5 ár
*Um er að ræða laun næstlægst launaða sviðsstjóra. Heildarlaun sviðsstjóra eru allt að 1 m.kr.
Minjastofnun
Greidd yv/föst m Starfsaldur hjá
Staða Launataxti orl. Samtals laun stofnun
Sviðsstjóri með Ms 644.016 644.016 19 ár +
Sérfræðingur - landshlutastj. með Ms 584.141 584.141 19 ár +
Sérfræðingur - verkefnastjóri með Ms 530.449 530.449 5 ár
Sérfræðingur - verkefnastjóri með Ms 584.141 584.141 19 ár +
Samanburður Minjastofnun/Umhverfisstofnun
Staða Minjastofnun Umhverfisstofnun Mismunur kr. Mism. %
Sviðsstjóri með Ms 644.016 886.100 242.084 37,59%
Sérfræðingur - landshl.stj./verkefnastj. Ms/Bs* 584.141 742.096 157.955 27,04%
Sérfræðingur með Ms 530.449 664.132 133.683 25,20%
*Launadæmi landshl.stj./verkefnastj. Miðast við starfsmann með Ms hjá Minjastofnun en Bs hjá Umhverfisstofnun.
Athygli er vakin á að í þessum samanburði launa er starfsaldur mun hærri hjá Minjastofnun í öllum
tilfellum en þrátt fyrir það eru launakjör lakari. Afrit af launaseðlum, fyrir þessi sambærilegu störf, frá
bæði Minjastofnun og Umhverfisstofnun, fylgdu fyrra erindi eins og áður sagði.
Stofnanasamningur við starfsmenn er enn ófrágenginn, m.a. útfærsla menntunarákvæða, sem átti að
taka gildi 1. júní 2017, eins og komið hefur fram í fyrri erindum.
Meðal fyrri erinda eru:
• 14. febrúar 2012, „samningsbundinn kostnaður“ fjárlagaerindi fyrir árið 2013
• 31. janúar 2019, ósk um fund vegna launamála
• 25. febrúar 2019 „Kjaramál og stofnanasamningar“
19
• 7. mars 2019 fundur í MRN rædd kjaramál og stofnanasamningar
• 11. apríl 2019 „Greinargerð um statfsemi Minjastofnunar"
6. Lokaorð
Í þessari greinargerð hefur aðeins verið fjallað um hluta þeirra verkefna sem Minjastofnun er falið með
lögum um menningarminjar en nær ekki að komast yfir vegna manneklu og fjárskorts. Um er að ræða
fjölda annarra verkefna sem stofnunin kemst ekki yfir og er ekki fjallað um hér.
Í árslok 2019 áttu forstöðumaður og fjármálastjóri Minjastofnunar fund með formanni fjárlaganefndar
og formanni allsherjar- og menntamálanefndar til að kynna fjárhagsstöðu Minjastofnunar. Var það gert í
þeirri von að koma mætti málefnum Minjastofnunar á hreyfingu þar sem lítil sem engin viðbrögð hafa
fengist við innsendum erindum í gegnum tíðina. Á sama tíma og Minjastofnun hefur þurft að hagræða
hafa aðrar ríkisstofnanir verið efldar svo um munar eins og sýnt hefur verið fram á hér að framan.
Fyrr á árinu 2019 hafði verið sent inn erindi til mennta- og menningarmálaráðuneytisins „Greinargerð
um starfsemi Minjastofnunar" sem fengust mjög takmörkuð viðbrögð við og var það ásamt öðrum
gögnum kynnt formönnum nefndanna beggja.
Formennirnir höfðu orð á að engar viðvaranir hefðu borist til Alþingis í tengslum við gerð fjárlaga vegna
Minjastofnunar og þarfa stofnunarinnar á auknu fjármagni sem gefur til kynna að ekki hafi verið tekið
nægt tillit til innsendra erinda stofnunarinnar til ráðuneytis.
Þeim var greint frá að fjölmörg erindi hefðu verið send í gegnum árin en að stofnuninni væri ekki
kunnugt um hvort þau hefðu öll náð „eyrum" ráðherra. Algengasti farvegur erinda er að þau séu send á
fulltrúa stofnunarinnar í ráðuneytinu sem síðan kemur þeim í viðeigandi ferli. Það er því ekki víst að
erindi hafi alltaf náð athygli ráðherra þannig að hann hafi haft tækifæri til að taka afstöðu til þeirra.
Formennirnir bentu á að málið væri af þeirra stærðargráðu að nauðsynlegt væri að vekja athygli
ráðherra á því. Minjastofnun hefur á undanförnum árum ítrekað óskað eftir fundi með ráðherra til að
ræða stöðu stofnunarinnar en sá fundur hefur enn ekki fengist.
Minjastofnun gerir sér grein fyrir því að það krefst verulegrar aukningar á fjárframlagi til stofnunarinnar
svo unnt sé að leysa þau mál sem hér hefur verið farið yfir. Stofnunin bendir þó á að í samanburði við
framlög til annarra stofnana síðastliðin 10 ár þá eru þessar beiðnir hógværar. Minjastofnun var stofnuð
með alltof litlu fjármagni og án þess að tekið væri tillit til ábendinga forstöðumanns um nauðsynlega
þarfagreiningu og fjármagn í bréfi til ráðherra frá 12. október 2012.7
Þá var ekki tekið tillit til fjárbeiðna forstöðumanns Minjastofnunar vegna ársins 2013 sem sendar voru til
fjármálasviðs MRN árið 2012. Þar benti forstöðumaður á að aukið fjárframlag til stofnunarinnar fyrir árið
2013 þyrfti að vera 269,5 milljónir króna.8
Minjastofnun vonar að málefni stofnunarinnar verið nú loks tekin til alvarlegrar skoðunar í ráðuneytinu
og að leitast verði við að leysa vanda stofnunarinnar.
7 ,,Minjastofnun Íslands, fjárlög ársins 2013“, erindi sent til Katrínar Jakobsdóttur mennta- og
menningarmálaráðherra, dags í Reykjavík 18. október 2012
8 Fjárbeiðnir fyrir árið 2013 sendar í tölvupósti til Auðar B. Árnadóttur 14.02. 2012 kl. 09:20
20
Minjastofnun
Islands
Aukning á faglegri getu stofnana umhverfis-, orku og
loftlagsráðuneytis.
Tillögur Minjastofnunar íslands
ReykjavÍk, 22. ágúst 2022
Kristín Huld Sigurðardóttir forstöðumaður
Agnes Stefánsdóttir sviðsstjóri
Esther Anna Jóhannsdóttir fjá rmá lastjóri
GÍsli Óskarsson sviðsstjóri
Pétur H. Ármannsson sviðsstjóri
Þór Ingólfsson HjaltalÍn sviðsstjóri
Uggi Ævarsson minjavörður Suðurlands
Efnisyfirlit:
Efnisyfirlit:....................................................................................................................................................2
Ábendingar og tillögur, samantekt...............................................................................................................3
A. Einföldun, styrking, sameining:............................................................................................................3
B. Fjölgun opinberra starfa á landsbyggðinni........................................................................................... 3
C. TilvÍsun til erlendra fyrirmynda.............................................................................................................3
D. Tengingar við stofnanir sem heyra undir önnur ráðuneyti.................................................................. 3
ítarefni - greinargerð....................................................................................................................................4
Inngangur.................................................................................................................................................4
Skýringar á tillögum..................................................................................................................................5
Einföldun, styrking, sameining............................................................................................................. 5
Fjölgun opinberra starfa á landsbyggðinni........................................................................................... 6
TilvÍsun til erlendra fyrirmynda.............................................................................................................6
Mögulegar tengingar við stofnanir annarra ráðuneyta........................................................................ 7
Starfsmannaþörf....................................................................................................................................... 8
Skýringar á viðbótarþörf, tilfærslu og samnýtingu................................................................................... 9
Söguleg þróun minjavörslu..................................................................................................................... 16
Grunnurog hugmyndafræði menningarminjavörslu á Islandi........................................................... 16
Staðan í dag........................................................................................................................................ 17
Niðurlag..................................................................................................................................................20
Heimildir:....................................................................................................................................................21
2
Ábendingar og tillögur, samantekt
A. Einföldun, styrking, sameining:
Minjastofnun leggur áherslu á að stofnunin haldi sjálfstæði sÍnu sem fagstofnun. Stofnunin hefur sérstöðu
meðal undirstofnana ráðuneytisins þar sem hún er fyrst og fremst að fást við menningarverömæti út frá
aðferðafræði hugvísinda. Minjastofnun er eina stofnunin sem sinnir þessum málaflokki og því verður
stofnunin að hafa sterka, sjálfstæða rödd í slÍkum málum hér á landi sem og erlendis. Líkt og bent hefur
verið á í fyrri erindum, sem vísað er til í meðfylgjandi greinargerð: Fjármál og starfsemi Minjastofnunar
íslands, nóvember2020, er nauðsynlegt að efla stofnunina svo hún geti sinnt lögbundnum verkefnum. Það
verður ekki leyst meö sameiningu við aðra stofnun en ýmis tækifæri til hagræðingar felast í meiri samvinnu
viö aðrar stofnanir, tilfærslu verkefna og samnýtingu stoðþjónustu og húsnæðis.
B. Fjölgun opinberra starfa á landsbyggðinni.
Minjastofnun Íslands er með sex starfsstöðvar á landsbyggðinni þar sem um þriðjungur fastráðinna
starfsmanna hefur aðstöðu. Verkefni stofnunarinnar eru á landsvísu og þess eðlis að nauðsynlegt er að
hafa starfstöðvar í öllum landshlutum. Með þeirri eflingu sem lögð er til verður veruleg aukning á störfum
á landsbyggðinni (sjá töflu á bls. 8). Störfin yrðu ýmist bundin ákveðnum starfsstöðvum eða óstaðsett.
Sum starfanna eru til komin vegna tillagna um flutning verkefna frá öðrum ríkisstofnunum. Um mikilvægi
þessa og fyrri ábendingar Minjastofnunar má lesa í greinargerðinni Fjármál og starfsemi Minjastofnunar
íslands.
C. Tilvísun til erlendra fyrirmynda.
Minjastofnun íslands á í miklu og öflugu samstarfi við minjastofnanir Evrópu og tekur einnig þátt í
samvinnu innan Norðurlandanna. Forstöðumenn minjastofnana, annars vegará Norðurlöndunum og hins
vegar í Evrópu, hittast árlega auk mikilla samskipta þess á milli. Mikilvægt er að Minjastofnun hafi áfram
sjálfstæða og sterka rödd á þeim vettvangi líkt og minjastofnanir annarra Evrópuþjóða. Íslensk lög byggja
á Evrópskri hefð þar sem minjaverndin er í sjálfstæðum stofnunum.
