Microsoft Word - Bréf DMR til AMN - umsagnir
Dómsmálaráðuneytið
Til: Allsherjar- og menntamálanefndar
Frá: Skrifstofu réttinda einstaklinga
19. apríl 2024
Efni: Athugasemdir við umsagnir sem borist hafa við frumvarpi til laga um breytingu á lögum
um útlendinga (alþjóðleg vernd), sbr. þingskjal 1084 - 722. mál.
Á fundi allsherjar- og menntamálanefndar 14. mars sl. var samþykkt með vísan til 51. gr. laga
um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, að óska eftir því að ráðuneytið tæki saman minnisblað um
viðbrögð þess við framkomnum umsögnum í málinu, að umsagnarfresti liðnum sem var 20.
mars sl. Til nefndarinnar hafa borist 12 umsagnir og eru þær birtar á vef Alþingis. Umsagnir
hafa borist frá Alþýðusambandi Íslands, Claudia & Partners Legal Services, félagi talsmanna
umsækjenda um alþjóðlega vernd, Íslandsdeild Amnesty International, kærunefnd
útlendingamála, laganefnd Lögmannafélags Íslands, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Rauða
Krossinum á Íslandi, Unicef á Íslandi, UN Women á Íslandi, Útlendingastofnun og
Öryrkjabandalagi Íslands.
Í eftirfarandi umfjöllun er brugðist við helstu athugasemdum umsagnaraðila við efnisákvæði
frumvarpsins en ekki verður fjallað um atriði í umsögnunum er lúta að almennri stefnumótun í
málaflokknum.
Skipan og lagaumhverfi kærunefndar útlendingamála (1. og 2. gr. frumvarpsins)
Alþýðusamband Íslands, Claudia & Partners Legal Services, félag talsmanna umsækjenda um
alþjóðlega vernd, Íslandsdeild Amnesty International, laganefnd Lögmannafélags Íslands og
Mannréttindaskrifstofa Íslands gera athugasemdir við þennan hluta frumvarpsins. Í
umsögnunum eru m.a. gerðar athugasemdir við að tveir nefndarmenn skuli úrskurða í málum í
stað þriggja, að heimildir nefndarmanna til að úrskurða einir séu of víðtækar, að breyting um
fjölda nefndarmanna muni óhjákvæmilega hafa teljandi áhrif á málsmeðferðartíma og draga úr
sérþekkingu innan nefndarinnar og að formaður og varaformaður kærunefndar útlendingamála
hljóti varanlega skipun í stað tímabundinnar skipunar til fimm ára. Þá koma fram athugasemdir
á þá leið að núverandi fyrirkomulag við skipun nefndarmanna sé til þess fallið að auka traust
almennings á að nefndin sé sjálfstæð og óháð í störfum sínum og að unnið sé eftir faglegum
sjónarmiðum.
Í megindráttum felst í breytingunum að nefndarmönnum verði fækkað úr sjö í þrjá sem hafi
allir starfið að aðalstarfi. Áfram verður gerð krafa um að nefndarmenn hafi sérþekkingu á þeim
sviðum sem fjallað er um í nefndinni, þar á meðal stjórnsýslurétti og mannréttindum. Með því
að bæta við nefndarmanni sem hefur starfið að aðalstarfi verður kærunefndinni gert kleift að
afgreiða kærumál jafnóðum og þannig mæta auknum málafjölda. Þá er sú breyting til þess fallin
að tryggja aukna sérþekkingu og viðveru innan nefndarinnar.
Kærunefnd útlendingamála er með mikinn fjölda óafgreiddra kærumála og því hefur ráðuneytið
leitað allra leiða til að auka afkastagetu nefndarinnar, m.a. með fjölgun starfsfólks sem annast
rannsókn og eiginlega málavinnslu þó að endanlegt ákvörðunarvald liggi hjá nefndinni. Líkt og
fjallað er um í greinargerð frumvarpsins hefur núverandi fyrirkomulag kærunefndar, þ.e. að
meiri hluti nefndarmanna hafi nefndarstörfin í aukastarfi, reynst þungt í vöfum auk þess sem
það býður ekki upp á nægjanlegan sveigjanleika við afgreiðslu mikils fjölda kærumála. Í því
samhengi bendir ráðuneytið á að engin önnur úrskurðanefnd á Íslandi fær sambærilegan fjölda
kærumála til úrlausnar líkt og kærunefnd útlendingamála. Þegar núverandi fyrirkomulag
1
Dómsmálaráðuneytið
kærunefndar var sett á laggirnar voru kærumál til nefndarinnar umtalsvert færri. Þannig bárust
nefndinni samtals 329 kærur árið 2015 en árið 2023 voru þær um 1.805. Frá 1. janúar til 27.
mars 2024 hafa borist 1.077 kærur til nefndarinnar og stefnir í nýtt metár í fjölda kærumála.
