Microsoft Word - Beiðni AMN um upplýsingar & gögn
Dómsmálaráðuneytið
Til: Allsherjar- og menntamálanefndar
Frá: Skrifstofu réttinda einstaklinga
19. apríl 2024
Efni: Upplýsingar og gögn í tengslum við frumvarp til laga um breytingu á lögum um
útlendinga (alþjóðleg vernd)
Á fundi allsherjar- og menntamálanefndar 14. mars sl. var samþykkt með vísan til 51. gr. laga
um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, að óska eftir minnisblaði, auk gagna, frá ráðuneytinu um
ýmis atriði í tengslum við frumvarp dómsmálaráðherra til laga um breytingu á lögum um
útlendinga, nr. 80/2016 (alþjóðleg vernd), sbr. þskj. 1084 - 722. mál. Beiðni nefndarinnar barst
ráðuneytinu 18. mars sl.
1. Reglur um rétt til fjölskyldusameiningar í íslenskri löggjöf samanborið við löggjöf
annarra Norðurlanda.
Í beiðni nefndarinnar er óskað eftir samanburði á laga- og regluverki Norðurlanda um rétt til
fjölskyldusameiningar, þ. á m. varðandi tímafresti, framfærslu, tungumálakunnáttu og önnur
sjónarmið sem kunna að koma til álita. Ráðuneytið vekur athygli á að frumvarp ráðherra kveður
eingöngu á um breytingar á lágmarksdvöl (tímafresti) einstaklinga sem hljóta viðbótarvernd
eða mannúðarleyfi hér á landi áður en réttur þeirra til fjölskyldusameiningar verður virkur.
Engin breyting er því lögð til á þessum rétti hjá einstaklingum sem hljóta alþjóðlega vernd né
almennt varðandi kröfur um framfærslu, tungumálakunnáttu eða önnur inngildingarsjónarmið
líkt og nefndin spyr um. Að þessu sögðu mun eftirfarandi umfjöllun lýsa með almennum hætti
hvaða reglur gilda um fjölskyldusameiningar á Norðurlöndum, einkum á grundvelli
viðbótarverndar, en fyrir nánari umfjöllun um einstök atriði sem frumvarpið tekur ekki á er
vísað til heimasíðna útlendingayfirvalda á hinum Norðurlöndunum.
Almennt
Reglur um fjölskyldusameiningar eru mismunandi milli ríkja og taka reglulega breytingum.
Þannig geta verið mismunandi skilyrði fyrir veitingu fjölskyldusameiningar, svo sem um
lögbundinn biðtíma, framfærsluskyldu og inngildingarkröfur. Þá geta verið mismunandi reglur
milli landa hvaða ættingjar teljast „fjölskylda“ í þessu samhengi auk þess sem mismunandi
gjöld eru tekin fyrir umsóknir um fjölskyldusameiningar. Til dæmis kostar slík umsókn ekkert
í Svíþjóð, um 102.000 íslenskar krónur í Noregi og um 174.000 íslenskar krónur í Danmörku.
Fyrir umsókn um dvalarleyfi á Íslandi skal greiða 16.000 kr. en í framkvæmd hefur
Útlendingastofnun ekki rukkað umsóknargjald fyrir umsóknir um fjölskyldusameiningu við
flóttamenn hér á landi á grundvelli 45. gr. laga um útlendinga.
Island
Dvalarleyfi á grundvelli viðbótarverndar eru í dag veitt til fjögurra ára og þeim fylgir réttur til
fjölskyldusameiningar við nánustu aðstandendur, þ.e. makar, börn og foreldrar ef handhafi er
barn, við útgáfu dvalarleyfis. Engar framfærslu- eða inngildingarkröfur eru gerðar við útgáfu
slíkra leyfa. Í frumvarpi dómsmálaráðherra er lagt til að gildistími dvalarleyfanna verði tvö ár
og að rétturinn til fjölskyldusameiningar verði virkur í kjölfar endurnýjunar dvalarleyfisins. Þá
er lagt til að ákveðnar undanþágur verði frá þessu lögbundna tímamarki, þ.e. ef ríkar
sanngirnisástæður mæla með því vegna aðkallandi umönnunarsjónarmiða. Að jafnaði er hér
einungis átt við ef viðkomandi var umönnunaraðili maka síns áður en hann yfirgaf heimaríki
sitt eða ef viðkomandi á barn í heimaríki sem er í bráðri hættu, er þar án annars forsjáraðila eða
1
Dómsmálaráðuneytið
á við alvarleg veikindi að stríða. Gert er ráð fyrir að ráðherra verði heimilt að útfæra nánar í
reglugerð hvenær þessar undanþágur koma til skoðunar.