D. Tengingar við stofnanir sem heyra undir önnur ráðuneyti
Tækifæri eru til eflingar og hagræðingar með tilfærslu á ákveðnum menningartengdum verkefnum frá
öðrum ríkisstofnunum til Minjastofnunar íslands. Einnig eru menningarminjatengd verkefni án
umsjónaraðila samkvæmt núgildandi löggjöf en eðlilegt er að Minjastofnun hafi umsjón með.
® Húsasafn sem nú er í umsjón Þjóðminjasafns íslands (menningar- og viðskiptaráðuneyti).
e Handverk/sérþekking tengd byggingararfinum auk skipa og báta (menningar- og
viðskiptaráðuneyti).
o Bátar, skip og samgöngutæki utan safna.
o Aukin samvinna við Skógrækt ríkisins (matvælaráðuneyti).
• Samvinna við Landgræðsluna (menningar- og viðskiptaráðuneyti).
o Unesco samningar:
o Samvinna um heimsminjasamninginn (menningar- og viðskiptaráðuneyti).
o Samvinna um samning um menningarerfðir (Stofnun Árna Magnússonar).
3
ítarefni - greinargerð
Inngangur
Umhverfis- orku og loftlagsráðherra boðaði til fundar forstöðumanna stofnana ráðuneytisins á Þingvöllum
þann 28. júní 2022. Fundurinn var formlegt upphaf á að móta tillögur um að efla og einfalda skipulag
stofnana umhverfis- orku- og loftslagsráðuneytisins. Markmiðiö er ekki síst að auka faglega getu til að
takast á hendur stór og mikilvæg verkefni á starfssviði ráðuneytisins.
Á fundinum var óskað eftir að forstöðumenn stofnananna skili skriflegri greinargerð til Stefáns
Guðmundssonar formanns verkefnisstjórnar fyrir 23. ágúst.
Minjastofnun Íslands var ásamt öðrum stofnunum umhverfis-, orku og loftlagsráðuneyti verið falið að
leysa eftirfarandi verkefni:
Að koma með ábendingar og tillögur um tækifæri og leiðir fyrir þá stofnun sem viðkomandi stýrir til
einföldunar, styrkingar eða sameiningar og sérstaklega haft til hliðsjónar að fjölga opinberum störfum á
landsbyggðinni. Byggja mætti á áður unnum greinargerðum og/eða vísa í erlendar fyrirmyndir. Benda
mætti á mögulegar tengingar við stofnanir sem heyra undir önnur ráðuneyti.
Til að leysa verkefnið tók Minjastofnun íslands saman sögulegar og hugmyndafræðilegar upplýsingar um
málaflokk minjaverndar og stjórnsýslu málaflokksins. Leitað var upplýsinga hjá forstöðumönnum
minjastofnana í Evrópu og á meginlandi Norður AmerÍku um hvernig stjórnsýslu væri háttað í viðkomandi
löndum. Leitað var til annarra íslenskra stofnana sem fást við málaflokka sem tengjast starfsemi
Minjastofnunar og leitað var upplýsinga um aðrar stofnanir umhverfis-, orku og auðlindaráðuneytis um
möguleika á samlegð stofnananna.
4
Skýringar á tillögum
Einföldun, styrking, sameining
Sérstaða Minjastofnunar íslands er aö vera eina ríkisstofnunin sem fæst viö stjórnsýslu jarðfastra
menningarminja á Íslandi. Innan Minjastofnunar er fagleg sérþekking sem er ekki til staðar hjá öðrum
stofnunum, hvorki innan fagráðuneytisins né öðrum ráðuneytum í stjórnarráði Íslands. Verkefni
stofnunarinnar eru um aIIt land og í hafinu umhverfis það og eru þess eðlis að starfsmenn þurfa að vera í
öllum landshlutum. Þau eru þverfagleg og snerta vissulega umhverfiö en stofnunin starfar fyrst og fremst
á forsendum menningar og hugvÍsinda og hefur sterk tengsl við menningarstofnanir.
Stofnunin er ekki fullmönnuð. Meðal annars vantar minjavörð á eitt minjasvæðanna átta og sérfræöinga
til að sinna fjölda annarra lögbundinna verkefna um allt land. Mikill skortur er á starfsmönnum í ýmsa
stoðþjónustu.
Miklir hagræðingarmöguleikar felast Í að tvær eða fleiri stofnanir samnýti húsnæði, stoðþjónustu og
tækniþjónustu. Minjastofnun er í húsi í eigu ríkisins á Sauðárkróki sem væri hægt að samnýta (Villa Nova)
og eins sér stofnunin möguleika á frekari samnýtingu bygginga á Hofsstöðum í Mývatnssveit. Þar hefur
Minjastofnun umsjón með íbúðarhúsi og útihúsum en fyrst og fremst fornleifum á jörðinni. Háskólinn á
Hólum hefur nýtt aðstöðuna á Hofstöðum hluta úr ári og gætu fleiri stofnanir komið að því verkefni,
einkum að nýtingu útihúsanna til sýninga eða viðburða.
Minjastofnun íslands á nú þegar í samstarfi við ýmsar stofnanir umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytis.
Viljayfirlýsing Minjastofnunar og Vatnajökulsþjóðgarðs um samstarf nær til Hofsstaða og Skaftafells og
gætu fleiri stofnanir komið að því verkefni. Áður hafði verið undirritaður samstarfssamningur milli
Minjastofnunar og Landmælinga um samvinnu vegna minjavefsjár og þróun gagnagrunna.
Minjastofnun íslands hefur átt samvinnu við Veðurstofuna, m.a. um Evrópuverkefnið Adapt Northern
Heritage 2017-2020, sem beindist að áhrifum loftlagsbreytinga á menningarminjar. Við sjáum möguleika
á formlegu samstarfi sem snýr að áhrifum náttúruvár á menningarminjar og varðveislu þeirra. Dæmi um
slík verkefni eru vegna eldsumbrota eins og á Reykjanesi, flóða (vatn-, aur og snjóflóð) eins og á Seyðisfirði,
loftslagsbreytinga og bráðnunar jökla, sem hafa leitt í Ijós minjar, t.d. í Noregi og víða í Evrópu.
Minjastofnun er í samstarfi við Umhverfisstofnun um stærri verkefni eins og friðlýsingar
menningarlandslags og annarra stærri landssvæða. Aðferðafræði við friðlýsingar minja- og náttúru er ekki
sú sama og byggir á mismunandi hefðum og væri því óskynsamlegt að sameina að fullu friðlýsingarvinnu
stofnananna. Markmið friðlýsinga menningarminja annars vegar og náttúruminja hins vegar eru ólík og
geta falið í sér að verið er að gæta mismunandi hagsmuna. Með öflugu samstarfi og samvinnuhópum hefur
verið tryggt að báðar stofnanir hafi aðkomu að friðlýsingarferlum hvorrar annarrar og komi sjónarmiðum
sínum á framfæri. Efla þarf samvinnu stofnananna á sviði landvörslu og innviðauppbyggingar á friðlýstum
svæðum.
Húsnæði Minjastofnunar í Reykjavík er óhentugt meðal annars hvað varðar aðgengi fyrir hreyfihamlaða
og er kostnaðarlega óhagkvæmt. Samnýting stærra húsnæðis með annarri/öðrum stofnunum, með
aðgengi fyrir aIla, þar sem hægt væri að samnýta eldhús/matráð, móttöku, húsvörð og ýmsa stoðþjónustu
er góður kostur. Stofnunina vantar starfsmenn í stoðþjónustu sem væri hægt að nýta á landsvísu meö
5
öðrum svo sem tölvuþjónustu, skjalastjórnun, mannauðsstjórnun, gæðastjórnun og samskipti við
fjölmiðla.
Fjölgun opinberra starfa á landsbyggðinni.
Minjastofnun býður nú þegar upp á störf á landsbyggðinni en með eflingu stofnunarinnarerfyrst ogfremst
horft til þess að efla starfsemina utan höfuðborgarsvæðisins enda eru menningarminjar dreifðar um allt
land. Fimm sérfræðingar eða um þriðjungur fastráðinna starfsmanna stofnunarinnar eru nú staðsettir á
landsbyggðarskrifstofunum. Með eflingu stofnunarinnar í samræmi við framlagðar tillögur yrði veruleg
aukning á opinberum störfum á landsbygginni og er stefnt að því að 55 störf af 73 eða um 75% verði ýmist
bundin við ákveðnar starfsstöðvar á landsbyggðinni eða boðin sem óstaðsett störf. Sum starfanna myndu
tengjast fIutningi verkefna til Minjastofnunar. Önnur væru sameiginleg stoðþjónustuverkefni með öðrum
stofnunum ráðuneytisins.
Allt frá árinu 2001 hefur Minjastofnun íslands og forveri hennar vakið athygli á mikilvægt þess að efla
minjavörsluna. Meðal annars er mikið álag á minjavörðum vegna mikillar aukningar verkefna. Gert var
Ítarlega grein fyrir mikilvægi þess og erfiðri stööu minjavörslunnar í greinargerð sem kynnt var fyrir
mennta- og menningarmálaráðherra, ráðuneyti hennar og Alþingi haustið 2020 og jafnframt send til
umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytis þegar Ijóst varð að Minjastofnun yrði flutt í það ráðuneyti síðla árs
2021 (Fjármál og starfsemi Minjastofnunar íslands, nóvember 2020).
Tilvísun til erlendra fyrirmynda.
Minjastofnun hefur frá upphafi verið öflug í miklu erlendu samstarfi og veitt mörgum verkefnum forystu
á evrópskum vettvangi. Stofnunin hefur því fylgst vel með þróun mála í nágrannalöndunum í yfir 20 ár. Til
að fá upplýsingar um hvernig stjórn minjaverndar væri háttað í Evrópu og meginlandi Norður-Ameríku
leitaði Minjastofnun Íslands til tengla sinna á Norðurlöndunum og til nets forstöðumanna Minjastofnana
í Evrópu.