Erfitt hefur reynst fyrir kærunefnd að anna þessum fjölda og taka á miklum málahala sem hefur
myndast. Með því að bæta við nefndarmanni sem hefur starfið að aðalastarfi verður nefndinni
gert kleift að afgreiða kærumál jafnóðum í stað þess að taka mál fyrir á formlegum
nefndarfundum og þannig mæta auknum málafjölda. Sömu kröfur verða gerðar til þriðja
nefndarmannsins eins og gilda um formann og varaformann, þ.e. að hann uppfylli skilyrði um
embættisgengi héraðsdómara.
Breyting á samsetningu kærunefndar sem og að þriðji nefndarmaðurinn skuli hafa starfið að
aðalstarfi leiðir óhjákvæmilega til þess að skipa verði hann í embætti í samræmi við V. kafla
laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Af fyrirliggjandi upplýsingum
ráðuneytisins verður ekki séð að á Íslandi sé starfandi embættismaður í fullu starfi á grundvelli
tilnefningar utanaðkomandi aðila. Ráðuneytið vekur athygli á að ráðherra er bundinn af þeirri
meginreglu stjórnsýsluréttarins að ráða beri hæfasta umsækjandann um opinbert starf á
grundvelli faglegra og málefnalegra sjónarmiða en bæði embætti formanns og varaformanns
hafa frá stofnun kærunefndar verið auglýst opinberlega og verið skipuð að undangengnu
hæfnismati. Kærunefnd útlendingamála er sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem við úrlausn
kærumála hefur sömu valdheimildir og ráðherra sem úrskurðaraðili á æðra stjórnsýslustigi.
Úrskurðir kærunefndarinnar eru fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi og verður lögmæti þeirra
einungis borið undir dómstóla. Að þessu virtu hefur hvorki ráðuneytið né ráðherra aðkomu að
meðferð einstakra mála.
Sú breyting að alla jafna skuli tveir nefndarmenn úrskurða hverju máli er óhefðbundin sé litið
til annarra sjálfstæðra úrskurðanefnda á Íslandi þar sem alla jafnan eiga sæti þrír nefndarmenn
í hverju máli. Eins og áður er rakið hefur ráðuneytið leitað allra leiða til að auka skilvirkni í
störfum kærunefndar án þess þó að réttaröryggi aðila máls verði skert. Er því kveðið á um það
í frumvarpinu að þegar nefndarmenn eru ekki sammála um niðurstöðu máls skuli kalla til þriðja
nefndarmann og ræður þá meiri hluti. Þá verður formanni heimilt að ákveða að nefndin skuli
vera fullskipuð við afgreiðslu máls telji hann mál viðamikið eða fordæmisgefandi. Samkvæmt
fyrirliggjandi upplýsingum hefur einungis þrisvar komið til þess frá stofnun kærunefndar
útlendingamála 1. janúar 2015 að nefndarmaður skili séráliti, tvö málanna vörðuðu
dvalarleyfismál og eitt umsókn um alþjóðlega vernd.
Hvað varðar breytingar á heimildum nefndarmanna til að úrskurða einir í tilteknum tegundum
mála er henni ætlað að stuðla að skilvirkni í störfum nefndarinnar og einfalda og hraða
málsmeðferð þar sem það á við. Er um að ræða tiltölulega einföld mál sem unnt verður að
afgreiða með skilvirkari hætti en núverandi framkvæmd gerir ráð fyrir. Þá hefur nefndin
samkvæmt gildandi lögum nokkuð rúmar heimildir til að fela formanni að úrskurða einum í
málum, sbr. 3. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Einnig er rétt að árétta að sérfræðingar
kærunefndar annast rannsókn og eiginlega málavinnslu þó að endanlegt ákvörðunarvald liggi
hjá nefndinni. Rannsókn máls fer því fram á sama hátt þótt nefndarmaður úrskurði einn í máli
auk þess sem meginreglan verður sú í störfum nefndarinnar að tveir nefndarmenn úrskurði í
kærumálum.
Í ljósi þeirra athugasemda sem komu fram um ótímabundna skipun nefndarmanna í kærunefnd
útlendingamála tekur ráðuneytið fram að vegna mistaka hafi orðin „til fimm ára“ fallið brott.
Ekki stóð til að breyta skipunartíma nefndarinnar enda er engin umfjöllun þess efnis í
2
Dómsmálaráðuneytið
greinargerð frumvarpsins. Beinir ráðuneytið því til allsherjar- og menntamálanefndar að orðin
„til fimm ára“ falli brott í b-lið 1. gr. frumvarpsins.