Danmörk
Handhafar viðbótarverndar í Danmörku fá útgefið eins árs dvalarleyfi sem hægt er að
endurnýja. Nánustu aðstandendur þeirra, þ.e. makar sem eru eldri en 24 ára, börn og foreldrar
ef handhafi er barn, geta fengið dvalarleyfi í landinu á grundvelli fjölskyldusameiningar að
ákveðnum grunnskilyrðum uppfylltum. Fyrir hið fyrsta er tveggja ára lögbundinn biðtími í
Danmörku til að öðlast rétt til fjölskyldusameiningar. Af því leiðir að handhafi viðbótarverndar
þarf að hafa fengið endurnýjun á dvalarleyfi sínu tvívegis áður en nánasti aðstandandi getur
fengið dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar. Þá þarf handhafi að sýna fram á að hann
geti framfært sér og fjölskyldu sinni og hafi yfir að ráða fullnægjandi húsnæði sem sé nægilega
stórt til að fjölskyldan geti búið þar saman. Auk þess eru gerðar ríkar kröfur um inngildingu, þ.
á m. atvinnu-, menntunar- og tungumálakröfur.1
Svíþjóð
Á árunum 2016 til 2019 öðluðust handhafar viðbótarverndar að jafnaði ekki rétt til
fjölskyldusameiningar í Svíþjóð og staðfesti Mannréttindadómstóll Evrópu að sú framkvæmd
bryti ekki í bága við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. M.T. og aðrir gegn Svíþjóð frá 20.
október 2022 í máli nr. 22105/18.
Í dag fá handhafar viðbótarverndar í Svíþjóð útgefið 13 mánaða dvalarleyfi sem hægt er að
endurnýja. Nánustu aðstandendur handhafa, þ.e. makar, börn og foreldrar ef handhafi er barn,
geta fengið dvalarleyfi í landinu á grundvelli fjölskyldusameiningar að ákveðnum
grunnskilyrðum uppfylltum. Fyrir hið fyrsta þarf að framkvæma mat á því hvort það séu
rökstuddar líkur (s. valgrundade utsikter) á að handhafinn muni fá ótímabundið dvalarleyfi.2
Rétturinn til fjölskyldusameiningar er því ekki algildur. Þá felst í þessu skilyrði jafnframt að
biðtími fyrir fjölskyldusameiningu á grundvelli viðbótarverndar í Svíþjóð sé að jafnaði 13
mánuðir auk þess tíma sem tekur að afgreiða umsóknina. Þá þarf handhafi viðbótarverndar að
sýna fram á að hann geti framfært sér og fjölskyldu sinni og hafi yfir að ráða fullnægjandi
húsnæði sem sé nægilega stórt til að fjölskyldan geti búið þar saman. Undanþága er frá þessu,
einkum ef umsókn um fjölskyldusameiningu barst innan þriggja mánaða frá veitingu verndar,
þau bjuggu saman fram að brottför handhafa til Svíþjóðar og það er útilokað að þau geti ekki
sameinast í öðru ríki utan Evrópusambandsins.3
Sænsk stjórnvöld hafa kynnt breytta stefnu í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd, m.a.