Spurt var hvernig stýringu minjavörslu væri háttað hjá þeim. Hvort minjavarslan væri sérstofnun, eða
hvort hún væri hluti af annarri. Hvort náttúruverndin væri í sjálfstæðri stofnun og hvernig stjórn þjóðgarða
væri háttað. Einnig var spurt hvernig leyfisveitingu til fornleifarannsókna væri háttað.
Fyrirspurnin var send á tíma þegar fólk var að fara í sumarleyfi. Þrátt fyrir það bárust góð og gagnleg svör
frá 12 Evrópulöndum auk Kanada og Bandaríkjum Norður Ameríku. Þeir sem svöruðu voru: Danmörk,
Noregur, Svíþjóð, Finnland, Þýskaland, England, írland, Norður-írland, Sviss, Slóvenía, Portúgal og Belgía.
Í öllum Evrópulöndunum er stjórnsýsla minjaverndar og náttúruverndar í sitt hvorri stofnuninni. Nefnd
voru dæmi um að áherslur málaflokkanna ættu ekki alltaf samleið. Á síðustu árum hefur það einkum átt
við greiningu og varðveislu menningarlandslags, þar sem náttúruverndin horfir fyrst og fremst á
menningarlandslagið út frá vistfræði- og líffræðilegum fjölbreytileika á meðan minjaverndin vill varðveita
og rannsaka ummerki fyrri kynslóða í umhverfinu. Verndarsjónarmiðin fara því ekki alltaf saman.
Það er misjafnt eftir löndum hvort stofnanirnar eru í sama ráðuneyti eða ekki. Reynsla flestra er sú að öll
vinna við menningarminjavernd og náttúruvernd sé skilvirkari ef málaflokkarnir eru í sama ráðuneyti.
Nærtækast er að líta til Norðurlanda varðandi fyrirkomulag stjórnsýslu menningarminja enda byggir
lagahefðin á sameigínlegum grunni. Þar er minjavarslan sjálfstæður málaflokkur með sérlög og sér
stofnun.
6
Mögulegar tengingar við stofnanir annarra ráðuneyta.
Minjastofnun Íslands sér tækifæri til að stuðla að faglegri eflingu með að flytja verkefni frá stofnunum
annarra ráðuneyta til Minjastofnunar eða í það minnsta að efla samstarf við stofnanirnar.
Húsasafn Þjóðminjasafn íslands er verkefni sem myndi eflast við flutning yfir til Minjastofnunar. Eins og
staðan er núna er sama sérhæfða fagsviðinu, vernd byggingararfs, stýrt frá tveimur stofnunum, sem báðar
eru undirmannaðar. Það eraugljós styrkur og hagræði að sameina þær eða tengja húsvernd landsins betur
saman í einni öflugri einingu. Breiðari hópur kæmi við það að umsjón með byggingarfi um allt land. Einnig
yrði mögulegt hagræði vegna vinnu og eftirlits með framkvæmdum Í ólíkum landshlutum.
Með lögum um menningarminjar nr. 80/2012 var hluti verkefna Safnaráðs flutt til Minjastofnunar íslands.
Skoða mætti hvort hagræði yrði af því að sameina verkefni Safnaráðs og Minjastofnunar að fullu að
norrænni fyrirmynd.
Auk þeirra verkefna sem sinnt er af vanmætti innan Minjastofnunar vegna manneklu þarf að bæta við
málaflokkum sem hafa verið vanræktir alltof lengi, svo sem handverkskunnáttu sem lýtur að húsum og
bátum. Eitt er að varðveita minjarnar sjálfar en annað að viðhalda verkkunnáttunni. Ef ekkert verður að
gert í þessum málaflokkum mun enginn kunna að halda við gömlum húsum (torf- og grjóthleðsla,
grindarsmíði, eldsmíði) og bátum (bátasmíði). Vegna mikillar fjölgunar á friðuðum húsum hefur skapast
mikil eftirspurn eftir þessari þekkingu. Minjastofnun hefur vakið athygli á nauðsyn þess að taka upp
kennslu og þjálfun í því handverki sem er hluti af varðveislu menningarminja, hvort sem það er hleðsla eða
smíðar. Fyrir einskæran áhuga nokkurra einstaklinga hefur þessi verkþekking haldist nokkuð við en
auðvitað þarf ríkisstofnun að vera miðstöð sem hýsir málaflokkinn og hlúir að einstaklingsframtakinu.
Eðlilegt er að Minjastofnun verði sú miðstöð enda er varðveisla handverksþekkingar órjúfanlegur hluti
varðveislu byggingararfsins.
Menningar- og viðskiparáðuneytið hefur falið stofnun Árna Magnússonar að halda utan um samning
UNESCO um menningarerfðir sem handverk byggingararfs og bátasmíði fellur undir. Minjastofnun hefur
rætt við Árnastofnun um aö taka upp samstarf um slík verkefni ásamt fleiri aðilum.
Ekki er skýrt kveðið á um í lögum um menningarminjar hver eigi að sjá um umsýslu báta, skipa og annarra
samgöngutækja. Minjastofnun er falið að undirbúa friðlýsingu slíkra minja og veita styrkjum til verkefna
tengdum þeim, en Þjóðminjasafn íslands telur sig einungis hafa umsjón með bátum og samgöngutækjum
í eigu safna. Minjar utan safna hafa því engan málsvara. Minjastofnun hefur þaö víðtækt hlutverk gagnvart
málaflokknum að eölilegt er að stofnuninni verði gert kleift að taka hann yfir og efla með því að ráða
starfsmenn til að sinna honum. Annars vegar fólk með tæknikunnáttu og hins vegar aðila með þekkingu á
eldri bátum og öðrum samgöngutækjum, svo unnt sé að taka ákvörðun um varðveislu minja.
Það er mikilvægt fyrir minjavörsluna að efla verulega samstarf við Skógræktina og Landgræðsluna. Báðar
stofnanir hafa á undanförnum árum staðið fyrir verkefnum sem ógna minjum, án vitundar Minjastofnunar.
7
Starfsmannaþörf
í meðfylgjandi töflu má sjá: 1) fjölda núverandi fastráðinna starfsmanna, 2) viðbótarstörf svo stofnunin
geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu, 3) viðbótarstörf vegna tilfærslu á verkefnum og störf sem samnýta
mætti með öðrum og 4) að endingu hvar störfin yrðu staðsett.
Stöður/störf Núverandi
staða/fjöldi
Viðbótar-
þörf/fjöldi
Samtals Samnýting/
tilfærsla/
ný staða/stöður
Staðsetning starfs
Forstöðumaður 1 0 1 Rvk
Fjármálastjóri 1 0 1 Rvk
Skrifstofuþjónusta/
Ritari
1 0 1 Rvk
Aðstoðarmaður
fjármála/Bókhald
0 1 1 Ný staða Rvk
Lögfræðingur 0 1 1 Ný staða Rvk
Málakerfi og skjalavistun
(skjalavörður)
0 1 1 Ný staða Óstaðsett
Minjaverðir landshluta 7 1 8 Ný staða Landsbyggð
Aðstoðarmenn minjavarða
(umsagnir, úttektir o.fl.)
1 7 8 Nýjar stöður Landsbyggð og Rvk
Tölvunarfræðingur-
gagnagrunnar
0 1 1 Ný staða Óstaðsett
Fornleifarannsóknir, skil
gripa gagna og
rannsóknarskýrslna
0 1 1 Ný staða Óstaðsett
Friðlýsingar menningarminja 0 3 3 Nýjar stöður Landsbyggð og Rvk
Innviðaverkefni 0 1 1 Ný staða Óstaðsett
Verndaráætlanir 0 1 1 Ný staða Óstaðsett
Skip/bátar og samgöngutæki 0 2 2 Nýjar stöður Óstaðsett
UNESCO/erlend samskipti 0 1 1 Ný staða/tilfærsla Óstaðsett
Húsasafn Þjóðminjasafnsins -
framkvæmdaumsjón
0 3 3 Ný staða (l)/tilfærsla (2) Óstaðsett
Varðveisla handverks 0 1 1 Ný staða Óstaðsett
Arkitektar 2 2 4 Ný staða Landsbyggð og Rvk
Byggingatæknimenntaður
eftirlitsmaður
0 1 1 Ný staða Óstaðsett
Fornleifafræðingar 2 1 3 Ný staða Óstaðsett
Skráningar menningarminja 2 7 9 Nýjar stöður Landsbyggð og Rvk
Miðlun og útgáfa 1 2 3 Nýjar stöður Landsbyggð og Rvk
Inn og útflutningur
menningarminja
0 1 1 Ný staða Óstaðsett
Verndarsvæði í byggð -
ráðgjöf og umsjón
0 1 1 Ný staða Óstaðsett
Viðhald minjastaða 0 1 1 Ný staða Landsbyggð
Tölvuumsjón/-þjónusta ýmis 0 1 1 Samnýting Óstaðsett
Almannatengill/PR
manneskja
0 1 1 Samnýting Óstaðsett
Landverðir 0 8 8 Samnýting Landsbyggð
Umsjón húsnæðis o.fl.
(húsvörður)
0 1 1 Samnýting Landsbyggð og Rvk
Mannauðsstjóri 0 1 1 Samnýting Óstaðsett
Gæðastjóri 0 1 1 Samnýting Óstaðsett
Umsjón eldhúss/mötuneytis 0 1 1 Samnýting Rvk
Alls: 18 55 73
Auk þessa eru 10 nefndarmenn fornminjanefndar og húsafriðunarnefndar á launaskrá Minjastofnunar.
8
Skýringar á viðbótarþörf, tilfærslu og samnýtingu
Aðstoðarmaður fjármála/bókhald: Veruleg aukning hefur orðið á verkefnum fjármálastjóra
Minjastofnunar frá því að hann var ráðinn árið 2013. Aukning hefur orðið á umfangi bókhalds og rekstrar-
og fjármálatengdri umsýslu. Meðal þess sem hefur bæst við eru verkefni vegna innviðauppbyggingar og
verndarsvæða í byggð. Mikil aukning hefur oröið á kostnaðaráætlunum, gerð verklýsinga og fleiri verkefna
tengdum samningum við verktaka og samskiptum við þá.