með hertari löggjöf um alþjóðlega vernd og fjölskyldusameiningar.4 Markmiðið er að sænsk
löggjöf verði ekki rýmri en ESB löggjöf og alþjóðasáttmálar krefjast, þ.e. fylgi
lágmarkskröfum, flóttamenn fái tímabundin dvalarleyfi og að dvalarleyfi á grundvelli
mannúðarsjónarmiða verði takmörkuð. Í nóvember 2023 voru samþykktar lagabreytingar á
skilyrðum fyrir fjölskyldusameiningu en í þeim fólst m.a. að afnumin var undanþága frá því að
1 https://www.nyidanmark.dk/en-GB/You-want-to-apply/Family/Family-reunification/Spouse-or-
partner-of-refugee-in-Denmark
2 https://www.migrationsverket.se/English/Private-individuals/Protection-and-asylum-in-
Sweden/After-a-decision-on-your-application-for-asylum/If-you-are-allowed-to-stay/Residence-
permits-for-those-granted-subsidiary-protection-status-.html
3 https://www.migrationsverket.se/English/Private-individuals/Moving-to-someone-in-Sweden/Spouse-
registered-partner-or-cohabiting-partner/For-the-relative-in-Sweden.html
4 https://www.government.se/govemment-policy/swedens-new-migration-policy/
2
https://www.nyidanmark.dk/en-GB/You-want-to-apply/Family/Family-reunification/Spouse-or-partner-of-refugee-in-Denmark
https://www.migrationsverket.se/English/Private-individuals/Protection-and-asylum-in-Sweden/After-a-decision-on-your-application-for-asylum/If-you-are-allowed-to-stay/Residence-permits-for-those-granted-subsidiary-protection-status-.html
https://www.migrationsverket.se/English/Private-individuals/Moving-to-someone-in-Sweden/Spouse-registered-partner-or-cohabiting-partner/For-the-relative-in-Sweden.html
https://www.government.se/govemment-policy/swedens-new-migration-policy/
Dómsmálaráðuneytið
handhafar viðbótarverndar þyrftu ekki að sýna fram á trygga framfærslu til að fá samþykkta
fj ölskyldusameiningu.5
Finnland
Samkvæmt gildandi lögum um útlendinga í Finnlandi fá handhafar viðbótarverndar fjögurra
ára dvalarleyfi. Eftir því sem næst verður komist er ekki gerð krafa um lögbundinn biðtíma áður
en nánustu aðstandendur handhafa, þ.e. makar, börn og foreldrar ef handhafi er barn, geta sótt
um dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar. Ákveðin grunnskilyrði þurfa þó að vera
uppfyllt. Til að mynda þarf handhafi að sýna fram á að hann geti framfært sér og fjölskyldu
sinni.6
Finnsk stjórnvöld hafa kynnt breytta stefnu í málefnum útlendinga. Í tilkynningu þeirra, sem
hefur fyrirsögnina „Ministry of the Interior Prepares to Tighten the Rules on International
Protection“, kemur m.a. fram að alþjóðleg vernd verði tímabundin í eðli sínu, þ.e. stytta eigi
gildistíma dvalarleyfa í samræmi við lágmarkskröfur ESB. Til að mynda verði gildistími
dvalarleyfa á grundvelli viðbótarverndar styttur í eitt ár.7 Þá verði frekari skilyrði sett fyrir
útgáfu dvalarleyfa á grundvelli fjölskyldusameininga og núverandi skilyrði hert til samræmis
við regluverk ESB. Þar á meðal verði gerð krafa um tveggja ára löglega búsetu áður en
aðstandendur handhafa viðbótarverndar geti sótt um dvalarleyfi á grundvelli
fjölskyldusameiningar. Þá verði skilgreining á nánustu aðstandendum þrengd þannig að hún nái
einungis til maka og barna. Aðrir fjölskyldumeðlimir muni því ekki eiga rétt á
fj ölskyldusameiningu.8
Noregur
Handhafar viðbótarverndar í Noregi fá útgefið þriggja ára dvalarleyfi sem hægt er að endurnýja.
Nánustu aðstandendur þeirra, þ.e. makar, börn og foreldrar, geta fengið dvalarleyfi í landinu á
grundvelli fjölskyldusameiningar að ákveðnum grunnskilyrðum uppfylltum. Til að mynda
þurfa handhafar að sýna fram á að þeir geti framfært sér og fjölskyldu sinni, en í því felst m.a.
að þeir mega ekki hafa þegið fjárhagsaðstoð sl. 12 mánuði fyrir umsókn. Undanþágur eru frá
þessu, t.a.m. ef umsókn um fjölskyldusameiningu berst innan sex mánaða frá veitingu verndar.9
Þá er 24 ára aldursskilyrði í þeim tilfellum þegar makar sækja um fjölskyldusameiningu en í