Lögfræðingur: Minjastofnun réð lögfræðing, fyrr á árinu, en hún hefur ekki fast fjármagn í stöðuna. Hafið
er yfir allan vafa að þörf er á lögfræðingi sem sérhæfir sig í málefnum menningarminja hjá
stjórnsýslustofnun sem fæst við menningarminjavernd. Á undanförnum árum hefur erfiðum
lögfræðimálum fjölgað verulega. Á hverjum degi eru teknar stjórnsýsluákvarðanir og oftar en ekki þarf að
leita ráðgjafar lögfræðings, með tilheyrandi kostnaði. Bótakröfum sem eru til komnar vegna ákvæða í
lögum um menningarminjar fer fjölgandi og framkvæmdaaðilar sýna meiri hörku við að ná sínu fram en
minjavarslan hefur hingað til átt að venjast. Það er ekki boðlegt að öll lögfræðivitneskja tengd
menningarminjavörslu sé hjá lögfræðistofum landsins auk þess sem sú staða hefur komið upp í tvígang að
Minjastofnun og forveri hennar misstu þjónustu lögfræðistofa vegna hagsmunaárekstra þar sem stofurnar
ákváðu aö halda frekar gagnaðila Minjastofnunar í erfiðum málum. Augljóst er að daglegt liðsinni
lögfræðings við afgreiðslu erfiðra mála getur dregið úr líkum á ágreiningi á síðari stigum, t.a.m. með því
að tryggja samræmi ákvarðana við önnur lög.
Málakerfi- og skjalavistun: Ófrágengin gögn sem tengjast málakerfi stofnunarinnar ná yfir nær 20 ára
tímabil, eða frá því að forverar stofnunarinnar (Húsafriðunarnefnd ríkisins og Fornleifavernd ríkisins) tóku
til starfa 2001. Þessi vandi eykst með hverju ári og veldur þar að auki verulegum vandræðum þegar
stofnunin fær beiðnir um afhendingu allra gagna sem tengjast ákveðnum málum með tilvísun í
upplýsingalög nr. 140/2012. Fjöldi slíkra beiðna er á tímabilum verulegur, frá fjölmiðlum og
hagsmunaaðilum. Auk þess berast margar slíkar beiðnir frá Alþingi og ráðuneyti. Það getur tekið óhemju
langan tíma að finna og taka saman gögn vegna slíkra beiðna og þar sem enginn er skjalastjórinn eru það
ýmsir aðrir starfsmenn sem ganga í það verkefni.
Það að stofnunin er ekki með skjalastjóra sem hefur daglegt eftirlit með innsetningu erinda og allra gagna
sem tengjast málum í málakerfi stofnunarinnar gerir að verkum að ekki er tryggt að allt sem á að fara Í
málakerfi skili sér þangað þar sem ábyrgðin er sett á hvern einstakan starfsmann. Það mun valda
verulegum vanda til framtíðar fái stofnunin beiðni um afhendingu gagna sem tengjast málum og einnig í
starfsemi stofnunarinnar við uppflettingu starfsmanna á öllum gögnum mála. Það er mikilvægt að úr þessu
verið bætt og að unnt verði að ráða skjalastjóra.
Minjaverðir landshluta: Minjastofnun íslands hefur aldrei fengið fjármagn til að ráða minjaverði á öll
minjasvæðin átta. Þrátt fyrir að lagabreytingar hafi gert ráð fyrir verulegri aukningu verkefna í störfum
minjavarða var ekki veitt fjármagn til að manna stöður á þeim minjasvæðum sem upp á vantaði né
sérfræðinga þeim til aðstoðar þar sem þörf er á.
Enn á eftir að manna stöðu minjavarðar Vestfjarða og skiljanlega gætir verulegrar óánægju vegna þess hjá
sveitarfélögum á Vestfjörðum sem finnst þau skilin út undan. Starfsfólk stofnunarinnar hefur reynt að
leysa brýnustu verkefni á Vestfjörðum samhliða fjölda annarra daglegra verkefna en það er vandkvæðum
bundið að sinna verkefnum þar vel án þess að hafa starfsmann á svæðinu.
9
Ekki hefur verið veitt sérstöku fjármagni til að ráða minjavörð ReykjavÍkur og nágrennis. Vegna fjölda
verkefna á Reykjavíkursvæðinu var þó tekin ákvörðun um að ráða Í stöðuna án sérstaks fjármagns til þess
en það hefur á sama tíma bitnað á öðrum brýnum verkefnum.
Aðstoðarmenn minjavarða (umsagnir, úttektir o.fl.): Umfang starfs minjavarða hefur aukist verulega á
undanförnum árum, ekki síst vegna fjölgunar skipulagsmála og framkvæmda, og hefur starfið þróast
þannig að nær allur tími minjavarða fer í úttektir og umsagnir vegna slíkra mála.
Stöðug línuleg (linear) aukning er á þessum málaflokki og er fjölgunin tæp 200 % í umsögnum um
skipulagsmál frá 2013 til 2019.
Veruleg þörf er á að minjaverðir hafi aðstoðarmenn sem geta tekið að sér hluta umsagnanna þannig að
minjaverðir geti sinnt betur umsjón og eftirliti með ýmsum framkvæmdum sem hafa áhrif á minjar.
Minjaverðir hafa lítið sem ekkert svigrúm til að hafa umsjón og eftirlit með menningarminjum í
umhverfinu, fornleifarannsóknum, friðuðum og friðlýstum mannvirkjum sem eru meðal lögbundinna
hlutverka stofnunarinnar. Á hverju minjasvæði þarf að vera starfsmaður, auk minjavarðar, honum til
aðstoðar.
Frá árinu 2019 hefur orðið veruleg aukning á fjölda skráðra mála hjá minjavörðum.
Fjöldi mála: Aukning milli ára:
Minjasvæði: 2019 2020 2021 2019-2020 2020-2021 2019-2021
Austurland 161 221 248 37% 12% 54%
Reykjavík og nágrenni 243 263 324 8% 23% 33%
Norðurland eystra 149 165 209 11% 27% 40%
Norðurland vestra 87 90 128 3% 42% 47%
Reykjanes 111 122 130 10% 7% 17%
Suðurland 263 266 324 1% 22% 23%
Vestfirðir 120 123 115 2% -7% -4%
Vesturland 116 116 119 0% 3% 3%
10
Tölvunarfræðingur/gagnagrunnar: Minjastofnun hefur gert samning við Landmælingar um samvinnu
vegna Minjavefsjár og gerða ýmissa gagnagrunna vegna menningarminja. Það er mikilvægt fyrir
stofnunina að hafa einn gagnagrunnssérfræðing innan stofnunarinnar til að vinna með sérfræðingum
Minjastofnunar sem vinna að skráningarmálum. Slíkur starfsmaður er lykilstarfsmaður við tæknilegar
úrbætur í utanumhaldi gagna og gagnagrunna sem eru nauðsynlegir til að miðla upplýsingum um
menningarminjar en stofnuninni er ætlað umfangsmikið hlutverk á því sviði í lögum um menningarminjar.
Fornleifarannsóknir/skil gripa, gagna og rannsóknarskýrslna: Meðal lögbundinna verkefna sem
Minjastofnum ber að sinna er að sjá til þess aö frumgögnum, gripum og rannsóknarskýrslum sé skilað inn
til Þjóðminjasafns íslands. Slíkt utanumhald og eftirfylgni krefst mikillar vinnu og er tímafrekt. Auk þess
þarf Minjastofnun að greina ýmsa þætti vegna rannsóknanna. Meta árangur vinnunnar, og vinna
tölfræðilega úttekt á ýmsum þáttum og senda inn viðeigandi athugasemdir og kröfugerð. í kjölfar skýrslu
Ríkisendurskoðunar1 áriö 2018, þar sem ráðuneyti og Minjastofnun voru gagnrýnd vegna ýmissa verkefna
sem höfðu ekki verið unnin, veitti Mennta- og menningarmálaráðuneyti Minjastofnun eins skiptis 5 m.kr.
fjármagn til að efla eftirfylgni með skilum á gripum og gögnum úr rannsóknum til Þjóðminjasafns Íslands.
Ráðinn var tímabundinn starfsmaður sem náöi að gera talsvert átak í þessu verkefni en því þarf að halda
áfram og jafnframt að tryggja gott utanumhald til framtíðar með ráðningu starfsmanns.
Friðlýsingar menningarminja: Þegar hafist var handa við umfangsmikla friðlýsingarvinnu náttúrusvæða í
tíð síðustu ríkisstjórnar var ekki tekið tillit til þess að á öllum þessum svæðum eru menningarminjar, og í
mörgum tilfellum eru þær þegar friðlýstar. Sum svæðanna voru fyrst og fremst svæði með
menningarminjum. Það var ekki horft til þess að það þurfti að endurmeta gildi friðlýstra og friðaðra minja
á svæðunum, endurskoða friðlýsingar menningarminja, viðhalda þeim, og vinna verndar- og
stjórnunaráætlanir rétt eins og á náttúrusvæðum. Öllu fjármagni vegna þessarar áætlunar
ríkisstjórnarinnar, sem var verulegt, var beint til umhverfisverndar. Kallað var eftir samstarfi við
Minjastofnun, sem reyndi af veikum mætti að sinna lögboðnu hlutverki sínu vegna friðlýsinga.
Friðlýsingaverkefni Umhverfisstofnunar juku því verulega álag á Minjastofnun. Innan Minjastofnunar var
enginn starfsmaður sem gat einbeitt sér að friðlýstum og friðuðum svæðum og stofnunin fékk ekkert
fjármagn í þetta verkefni. Vakin var athygli forsætisráðherra, umhverfisráðherra og fleiri aðila á þessari
staðreynd.
Friðlýstu fornleifasvæðin eru nú yfir 800, friðlýst hús og mannvirki 534, tvö svæði eru friðlýst sem
menningarlandslag, eitt svæði er að auki á heimsminjaskrá UNESCO sem menningarlandslag, friðuð hús
og mannvirki eru um 5000, umsagnarskyld hús og mannvirki nema einhverjum hundruðum, staðfest hafa
veriö tólf verndarsvæði í byggð og friðuðu minjarnareru áætlaðaryfir 200,000.
Fyrirhugaðar uppbyggingar innan þjóðgarða og fyrirhugaðra þjóðgarða eru allt mál sem munu þarfnast
aðkomu og umsagnar Minjastofnunar og munu því fjölga verkefnum stofnunarinnar.
Það er mikilvægt að Minjastofnun fái fjármagn til að sinna þessum málaflokki. Af hógværð er einungis
óskað eftir þremur starfsmönnum til að byrja með.