undantekningartilvikum er heimilt að víkja frá þeirri kröfu.10
2. Mat á aðstæðum í heimalandi til að uppfylla skilyrði um viðbótarvernd.
Í beiðni nefndarinnar er óskað eftir upplýsingum um mat á aðstæðum í heimalandi sem er
grundvöllur þess að viðbótarvernd sé veitt, nánar tiltekið til hvaða atriða sé litið til við mat á
aðstæðum, t.d. hvort litið sé til efnahagsástands. Þá er óskað eftir upplýsingum um það hvernig
5 https://www.migrationsverket.se/English/Private-individuals/Protection-and-asylum-in-
Sweden/Nyhetsarkiv/2023-11-14-Amended-rules-for-family-reunifícation.html
6 https://intermin.fi/en/areas-of-expertise/migration/migration-and-asylum-policy/family-reunification,
https://migri.fi/en/my-spouse-is-in-finland
7 https://valtioneuvosto.fl/en/-//1410869/ministry-of-the-interior-prepares-to-tighten-the-rules-on-
international-protection
8 https://intermin.fi/en/-/ministry-of-the-interior-s-project-to-prepare-changes-to-family-reunification-
9 https://www.udi.no/en/word-defmitions/family-immigration-with-a-person-who-has-protection-
asylum-in-norway/
10 https://www.udi.no/en/want-to-apply/family-immigration/family-immigration-with-a-citizen-of-a-
country-outside-the-eueea/?i=f&o=a&f=irq&c=irq#link-4225
3
https://www.migrationsverket.se/English/Private-individuals/Protection-and-asylum-in-Sweden/Nyhetsarkiv/2023-11-14-Amended-rules-for-family-reunif%25c3%25adcation.html
https://intermin.fi/en/areas-of-expertise/migration/migration-and-asylum-policy/family-reunification
https://migri.fi/en/my-spouse-is-in-finland
https://valtioneuvosto.fl/en/-//1410869/ministry-of-the-interior-prepares-to-tighten-the-rules-on-international-protection
https://intermin.fi/en/-/ministry-of-the-interior-s-project-to-prepare-changes-to-family-reunification-
https://www.udi.no/en/word-defmitions/family-immigration-with-a-person-who-has-protection-asylum-in-norway/
https://www.udi.no/en/want-to-apply/family-immigration/family-immigration-with-a-citizen-of-a-country-outside-the-eueea/?i=f&o=a&f=irq&c=irq%2523link-4225
Dómsmálaráðuneytið
mat á aðstæðum í heimalandi fari almennt fram og hvaða aðilar standi að baki þeim skýrslum
sem lagðar séu til grundvallar í slíku mati.
Í 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, er kveðið á um skilyrði fyrir veitingu
viðbótarverndar. Við mat á því hvort aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd séu slíkar að
þær eigi undir ákvæðið hafa stjórnvöld, þ.e. Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála,
talið rétt að líta til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) hvað varðar 3. gr.
mannréttindasáttmálans (MSE) sem kveður á um bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða
vanvirðandi meðferð. Samkvæmt þeirri dómaframkvæmd þurfa einstaklingar að geta sýnt fram
á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í
heimaríki séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að
ræða möguleika á illri meðferð og verður frásögn umsækjanda að fá stuðning í öðrum gögnum,
s.s. landaupplýsingum um stöðu mála í ríkinu.11
Með öðrum orðum verður hættan að vera „raunveruleg“ svo ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna geti
átt við. Við mat á því hvort hætta sé raunveruleg framkvæma stjórnvöld mat á því hverjar séu
fyrirsjáanlegar afleiðingar þess að útlendingur snúi aftur til heimalands síns. Matið byggist á
frásögn útlendings í hverju máli, gögnum málsins og fyrirliggjandi upplýsingum um aðstæður
í heimaríki. Í ákvörðunum stjórnvalda er gerð ítarleg grein fyrir upplýsingum sem þau afla sér
í fjölmörgum mismunandi heimildum um heimaríki umsækjanda um alþjóðlega vernd, en um
er að ræða skýrslur og gögn frá stjórnvöldum í ýmsum ríkjum, alþjóðlegum samtökum og
frjálsum félagasamtökum.
Fjallað hefur verið um það í úrskurðum kærunefndar útlendingamála að alvarlegt
efnahagsástand geti, ásamt öðrum samverkandi þáttum, s.s. skorti á lögregluvernd, hárri
glæpatíðni og markvissum aðgerðum stjórnvalda gagnvart almenningi, leitt til þess að
umsækjendur eigi rétt á viðbótarvernd í skilningi 2. mgr. 37. gr. Rétt er að hafa í huga að
flóttamannaréttur er kvikt réttarsvið og miðast mat á því hvort útlendingur geti átt rétt á
viðbótarvernd vegna aðstæðna í heimaríki því ávallt við aðstæður í viðkomandi ríki á hverjum
tíma og persónubundnum aðstæðum umsækjanda.
3. Framkvæmd endursendinga á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar hér á landi
og í öðrum Evrópulöndum.
Vegna umræðu á fundi allsherjar- og menntamálanefndar með fulltrúum ráðuneytisins 14. mars
sl. um Dyflinnarreglugerðina, sbr. reglugerð nr. 604/2013/EB, er talin ástæða til að fjalla
almennt um inntak og gildissvið hennar.
Dyflinnarreglugerðin er hluti af sameiginlegu kerfi Evrópusambandsins vegna umsókna um
alþjóðlega vernd (e. Common European Asylum System). Tilgangur reglugerðarinnar er að
leggja niður skýrar reglur um það hvaða aðildarríki samstarfsins beri ábyrgð á efnislegri
meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd. Mikill ávinningur er fólginn í því að vel takist til við
beitingu hennar. Helst ber að nefna skýran rétt umsækjenda til að fá vandaða efnislega
málsmeðferð á vísum stað og til að tryggja að aðildarríki geti ekki vísað umsóknum sín á milli
og þannig skorast undan ábyrgð. Þá er reglugerðin einnig verkfæri til þess að sporna gegn því
að umsækjendur flakki á milli og leggi fram umsóknir í fleiri en einu aðildarríki með tilheyrandi
óhagræði fyrir verndarkerfi Evrópu (e. secondary movement).
11 Sjá t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N.A. gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí
2008, 110 mgr., og H.L.R. gegn Frakklandi (mál nr. 24573/94) frá 29. apríl 1997, 40. mgr.
4
Dómsmálaráðuneytið
Nokkuð er um að því sé haldið fram að íslenskum stjórnvöldum sé í sjálfsvald sett hvort þau
beiti Dyflinnarreglugerðinni eða ekki. Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir að taka
skuli umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. til efnislegrar meðferðar nema heimilt sé að
krefja annað ríki, á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, um að taka við umsækjanda.
Samkvæmt þessu á ekki að taka umsókn til efnislegrar meðferðar ef umræddur c-liður á við.
Útlendingastofnun framkvæmir ávallt mat á því hvort rétt sé að taka umsókn til efnislegrar
meðferðar á Íslandi þó fyrir liggi að ábyrgð efnislegrar úrlausnar liggi hjá öðru aðildarríki
samstarfsins.
Ríkar skyldur hvíla á aðildarríkjum samstarfsins um málsmeðferð og aðbúnað umsækjenda og
eiga aðildarríki að geta gengið út frá því að þær skyldur séu uppfylltar, s.s. hvort umsækjendur
fái þar nauðsynlega grunnþjónustu og hafi aðgang að fullnægjandi málsmeðferðarúrræðum og
réttarúrræðum í tengslum við umsókn sína. Í öllum málum sem synjað er á grundvelli
Dyflinnarreglugerðarinnar fer fram ítarlegt einstaklingsbundið mat á því hvernig aðbúnaður
umsækjanda kemur til með að vera í viðtökuríki. Meðal þess sem er metið er hvort
kerfisbundinn galli sé á aðbúnaði og meðferð umsækjenda um vernd í landinu, hvort hætta sé á
að umsækjandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi
meðferð þar í landi og hvort stjórnvöld í viðtökuríki muni veita umsækjanda þá vernd sem
áskilin er í alþjóðlegum skuldbindingum ríkisins. Séu börn meðal umsækjenda fer fram mat á
hagsmunum þeirra með hliðsjón af aðstæðum í viðtökuríki en meðal helstu áhersluatriða
Dyflinnarreglugerðarinnar er að það sem barni er fyrir bestu skuli hafa forgang hjá
aðildarríkjum við beitingu hennar, sem og friðhelgi fjölskyldunnar.