1 https://rikisendurskodun.is/wp-content/uploads/2018/05/SU-Stjornsysla_fornleifaverndar.pdf
11
https://rikisendurskodun.is/wp-content/uploads/2018/05/SU-Stjornsysla_fornleifaverndar.pdf
Innviðaverkefni
Umsýsla vegna þeirra verkefna sem snúast um uppbyggingu innviða til verndar menningarsögulegum
minjum hefur aukist verulega á undanförnum árum. Það er nauðsynlegt að ráða sérstakan starfsmann til
að halda utan um þessi verkefni, hafa eftirlit sem snýr m.a. að því að keyra verkin áfram á landsvÍsu og
koma með tillögur að verðugum verkefnum. Starfsmaðurinn kemur að verkefnum með öðrum vegna
öflunar tilboða í verk og verkþætti, samningagerðar, samskipta við verktaka, eftirlit með verkefnum,
upplýsingagjöf og hann sér um skýrslugerðir til Umhverfisráðuneytis vegna verkefnanna, yfirferð á
kostnaðarreikningum og utanumhald á kostnaði við einstök verkefni í bókhaldi.
Fyrirhugað átak ríkisstjórnarinnar í uppbyggingu innviða á komandi árum, m.a. lagning Ijósleiðara og
raflína í jörð, mun auk þess fjölga verkefnum hjá Minjastofnun vegna úttekta á svæðum og vegna
umsagna.
Verndaráætlanir: Reynsla Minjastofnunar sýnir að enginn starfsmannanna getur einbeitt sér að gerð
verndaráætlana meðfram öðrum störfum. Eftir er að vinna verndaráætlanir fyrir friðaða og friðlýsta
menningarminjastaði, hús og mannvirki, svo verkefnin eru næg.
Skip/bátar og samgöngutæki. Þrátt fyrir að Minjastofnun hafi hlutverk gagnvart þessum málaflokki hvað
varðar friðlýsingar og styrkveitingar úr fornminjasjóði, þá er ekki kveðið skýrt á um í lögum um
menningarminjar hvaða ríkisstofnun fer með stjórnsýslu skipa/báta og samgöngutækja sem eru utan
safna. Telja má eðlilegt að Minjastofnun Íslands verði fengið utanumhald málaflokksins. Verkefniö er
umfangsmikið og krefst ólíkrar kunnáttu. Það tengist m.a. þekkingu á sögu, handverki og tækni.
UNESCO/erlend samskipti: Samskipti vegna þess hluta UNESCO- samstarfsins sem beinist að
menningarminjum á heimsminjaskrá er að jafnaði hjá minjastofnunum í Evrópu. UNESCO starf vegna
menningarminja er hjá menningar- og viðskiptaráðuneyti en lagt er til að verkefnið verði flutt til
Minjastofnunar.
Minjastofnun á í samstarfi við aðrar minjastofnanir, bæði forstöðumenn sem halda árlega fundi og
fornleifafræðinga sem eru í umfangsmiklu samstarfi. Á undanförnum árum hefur aukist samvinna á vegum
þjóðminjavarðaembætta Norðurlanda. Þá telur stofnunin þátt í verkefnum á vegum Norrænu
ráðherranefndarinnar og er þar í nefnd sem veitir styrkjum til náttúru - og minjatengdra verkefna.
Stofnunin hefur tekið þátt í ýmsum Evrópuverkefnum á undanförnum árum og óskað hefur verið eftir
samstarfi við stofnunina.
Húsasafn Þjóðminjasafnsins - framkvæmdaumsjón: Árið 2006 var gerður samningur við
Húsafriðunarnefnd ríkisins um áætlanagerð og umsjón með viðgerðum húsa í húsasafni Þjóðminjasafns til
tveggja ára. Hann var síðan framlengdur í 3 ár til viðbótar. Verkefnið var flutt aftur til safnsins áður en
Minjastofnun íslands tók til starfa. Það yrði styrkur fyrir húsasafnið og málaflokk húsverndar í heild ef
umsýsla húsanna yrði flutt yfir til Minjastofnunar. Að jafnaði hafa tveir aðilar unnið við húsasafnið og væri
eðlilegt að tvær stöður yrðu fluttar yfir til Minjastofnunar ef að yrði. Gert er ráð fyrir að bjóða upp á
óstaðsett störf.
Varðveisla handverks: Varðveisla handverks er eitt þeirra verkefna sem tengja saman Minjastofnun
íslands og húsasafn Þjóðminjasafns íslands. Aðrir sem eiga aðkomu að slíku verkefni eru Fornverkaskólinn
í Skagafirði. Stofnun Árna Magnússonar hefur umsjón með samningi íslands um menningarerfðir en
varðveisla handverks er hluti af þeim samningi. Það er mikilvægt að einhverri stofnun verði falið að halda
12
utan um verkefni vegna varðveislu handverks. Samkvæmt lögum um menningarminjar er Minjastofnun
falin framkvæmd verndunar og vörslu menningarminja landsins (7. gr.). Eðlilegt er að Minjastofnun beri
ábyrgð á varðveislu handverks og miðlun um það.
Arkitektar: Með tilkomu laga um menningarminjar árið 2012 og breytingu aldursákvæða fjölgaði
aldursfriðuðum og umsagnarskyldum húsum verulega og eru þau nú um 5000. Málum er varða ráðgjöf og
umsagnir um breytingar á aldursfriðuðum og umsagnarskyldum húsum hefur þar af leiðandi fjölgað sem
og málum vegna skráningar húsa og mannvirkja í tengslum við skipulagsgerð, leiðbeiningar, ráðgjöf,
yfirferð varðveislumats og fleira.
Verkefnin eru mjög umfangsmikil og er mat Minjastofnunar að til að byrja með veiti ekki af tveimur aðilum
til að styðja við þá tvo arkitekta sem nú starfa hjá stofnuninni.
Byggingatæknimenntaðureftirlitsmaður: Auk arkitekta er nauðsynlegt að hjá Minjastofnun íslands starfi
aðili með þekkingu á byggingatækni. Slíkur starfskraftur er mikilvægur sem hluti af ráðgjafarteymi
Minjastofnunar og sem aðili sem gæti unnið við úttektir og ráðgjöf um viðhald á friðlýstum byggingum,
miðlun þekkingar á handverki og aðferðafræði við húsa- og mannvirkjabyggingu.
Fornleifafræðingar: Minjastofnun ber ábyrgð á veitingu leyfa til fornleifarannsókna sem hafa jarðrask í
för með sér auk þess sem henni ber að fylgja rannsóknunum eftir frá upphafi til enda. Stofnunin hefur
eftirlit með rannsóknum og setur staðla um rannsóknir, skýrslugerð og fleira. Þá ber stofnuninni að sjá til
þess að skýrslur séu í samræmi við staðla, vel sé gengið frá uppgraftarstað bæði milli rannsóknarára og
eftir að rannsókn er að fullu lokið. Þetta krefst mikils utanumhalds, yfirsýnar og eftirfylgni og mikilla og
góðra samskipta við rannsakendur. Auk þess þarf Minjastofnun að hafa fornleifafræðinga til að sinna
björgunarrannsóknum og til að bregðast við óvæntum fundum minja.
Skráningar menningarminja: Sjálfstætt starfandi fornleifafræðingar og arkitektar skrá menningarminjar í
tengslum við skipulagsgerð og framkvæmdir. Þeim ber að skila gögnunum inn til Minjastofnunar íslands
sem færir upplýsingarnar inn í gagnagrunna og heldur heildarskrár yfir allar þekktar fornleifar og friðuð og
friðlýst hús á landinu auk þess að gera upplýsingarnar aðgengilegar fyrir alla í miðlægum gagnagrunni.
Yfirfara þarf gögnin og leiðrétta í mörgum tilfellum. Fjölgun skipulagsmála og framkvæmda og skráningar
í tengslum við þau hafa aukið innflæði skráningargagna sem þarf að yfirfæra og færa inn í vefsjá og
gagnagrunna Minjastofnunar. Þá skráir Minjastofnun sérstaklega friðlýstar menningarminjar og ber að
skrá eða stýra skráningu innan þjóðlenda. Vegna mikils fjölda gagna og manneklu hefur ekki tekist að gera
gögnin aðgengileg jafnóðum og þau berast. Eins og staðan er núna halda tveir lausráðnir starfsmenn, auk
eins fastráðins, uppi skráningardeild Minjastofnunar.
Minjastofnun stýrir skráningu menningarminja á landsvísu. Stofnunin leiðbeinir fornleifafræðingum og
arkitektum og setur staðla og reglur um skráningu og skil á gögnum. Minjastofnun þarf einnig að
endurskoða og þróa aðferðafræði við skráningu og leggja línurnar sem farið skal eftir.
Ríkinu ber að kosta skráningu á þjóðlendum og er brýnt að farið verði í það verkefni sem fyrst auk sem
nauðsynlegt er að fara í allsherjar átak í skráningu menningarminja á landsvísu. Sú skráning er forsenda
þess að Minjastofnun hafi yfirsýn yfir menningarminjar landsins og geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu.
Umfang þessa verkefnis er mikið. Stefnt er að því að fimm aðilar sinni ýmsum verkefnum við að samræma
gögn, stýra og þróa aðferðafræði við skráningu, færa gögn inn í gagnagrunna sem berast frá sjálfstætt
13
starfandi fornleifafræðingum og arkitektum. Auk þess er gert ráð fyrir tveimur teymum sem starfa fyrst
og fremst á vettvangi, tveir skráningaraðilar í hvoru teymi.
Miðlun og útgáfa. Minjastofnun íslands hefur umfangsmikið hlutverk við að miðla upplýsingum um
menningarminjar. Stofnunin hefur einn starfsmann til að halda utan um verkefnið auk þess sem ýmsir
starfsmenn færa inn upplýsingar á heimasÍöu og samfélagsmiðla samhliða öðrum störfum. Til er fjöldi
hálfkláraðra greina og leiðbeininga hjá Minjastofnun sem vegna anna hefur ekki gefist tækifæri til að Ijúka
við og miðla. Starfsfólk hefur kynnt sérýmsar nýjar aðferðir við skráningu og miðlun minja, eins og notkun
þrÍvíddartækni. Eins hefur stofnunin staðið að vinnslu stuttra myndbanda til að miðla upplýsingum um
minjavernd. Verkefni sem þarf að sinna eru mörg og fjölbreytt. Stór hluti af þessu starfi er að gera
miðlunarefni um minjastaði landsins, ýmist á skilti eða stafrænt. Auk þess að leiðbeina aðilum um allt land
við skiltagerð og miðlun á minjastöðum.
lnn og útflutningur menningarminja: Verkefni vegna inn- og útflutnings menningarminja voru flutt frá
Safnaráði til Minjastofnunar þegar lög um menningarminjar voru samþykkt. Minjastofnun íslands fékk
einnig það hlutverk að sjá um lög um skil menningarverðmæta til annarra landa nr. 57/2011.