Í stuttu máli eru helstu atriði sem leiða af sér ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd eftirfarandi,
t.d. að ríki hafi veitt umsækjanda vegabréfsáritun og þar með inngöngu á Schengen svæðið,
veitt umsækjanda dvalarleyfi eða annað ferðaskilríki, móttekið umsókn um alþjóðlega vernd,
umsækjandi hafi búið í landinu í lengri tíma, hann eigi þar aðstandendur o.fl. Þá eru sérstök
ákvæði um ólögráða börn og fjölskyldumálsmeðferð í reglugerðinni. Reglugerðin hefur að
geyma skýr ákvæði um tengsl og önnur atriði sem leitt geta til þess að ábyrgð á meðferð
umsóknar færist á milli aðildarríkja. Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er svo að finna
séríslenska málsmeðferðarreglu um sérstakar ástæður og sérstök tengsl sem bætast við þær
skyldur sem Dyflinnarreglugerðin leggur á stjórnvöld. Þannig kveður Dyflinnarreglugerðin t.d.
ekkert á um „sérstakar ástæður“ auk þess sem „sérstök tengsl“ í 2. mgr. 36. gr. nær til
óskilgreindra „ættingja“ en Dyflinnarreglugerðin aðallega til „nánustu aðstandenda“, þ.e. maka,
börn og foreldrar.
Loks eru skýrir og fastmótaðir málsmeðferðarfrestir í reglugerðinni og ljúki stjórnvöld í
aðildarríki ekki máli innan þeirra fresta færist ábyrgð efnislegrar úrlausnar yfir á það ríki.
Ákvæði reglugerðarinnar um ábyrgð úrlausnar eru sett fram í forgangsröð í III. kafla hennar.
Það felur í sér að beita skal þeim ákvæðum sem fyrr birtast í reglugerðinni, komi til greina að
beita fleiri en einu ákvæði eða þegar ekkert ákvæði á við. Í 17. gr. reglugerðarinnar er að finna
undanþáguákvæði, annars vegar svokallaða fullveldisreglu í 1. mgr. og hins vegar
mannúðarákvæði 2. mgr. Dæmi eru um að 17. gr. hafi verið beitt í framkvæmd, t.d. við
sameiningu fjölskyldumeðlima sem ekki uppfylla önnur skilyrði reglugerðarinnar. Hafa íslensk
stjórnvöld bæði sent slíkar beiðnir og móttekið frá öðrum aðildarríkjum. Samkvæmt
framansögðu er þessum ákvæðum að jafnaði ekki beitt ef önnur ákvæði, framar í forgangsröð
reglugerðarinnar, eiga við. Allar ákvarðanir Útlendingastofnunar eru ítarlega rökstuddar hvað
þetta varðar. Þá eru endursendingar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar háðar samþykki
viðtökuríkis.
5
Dómsmálaráðuneytið
Íslensk stjórnvöld hafa ekki sent umsækjendur um alþjóðlega vernd til Grikklands á grundvelli
Dyflinnarreglugerðarinnar frá árinu 2010 og ekki til Ungverjalands á grundvelli
reglugerðarinnar frá árinu 2015. Þessi framkvæmd á hins vegar ekki við þegar umsækjandi
hefur þegar fengið alþjóðlega vernd í ríkjunum eða hefur þar heimild til dvalar. Í framkvæmd
hafa aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins litið til dóma Evrópudómstólsins og
Mannréttindadómstóls Evrópu við beitingu Dyflinnarreglugerðarinnar, sjá t.a.m. úrskurð
kærunefndar útlendingamála frá 26. október 2023 í máli nr. 599/2023 sem birtur er á
úrskurðarvef Stjórnarráðsins.
4. Samráð.
Í beiðni nefndarinnar er óskað eftir upplýsingum um hverjir hafi komið að samningu
frumvarpsins áður en það var kynnt í samráðsgátt stjórnvalda. Líkt og greinir í 5. kafla
greinargerðar frumvarpsins um samráð var við samningu frumvarpsins haft samráð við
Útlendingastofnun, kærunefnd útlendingamála og ríkislögreglustjóra. Ekki var haft samráð við
aðra aðila áður en frumvarpið var sent til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda 2. október sl.
5. Tölfræðiupplýsingar.
Á fundi allsherjar- og menntamálanefndar með fulltrúum ráðuneytisins 14. mars sl. var
eftirfarandi tölfræði yfir fjölda 36. gr. mála reifuð.
Á tímabilinu frá 1. janúar 2017 til 1. október 2023 voru um 2.400 mál afgreidd á grundvelli 36.
gr. laga um útlendinga. Af þessum 2.400 málum fengu um 1.200 umsækjendur synjun um
efnismeðferð skv. 1. mgr. en um 1.200 hlutu efnismeðferð skv. 2. mgr. Af þeim um 1.200
umsækjendum sem fengu efnismeðferð skv. 2. mgr. er ekki vitað um ástæðu þess í um 600
málum. Má einkum rekja það til þess að skráning slíkrar tölfræði var ábótavant fyrst um sinn.