í tengslum við þessa vinnu hefur Minjastofnun samráð við Þjóðminjasafn Íslands, Listasafn Íslands,
Náttúruminjasafn íslands, Kvikmyndasafn íslands, Landsbókasafn íslands- Háskólabókasafn, Stofnun Árna
Magnússonar í íslenskum fræðum eða Þjóðskjalasafn íslands, tollayfirvöld, uppboðshaldara og
fornmunasala, lögreglu og fjölþjóðlegar stofnanir sem láta sig málið varða eftir eðli málsins hverju sinni.
Þá tekur stofnunin þátt í alþjóðlegu samstarfi tengt þessum verkefnum og sækir fundi og ráðstefnur um
málefnin. Þessum verkefnum fylgdi engin staða eða fjármagn. Meöal þess sem hefur setið á hakanum er
alls konar útgáfa á upplýsingaefni tengt málaflokknum. Telja má eðlilegt að ráða einn einstakling til að
sinna málaflokknum.
Verndarsvæði Í byggð - ráðgjöf og umsjón: Með samþykkt laga um verndarsvæði í byggð nr. 87/2015
jukust verulega verkefni Minjastofnunar í tengslum við ráðgjöf, eftirlit og umsagnir vegna
verndarsvæðaverkefna. Gert er ráð fyrir að með frekari lagabreytingu fái Minjastofnun enn aukið hlutverk.
Það er mikilvægt að geta ráðið starfsmann til að sinna verkefninu.
Viðhald minjastaða: Samkvæmt 21. gr. minjalaga ber Minjastofnun ábyrgð á friðlýstum fornleifum og að
semja verk- og fjárhagsáætlun um viðhald þeirra. Samkvæmt sömu grein skal þeim viðhaldið á kostnað
ríkisins. Taka þarf ákvarðanir um hvernig viðhaldi á minjastöðum landsins skuli háttað og hvaða
aðferðafræði skuli beitt við að gera minjar sýnilegar og skiljanlegar fyrir almenning. Semja þarf um slátt á
minjastöðum, stýra beitartilraunum innan þeirra, stýra uppgræðslu við minjastaði og fleira.
Tölvuumsjón/-þjónusta ýmis:
Minjastofnun íslands hefur ekki neinn tæknimann til að aðstoða starfsfólk við ýmis vandamál varðandi
tölvur. Jafnframt þarf tæknimann í innleiðingar og umsjón með ýmsum hugbúnað og kerfum ásamt
tæknilegum breytingum, s.s. innleiðingu á Office365 vegna samninga fyrir ríkisstofnanir, innleiðingu á
rafrænu umsóknarferli og tengingu þess við málakerfi stofnunarinnar svo örfá verkefni séu nefnd. Hægt
væri að deila slíkum manni með annarri stofnun.
Almannatengill. Um erað ræða starf sem eðlilegt væri að deila með annarri eða öðrum stofnunum. Starfið
yrði óstaðsett.
14
Landverðir: Minjastofnun Íslands hefur óskað eftir því að fá landverði á fjölförnum ferðamannastöðum,
eins og Stöng í Þjórsárdal og fá aðgang að landvörðum á öðrum svæðum. Auk eftirlits á minjastaðnum
gætu þeir séð um minniháttar lagfæringar á stigum og öðru og miðlað upplýsingum og veitt leiðbeiningar
til þeirra sem um svæðið fara eða hafa afnot af svæðinu. Hér er tækifæri til að samnýta starfsfólk með
Umhverfisstofnun.
Umsjón húsnæðis og fleira (húsvörður): Minjastofnun hefur ekki húsvörð og hafa ýmsir starfsmenn sinnt
þeim verkefnum sem upp hafa komið. Stofnunin sér hagræðingu Í því ef hún deilir húsnæði með öðrum
að hafa húsvörð sem hún deildi með öðrum stofnunum.
Mannauðsstjóri: Minjastofnun hefur ekki mannauðsstjóra og væri æskilegt að hafa aðgang að slíkum
starfsmanni. Stofnunin sér þetta sem eitt stöðugildanna sem hún gæti deilt með öðrum stofnunum.
Gæðastjóri: Til að tryggja að allir ferlar séu í lagi er æskilegt að stofnunin hafi gæðastjóra. Slíkum aðila
væri hægt að deila með fleiri stofnunum.
Umsjón eldhúss/mötuneytis: Minjastofnun hefur ekki aðgang að mötuneyti eða starfsmann í umsjón
eldhúss. Þetta er eitt stöðugildanna sem hægt væri að samnýta með annarri/öðrum stofnunum. Hér er
sett eitt stöðugildi, þótt þau gætu verið fleiri og á skrifstofum á landsbyggðinni.
15
Söguleg þróun minjavörslu
Grunnur og hugmyndafræði menningarminjavörslu á íslandi
Minjavarsla á íslandi byggir á evrópski hefð og á vernd menningarminja hérlendis sér rúmlega 200 ára
sögu. Frá árinu 1807 stýrði nefnd um varðveislu menningarminja í Danaveldi menningarminjaverndinni.
íslendingar áttu frá upphafi fulltrúa Í nefndinni. Fyrstu minjarnar voru friðlýstar samkvæmt ákvörðun
Danakonungs árið 1817. Það voru Borgarvirki í Víðidal í Húnavatnssýslu; Dómhringur á
Þingvöllum/Þórsnesi í Helgafellssveit á Snæfellsnesi og Snorralaug í Reykholti.
Árið 1880 var Hið íslenska fornleifafélag stofnað og sinnti það því hlutverki að vernda og rannsaka
jarðfastar menningarminjar á Íslandi (ÁF 1880 bls. 2).
Fyrstu lögin um minjavernd voru sett árið 1907: Lög um verndun fornmenja og var þá stofnað embætti
fornmenjavarðar/síðar þjóðminjavarðar (https://timarit.is/page/2047637#page/n47/mode/2up). Meðal
áhersluatriðanna í lögunum var skráning fornleifa. Allar jarðfastar minjar, sem fornminjavörður taldi
mikilvægar fyrir sögu landsins, voru skráðar og friðaðar og í kjölfarið þinglýstar. Skráningin, sem var unnin
að mestu á öðrum og þriðja áratug 20. aldar er grundvöllur núgildandi friðlýsingaskrár Minjastofnunar
íslands (https://www.miniastofnun.is/minjar/fridlystar-fornleifar/).
Í skránni eru yfir 800 minjastaðir og var fyrstu minjunum þinglýst í kringum 1930. Fyrstu húsin sem voru
friðlýst voru einnig færð inn í skrána, en það var ekki fyrr en Húsafriðunarnefnd tók til starfa 1970 að
skriður komst á friðlýsingu húsa og mannvirkja. Nefndin vann náið með Þjóðminjasafninu.
Allt til ársins 2001 var stjórnsýsla málefna fornleifa á hendi Þjóðminjasafns íslands en þá tók ný stofnun,
Fornleifavernd ríkisins, til starfa. Húsverndin varð hlutverk Húsafriðunarnefndar ríkisins, sem var
stjórnsýslunefnd með framkvæmdastjóra.
Árið 2012 voru sett ný lög um menningarminjar (https://www.althingi.is/lagas/nuna/2012080.html).
Fornleifavernd ríkisins og Húsafriðunarnefnd voru þá sameinaðar í nýja stofnun: Minjastofnun íslands,
sem fékk að auki verkefni frá mennta- og menningarmálaráðuneyti og Safnaráði.
Minjastofnun íslands hefur frá upphafi, og Fornleifavernd ríkisins þar á undan, verið í nánu samstarfi við
systurstofnanir sínar í Evrópu og sérstaklega á Norðurlöndunum. Stofnunin hefur leitt ýmis verkefni á
vegum minjastofnana Evrópu, setið í stjórnum og efnttil ráðstefna á vegum þeirra (https://www.europae-
archaeologiae-consilium.org/) og forstöðumanna minjastofnana í Evrópu (https://ehhf.eu/). Þá hefur
Minjastofnun tekið þátt í gerð stefnu um minjavernd í Evrópu á 21. öldinni sem unnin var fyrir Evrópuráðið
(https://www.coe.int/en/web/culture-and-heritage/strategy-21).
Minjavarsla er í eðli sínu þverfaglegur málaflokkur. Þrátt fyrir að minjar séu jarðfastar og hluti af
umhverfinu og túlkun byggist að hluta á náttúru- og raunvísindum, þá er grunnur menningarminjaverndar
í hugvísindum og heildartúlkun á minjastað eða uppistandandi húsi endar sem túlkun hugvísindamanns.
Friðun og varðveisla menningarminja er farsælust ef minjarnar eru í notkun.
Það er innbyggt í eðli mannsins að þurfa að skilgreina sig út frá einhverju. Allir þurfa haldreipi og það
gengur enginn um tengslalaus án nokkurrar þekkingar á tilgangi sínum eða uppruna. Hluti þess að greina
sjálfsmynd sína erað hlúa að menningarminjaarfinum.
16
https://timarit.is/page/2047637%2523page/n47/mode/2up
https://www.miniastofnun.is/minjar/fridlystar-fornleifar/
https://www.althingi.is/lagas/nuna/2012080.html
https://www.europae-archaeologiae-consilium.org/
https://ehhf.eu/
https://www.coe.int/en/web/culture-and-heritage/strategy-21
í stríði er alltaf ráðist á menningarminjar. Það þekkjum við frá ÚkraÍnu og Sýrlandi svo nýleg dæmi séu
tekin. NapóleonsstrÍðin voru fyrst og fremst ástæða þess að Danir stofnuðu nefnd til að vernda minjar í
danska ríkinu árið 1807.
Sérfræðingar í minjavörslu styðjast við alþjóðlega staðla þegar ákveðið er hvað eigi að varðveita. Matið
byggir á þversniði minja bæði á landsvísu og innan héraða. Það fer eftir því hvenær við lifum hvað er talið
varðveisluvert og sífellt bætast nýjar minjategundir við. Taka þarf ákvarðanir um hvað eigi að varðveita og
hvaða minjar er heimilt að fjarlægja að undangengnum rannsóknum. Varðveislumatið breytist því í
samræmi við þróun samfélagsins og matið er fyrst og fremst huglægt mat sérfræðinga þótt þróun
vísindalegra vinnubragða hafi áhrif. Áherslurnar við mat á mikilvægi menningarminjanna eru unnar
samkvæmt ákveðnu kerfi, sem þarf sérfræðiþekkingu til að vinna með. Horft er m.a. til vísindalegs gildis,
fræðslugildis, upplifunargildis, listræns gildis og nytjagildis, svo sem tekjusköpunar svo nokkur dæmi séu
tekin.
Staðan Ídag.
Stjórnsýsla Minjastofnunar íslands nær yfir allt landið og til minja í hafinu í kringum það. Stofnunin er með
starfsstöðvar á sjö stöðum. Aðalstöðvarnar eru í Reykjavík og minjaverðir eru með starfsstöðvar í
Stykkishólmi, Sauðárkróki, Akureyri, Djúpavogi og Selfossi. Auk þess er aðstaða fyrir stofnunina á
Hofsstöðum í Mývatnssveit.
Minjastofnun fer með umsýslu fornminjanefndar og húsafriðunarnefndar, fornminjasjóðs og
húsafriðunarsjóðs. Þá starfa minjaráð á hverju minjasvæðanna átta og stýra minjaverðir vinnu þeirra.
Fastráðnir starfsmenn Minjastofnunar eru átján. Að auki eru fimm lausráðnir starfsmenn. Tuttugu og þrír
einstaklingar geta ekki sinnt lögbundnu hlutverki minjaverndar á íslandi. Á það hefur verið bent í fjölda
erinda til mennta- og menningarmálaráðuneytisins og forsætisráðuneytisins á árunum 2001 til 2020 eins
og fjallað er um í greinargerðinni Fjármál og starfsemi Minjastofnunar, nóvember 2020.
Starfsfólk Minjastofnunar kemst að jafnaði yfir um 30% lögboðinna verkefna stofnunarinnar. Megin
áhersla er á umsagnir og skráningarvinnu vegna framkvæmda, skipulags, umhverfismats og leyfisveitingar.
Fjöldi starfa, svo sem vegna friðlýsinga, verndaráætlana, eftirlits og mats á friðlýstum stöðum, vöktun
minja, viðhaldi minja, miðlunar og útgáfu upplýsingarita, uppbyggingu á minjastöðum, eftirfylgni og
upplýsingamiðlunar vegna flutnings minja til annarra landa, gæðaeftirlit og stefnumótun auk eftirfylgni
með raunhæfri aðgerðaáætlun, utanumhald um alls konar tölulegar upplýsingar varðandi verkefni
Minjastofnunar og sjóðanna, allt eru þetta verkefni sem enginn starfsmanna Minjastofnunar getur
einbeitt sér að. Minjasvæðið Vestfiröir er ómannað og vantar fjölda sérhæfðra starfsmanna á sviði
minjaverndar og tækimála.
Minjavarsla á íslandi hefur þróast og breyst verulega frá því að hún var skilin frá Þjóðminjasafni íslands
árið 2001. Verklag hefur breyst og verkefnum fjölgað. Fjárveitingavaldið og fagráðuneyti minjamála
misreiknaði dæmið við kostnaðargreiningu á Fornleifavernd ríkisins og Minjastofnun íslands. Þau gerðu
sér ekki grein fyrir umfangi þeirra verkefna sem kveðið var á um í lagafrumvörpunum sem send voru til
Alþingis. Afleiðingin varð sú að stofnanirnar fengu allt of lítið fjármagn til rekstrar og varðveislusjóðirnir
einnig (fornminja- og húsafriðunarsjóður). Starfsfólk Fornleifaverndar ríkisins, Húsafriðunarnefndar
ríkisins og Minjastofnunar Íslands hefur sinnt minjavörslu af vanmætti í yfir 20 ár og er kominn tími til að
fjárveitingavaldið og stjórnarráðið sýni málaflokknum þann sóma sem honum ber.
17
Stofnunin starfar á landsvísu og á í mikilli og krefjandi samvinnu bæði innanlands og erlendis. I níu
lagabálkum og fjölda reglugerða, sem ná til fjögurra ráðuneyta, eru ákvæði sem marka stofnuninni
hlutverk. Starfsemi Minjastofnunar Íslands snertir beint lög er varða minjar, náttúru, byggingar, umhverfi,
skipulag, innflutning/útflutning og sölu á minjum, kirkjugarða, ferðaþjónustu og innviðauppbyggingu í
tengslum við hana. Þá berstofnuninni að taka tillit til sex evrópskra og alþjóðlegra samninga/sáttmála sem
íslenska ríkiö hefur undirritað varðandi vernd minja:
o Samningur um leiðir til að banna og híndra ólögmætan innflutning, útflutning og yfirfærslu
eignarhalds á menningarverðmætum: http://portal.unesco.org/en/ev.php
URL ID=13039&URL DO=DO TOPIC&URL SECTlQN=201.html
o Samningur um verndun menningar og náttúruarfleifðar heimsins. Samþykktur á sautjánda fundi
aðalþingsins í París 16. nóvember 1972. http://whc.unesco.org/en/conventiontext/
http://www.minjastofnun.is/media/skiol-i-grein/UNESCO1972.pdf;
o Samningur um varðveislu menningarerfða ( París 17. október 2003 ).
http://portal.unesco.org/en/ev.php-
URL ID=17716&URL D0=D0 TOPIC&URL SECTIQN=201.html
o Samningur um að vernda og styðja við fjölbreytileg menningarleg tjáningarform 2005:
http://portal.unesco.org/en/ev.php-
URL ID=31038&URL D0=D0 TOPIC&URL SECTIQN=201.html
o Evrópusamningur um vernd fornleifaarfsins (endurskoðaður) Valetta 16.01.1992.
https://www.utanrikisraduneyti.is/samningar/EvrSamningar/nr/568
o Evrópusamningur um landslag, Flórens 2000: http://www.coe.int/en/web/landscape/home
Megin verkefni Minjastofnunar íslands eru skilgreind í lögum um menningarminjar nr. 80/2012
(http://www.althingi.is/laqas/nuna/2012080.html), en þar að auki annast Minjastofnun framkvæmd laga
um skil menningarverðmæta til annarra landa nr. 57/2011
(http://www.althingi.is/lagas/nuna/2011057.html).
Minjastofnun íslands hefur margþætt hlutverk samkvæmt ýmsum lögum og reglugerðum sem sett hafa
verið af umhverfis- orku- og loftlagsráðuneyti. Stofnunin hefur tvíþætt hlutverk samkvæmt
Náttúruverndarlögum nr. 60/2013 (http://www.althingi.is/lagas/nuna/2013060.html). Annars vegar skal
stofnunin skipa fulltrúa í fagráð náttúruminjaskrár sbr. 15. gr. laganna og hins vegar tilnefnir Minjastofnun
fulltrúa í ráðgjafarnefnd þjóðgarðsins Snæfellsjökuls. Tilnefningin er í samræmi við 47. gr. laga nr. 60/2013,
þar sem fjallað er um þjóðgarða, og einnig samkvæmt 2. gr. reglugerðar um þjóðgarðinn Snæfellsjökul nr.
568/2001 (http://www.reglugerd.is/reglugerdir/allar/nr/568-2001).
Minjastofnun tilnefnir fulltrúa í Breiðafjarðarnefnd, sbr. 4. gr. laga um vernd Breiðafjarðar nr. 54/1995
(http://www.althingi.is/lagas/nuna/1995054.html). Ákvæði í Byggingarreglugerð nr. 112/2012
(http://www.reglugerd.is/reglugerdir/allar/nr/112-2012 ) snertir einnig starfsemi Minjastofnunar íslands,
en í gr. 2.4.4., 6.1.5 og 9.2.5 er kveðið á um að taka skuli tillit til mannvirkja sem falla undir ákvæði laga
um menningarminjar. íSkipulagslögum nr. 123/2010 (http://www.althingi.is/lagas/nuna/2010123.html)
er kveðið á um umsagnaraðila og er Minjastofnun einn umsagnaraðilanna sem sinna lögbundnum
verkefnum á sviði skipulagsmála og leyfisveitingum þeim tengdum og sem vísað ertil í 23. lið 1. mgr. 2. gr.
laganna.
18
http://portal.unesco.org/en/ev.php
http://whc.unesco.org/en/conventiontext/
http://www.minjastofnun.is/media/skiol-i-grein/UNESCO1972.pdf
http://portal.unesco.org/en/ev.php-
http://portal.unesco.org/en/ev.php-
https://www.utanrikisraduneyti.is/samningar/EvrSamningar/nr/568
http://www.coe.int/en/web/landscape/home
http://www.althingi.is/laqas/nuna/2012080.html
http://www.althingi.is/lagas/nuna/2011057.html
http://www.althingi.is/lagas/nuna/2013060.html
http://www.reglugerd.is/reglugerdir/allar/nr/568-2001
http://www.althingi.is/lagas/nuna/1995054.html
http://www.reglugerd.is/reglugerdir/allar/nr/112-2012
http://www.althingi.is/lagas/nuna/2010123.html
Þá kemur Minjastofnun íslands að gerð landsskipulagsstefnu, sem upplýsingagjafi, en um hana er fjallað í
10. gr. skipulagslaga og sem umsagnaraðili áður en veitt eru framkvæmdaleyfi í samræmi við
skipulagsáætlanir eins og fram kemur í 13. gr. í 30. og 40 gr. kemur fram að leita skal umsagnar vegna
gerðar aðalskipulagstillögu og deiliskipulagstillögum. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013
(http://www.reglugerd.is/reglugerdir/allar/nr/90-2013) kemur skýrar fram hið mikla hlutverk
Minjastofnunar íslands sem umsagnar- og samráðsaðila vegna skipulagsmála (sjá t.d. gr. 1.3; 3.2.1; 3.2.4;
4.2.1; 4.2.2.; 4.3.1; 4.6.1; 5.2.1. og 5.2.4.).