Aftur á móti er vitað um ástæðu efnismeðferðar í hinum um 600 málunum:
o Um 200 fengu efnismeðferð vegna 12 mánaða frestsins.
o Um 190 fengu efnismeðferð á grundvelli sérstakra tengsla og sérstakra
ástæðna.
o Um 150-180 fengu efnismeðferð vegna Covid faraldursins en
Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála ákváðu vorið 2020 að taka
öll slík mál til efnismeðferðar í ljósi þess að þau hefðu öll fallið á 12 mánaða
fresti vegna ómöguleika á brottför frá landinu.
o Um 70 fengu efnismeðferð vegna endursendingarfrests í Dyflinnarmálum.
Samkvæmt framansögðu má gróflega áætla að um 1.000 umsækjendur hefðu ekki fengið
efnismeðferð hér á landi ef 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefði ekki verið í gildi. Gera má
ráð fyrir að þessi um 1.000 mál hafi alla vega verið í 12-16 mánuði í málavinnslu hjá
stjórnvöldum, annars vegar í málsmeðferð skv. 2. mgr. 36. gr. og hins vegar í efnismeðferð skv.
37. gr. Meðalkostnaður við þjónustu á hvern umsækjanda er um 320 þ.kr. á mánuði eða 320
m.kr. fyrir 1.000 manna hóp á mánuði. Í þessum tölum er ekki innifalinn kostnaður við
úrvinnslu umsókna þessara mála og þau áhrif sem þau hafa haft á málsmeðferð annarra tegunda
umsókna.
Niðurfelling 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga mun leiða til þess að málsmeðferð þessara mála
einfaldist til muna enda yrði mat stjórnvalda einskorðað við hvort endursending viðkomandi
færi í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 42. gr. laga um útlendinga, líkt og er
6
Dómsmálaráðuneytið
gert í öðrum Evrópuríkjum. Um séríslenska málsmeðferðarreglu er að ræða sem leiðir af sér
afar umfangsmikla, tímafreka og flókna málsmeðferð hjá stjórnvöldum. Þá skapar þessi regla
hvata og togstreitu í kerfinu þar sem umsækjendur hafa hag af því að tefja mál sín. Fækkun
þessara mála og einföldun málavinnslu þeirra hefði m.a. í för með sér að unnt yrði að setja
aukinn mannafla í efnislega málsmeðferð en í dag sér tíu manna teymi hjá Útlendingastofnun
eingöngu um málavinnslu 36. gr. mála. Umrædd breyting hefði því töluverð áhrif á lækkun
útgjalda í tengslum við málsmeðferð og þjónustu og aukna skilvirkni við afgreiðslu mála.
6. Beiðni um gögn.
Í beiðni nefndarinnar er óskað eftir frekari gögnum sem útskýra hvernig framkvæmd
verndarmála í öðrum Evrópuríkjum er almennt háttað. Ráðuneytið býr ekki yfir heildstæðum
gögnum eða skýrslum varðandi framkvæmd verndarmála í Evrópu, þ.e. málsmeðferð þegar
umsækjandi um alþjóðlega vernd hefur þegar hlotið vernd í öðru ríki.
Undirstrikað er að aðildarríki Evrópusambandsins eru bundin af reglum sambandsins við
meðferð umsókna um alþjóðlega vernd, m.a. tilskipun nr. 2013/32/ESB um lágmarkskröfur til
málsmeðferðar í aðildarríkjum við veitingu og afturköllun á stöðu flóttamanns. Samkvæmt a-
lið 2. mgr. 33. gr. tilskipunarinnar þurfa aðildarríki ekki að taka umsókn um alþjóðlega vernd
til meðferðar ef umsækjandi hefur þegar fengið alþjóðlega vernd í öðru aðildarríki. Á þeim
grundvelli er verndarmálum, þ.e. málum þar sem umsækjandi hefur þegar hlotið alþjóðlega
vernd í öðru aðildarríki, almennt vísað frá Evrópusambandsríkjum nema um brot yrði að ræða
á meginreglunni um bann við endursendingu (e. non-refoulement) eða 3. gr.
mannréttindasáttmála Evrópu.
Umrætt ákvæði er byggt á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki Evrópusambandsins deili
þeim sameiginlegu gildum sem sambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu
trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi
aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra réttinda sem sáttmáli
Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um.
7