Eins og fram kemur í16. gr. laga um menningarminjarskulu skipulagsyfirvöld tilkynna Minjastofnun íslands
um gerð skipulagsáætlana og um verulegar breytingar á þeim og um gerð skýrslna um mat á
umhverfisáhrifum. í 16. gr. laga um menningarminjar kemur einnig fram að skráning fornleifa, húsa og
mannvirkja skal fara fram áður en gengið er frá aðalskipulagi eða deiliskipulagi og að Minjastofnun setur
lágmarkskröfur sem gera skal til skráningar fyrir hvert skipulagsstig og telst skráningu ekki lokið fyrr en að
Minjastofnun hefur staðfest hana. Reglur þessu tengdu eru unnar að höfðu samráði við Samband Íslenskra
sveitarfélaga sbr. 16. gr. og er það m.a. til vitnis um samstarf stofnunarinnar og Sambands íslenskra
sveitarfélaga. Því fléttast starfsemi skipulagsyfirvalda og Minjastofnunar verulega saman vegna þessa og
vegna aðgengis skipulagsyfirvaIda að skrám Minjastofnunar.
Minjastofnun hefur umsagnarhlutverk samkvæmt lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr.
111/2021 (https://www.althingi.is/lagas/151c/2021111.html).
Önnur nýlega samþykkt lög umhverfis- og auðlindaráðherra sem snerta starfsemi Minjastofnunar Íslands
eru !ög um landsáætlun um uppbyggingu innviða til verndar náttúru og menningarsögulegum minjum nr.
20/2016 (http://www.althingi.is/altext/145/s/1051.html). Minjastofnun íslands tilnefnir þar fulltrúa í
ráðgjafarnefnd (sbr. 6. gr.).
Forstöðumaður Minjastofnunar íslands hefur verulegt hlutverk samkvæmt lögum um kirkjugarða,
greftrun og líkbrennslu nr. 36/1993 (sjá 11. og 40. gr.) (http://www.althingi.is/lagas/nuna/1993036.html).
Hann situr í Kirkjugarðaráði sbr. 11. gr. laganna og gegnir hlutverki ritara ráðsins. Kirkjugarðaráð hefur
yfirumsjón með kirkjugörðum landsins. Kirkjugarðaráð ræður framkvæmdastjóra kirkjugarða og setur
honum erindisbréf. Ráðið er jafnframt stjórn Kirkjugarðasjóðs og fer með málefni hans, sbr. 40. gr. laganna
og gerir tillögu að reglum sjóðsins. Þá tekur ráðið ákvarðanir um styrkveitingar úr sjóðnum.
Þá hefur stofnunin veigamikið hlutverk samkvæmt lögum um verndarsvæði í byggð nr. 87/2015
(http://www.althingi.is/lagas/nuna/2015087.html) en markmiðið með þeim lögum er að stuðla að vernd
og varðveislu byggðar sem hefur sögulegt gildi. Um aðkomu Minjastofnunar Íslands má lesa í 3. og 4. mgr.
4. gr.; 2. mgr. 5. gr. og 3. mgr. 7. gr. Þar kemurfram hlutverk stofnunarinnar sem ráðgjafa, tillöguaðila og
umsagnaraðila vegna laganna.
19
http://www.reglugerd.is/reglugerdir/allar/nr/90-2013
https://www.althingi.is/lagas/151c/2021111.html
http://www.althingi.is/altext/145/s/1051.html
http://www.althingi.is/lagas/nuna/1993036.html
http://www.althingi.is/lagas/nuna/2015087.html
N iðurlag
Maður og náttúra fara hönd í hönd: náttúran mótar manninn, búsetuskilyrði hans og allt hans
lífsviðurværi. Áhrif náttúrunnar á manninn verða kannski áþreifanlegri eftir því sem tiltekið land er
harðbýlla vegna hnattstöðu. En fólk hefur einnig áhrif á náttúruna: fólk nemur land og tekur til við að
brenna skóga, beita búfé, ræsa fram vatn eða stífla, rækta land; bera á það áburð og slá. Fólk brennir
timbri, taði, mó og kolum til húshitunar og eldunar. Það veiðir fisk og fugl og spendýr og þannig mætti
áfram telja.
Af þessu má vera Ijóst að Minjastofnun íslands stendur föstum fótum í báðum „heimum", ef svo má segja:
hennar hlutverk er að standa vörð um sögu mannsins í náttúru Íslands. Vissulega er það stór þáttur Í starfi
stofnunarinnar að fást við skipulagsmál í því augnamiði að varðveita gömul hús og fornleifar, stígagerö að
minjastöðum, skiltagerð og merkingar, veita umsagnir um umhverfismat og ýmsar framkvæmdir sem
munu hafa jarðrask í för með sér. Mætti segja að sambærileg vinna fari fram t.d. á Umhverfisstofnun en
þar er fengist við náttúru í stað minja. Einsýnt er að auka má samlegðaráhrif þessara tveggja heima og
snúa bökum saman og vinna í sameiningu að ofangreindum málaflokkum auk þess sem mætti samnýta
tölvuþekkingu, húsnæði, bíla ofl.
En því ber að halda til haga að þrátt fyrir sameiginlega snertifleti er náttúruvernd og minjavernd ekki eitt
og hið sama. Það sem bætist við minjar um hús og hluti er menningin sjálf; saga mannsandans. Ekki er
hægt að horfa á húsatóftir án þess að hugleiða ástæður þess hvers vegna húsbyggjandi valdi húsum sínum
stað nákvæmlega hér en ekki annarsstaðar; hvað vakti fyrir honum? Eru það einvörðungu náttúrulegir
þættir eins og skjól, túnstæði, aðgangur að vatni o.s.frv. sem útskýra bæjarhúsin? Sennilega er ekki svo
því fegurðarskyn, vilji til að hafa sitt hús á áberandi stað, félagsþörf eða táknræn staðsetning hafa haft
áhrif á staðarvalið. Ekki er spurt af hverju tiltekið hraun hafi runnið eða til hvers mýflugur eru til.
Menningarminjar eru því marki brenndar að vísa út fyrir sig: þær eru meira en hiö efnislega sem sést.
Kristín Huld Sigurðardóttir
forstöðumaður
20
Heimildir:
Agnes Stefánsdóttir, sviðsstjóri, Esther Anna Jóhannsdóttir, fjármálastjóri, Kristín Huld Sigurðardóttir, forstöðumaður: Fjármál
og starfsemi Minjastofnunar, nóvember 2020. Minjastofnun íslands, skýrsla. (fylgiskjal).
Upplýsingar frá systurstofnunum:
Belgía: Thierry Wauters, forstöðumaður Patrimoine Brussels. Tölvupóstur sendur 29.7. 2022, gegnum Félag forstöðumanna
minjastofnana í Evrópu/European Heritage Heads Forum: https://ehhf.eu/.
Gislaine Devillers, sérfræðingur, Wallonia - Heritage Agency (AWAP). https://agencewallonnedupatrimoine.be/ Tölvupóstur
sendur29.7. 2022, gegnum Félag forstöðumanna minjastofnana í Evrópu/European Heritage Heads Forum: https://ehhf.eu/.
An Verhelst, sérfræðingur, Flanders Heritage Agency. https://www.onroerenderfgoed.be/ . Tölvupóstur sendur 29.7. 2022,
gegnum Félag forstöðumanna minjastofnana í Evrópu/European Heritage Heads Forum: https://ehhf.eu/.
Danmörk: Morten Lautrup-Larsen, aðstoðarforstöðumaður Slots- og Kulturstyrelsen: https://ehhf.eu/. Tölvupóstur dags.
5.8.2022.
England: Alexandra Warr, forstöðumaður alþjóðasamskipta og heimsminjamála, Historic England :
https://historicengland.org.uk/. Töivupóstur dags. 20.8. 2022.
Finnland: Juha Maapera, lögfræðingur, Þjóðminjavarðarembætti Finnlands. https://sketchfab.com/Museovirasto. Tölvupóstur
dags. 15.7. 2022.
írland: DanielSinnott, Heritage Ireland: https://heritageireland.ie/. Svar í tölvupósti frá EHHF dagsettur 17.7 2022.
Norður Írland: Bronagh Ramsden - Deputy Director, Historic Environment Division| Department for Communities.
https://www.communities-ni.gov.uk/contacts/historic-environment-contacts. Tölvupóstar dagsettir 14. og 15.7.
Noregur: Hanna Geiran þjóðminjavörður, Riksantikvaren Noregi. https://www.riksantikvaren.no/T0ivup0sturdags, 15.7. 2022.
Noregur: Tove Ihler lögfræðisvið, Riksantikvaren Noregi: https://www.riksantikvaren.no/ Tölvupóstur dags. 18.7.2022.
Noregur/ Svalbarði: Desire Hopen Standal, https://www.riksantikvaren.no/. Tölvupóstur dags. 22. júlí 2022.
Portugal: Svarsent gegnum EHHF Permanent Secretariat secretariat@ehhf.eu tölvupóstur 25.7. 2022.
Slovenia: Borut SanteJ. Tölvupóstur gegnum EHHF dags. 17.7.2022.
Svíþjóð: Pernilla Nordström, sænska þjóðminjavarðarembættið, https://www.raa.se/ . Töivupóstur sendur gegnum EHHF dags.
29.7. 2022.
Svíþjóð: Joakim Malmström, þjóðminjavörður Svíþjóðar, https://www.raa.se/ . Tölvupóstur dagsettur. 15.7. 2022
Sviss: Oliver Martin, forstöðummaður, Baukultur, Leiter Sektion, Eidgenössisches Departement des Innern EDI
Bundesamt fúr Kultur BAK. https://www.bak.admin.ch/bak/de/home.html Tölvupóstur dags. 14.8.2022.
Þýskaland, Göhner, Wolfgang (LFD) lögfræðingur, formaður European Heads Legal Forum, https://ehhf.eu/standing-
bodies/european-heritage-legal-forum. Tölvupóstur dags. 18. júlí 2022.
Þýskaland, Markus Harzenetter forstöðumaður. Landesamt fur Denkmalpfiege, Hessen. https://lfd.hessen. Svar sent gegnum
EHHF dags. 18.7.2022.
21
https://ehhf.eu/
https://agencewallonnedupatrimoine.be/
https://ehhf.eu/
https://www.onroerenderfgoed.be/
https://ehhf.eu/
https://ehhf.eu/
https://historicengland.org.uk/
https://sketchfab.com/Museovirasto
https://heritageireland.ie/
https://www.communities-ni.gov.uk/contacts/historic-environment-contacts
https://www.riksantikvaren.no/T0ivup0sturdags
https://www.riksantikvaren.no/
https://www.riksantikvaren.no/
mailto:secretariat@ehhf.eu
https://www.raa.se/
https://www.raa.se/
https://www.bak.admin.ch/bak/de/home.html
https://ehhf.eu/standing-bodies/european-heritage-legal-forum
https://lfd.hessen