Brottfall 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga (3., 4. og 5. gr. frumvarpsins)
Claudia & Partners Legal Services, félag talsmanna umsækjenda um alþjóðlega vernd,
Íslandsdeild Amnesty International, laganefnd Lögmannafélags Íslands,
Mannréttindaskrifstofa Íslands og Öryrkjabandalag Íslands gera athugasemdir við þennan hluta
frumvarpsins. Í umsögnunum kemur m.a. fram að við brottfall 2. mgr. 36. gr. laga um
útlendinga sé enginn varnagli lengur til staðar, enda hafi Útlendingastofnun frá gildistöku
gildandi laga aldrei fallist á að endursending einstaklings með vernd í öðru ríki feli í sér brot
gegn 42. gr. sömu laga (non-refoulement), að afnám tímafrests gangi í berhögg við markmið
frumvarpsins um að auka skilvirkni og að draga úr kostnaði, að með brottfalli ákvæðisins megi
telja víst að fá eða engin slíkra mála verði tekin til efnismeðferðar hér á landi og að breytingin
muni bitna hvað verst á þeim umsækjendum um vernd sem eru í viðkvæmustu stöðu, t.a.m.
börnum og fötluðum einstaklingum sem leita hingað til lands eftir vernd vegna þess að þeir fái
ekki notið mannréttinda í fyrra dvalarlandi.
Undirstrikað er að aðildarríki Evrópusambandsins eru bundin af reglum sambandsins við
meðferð umsókna um alþjóðlega vernd, m.a. tilskipun nr. 2013/32/ESB um lágmarkskröfur til
málsmeðferðar í aðildarríkjum við veitingu og afturköllun á stöðu flóttamanns. Samkvæmt a-
lið 2. mgr. 33. gr. tilskipunarinnar þurfa aðildarríki ekki að taka umsókn um alþjóðlega vernd
til meðferðar ef umsækjandi hefur þegar fengið alþjóðlega vernd í öðru aðildarríki. Á þeim
grundvelli er verndarmálum, þ.e. málum þar sem umsækjandi hefur þegar hlotið alþjóðlega
vernd í öðru aðildarríki, almennt vísað frá Evrópusambandsríkjum nema um brot yrði að ræða
á meginreglunni um bann við endursendingu (e. non-refoulement) eða 3. gr.
mannréttindasáttmála Evrópu. Umrætt ákvæði tilskipunarinnar er byggt á þeirri
grundvallarforsendu að aðildarríki Evrópusambandsins deili þeim sameiginlegu gildum sem
sambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu
viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt
sambærilega og virka vernd þeirra réttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um
grundvallarréttindi mælir fyrir um.
Undanfarin ár hefur hlutfall umsókna á Íslandi frá umsækjendum sem eru þegar með alþjóðlega
vernd í öðru ríki verið afar hátt. Þannig voru svokölluð verndarmál um 21% af heildarfjölda
innkominna mála árið 2019, 52% árið 2020 og 23% árið 2021. Verndarmálum hefur fækkað
hlutfallslega undanfarin tvö ár. Þau voru um 7% árið 2022 og 5% árið 2023 en það má m.a.
rekja til verulegrar fjölgunar umsókna frá ríkisborgurum Úkraínu og Venesúela.
Útskýra má þennan fjölda umsókna um alþjóðlega vernd á Íslandi, frá einstaklingum sem þegar
höfðu hlotið slíka vernd í öðru Evrópuríki, með því að lagaumhverfi og framkvæmd þeirra hér
á landi er frábrugðin löggjöf og viðmiðum annarra Evrópuríkja, þ. á m. nágrannaþjóða Íslands.
Annars vegar leggur ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þær skyldur á stjórnvöld að taka
mál einstaklinga, sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í öðru ríki, til efnismeðferðar ef
útlendingurinn hefur slík tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar
ástæður mæla annars með því. Hins vegar kveður ákvæðið á um 12 mánaða málsmeðferðarfrest
þessara mála og að umsækjandi eigi rétt á efnismeðferð hafi þau tímamörk ekki verið virt og
umsækjandi beri ekki ábyrgð á töfunum. Síðastliðin ár hafa mörg mál fengið efnismeðferð hér
á landi þar sem stjórnvöld ná ekki að afgreiða og framkvæma ákvarðanir innan lögbundins
frests. Hefur það fyrst og fremst snúið að flutningi lögreglu á viðkomandi af landi brott en það
heyrir til algjörra undantekninga að stjórnvöld afgreiði ekki umsókn um alþjóðlega vernd á
3
Dómsmálaráðuneytið
undir 12 mánuðum, eða 10 mánuðum í tilviki barna. Ákveðin skref voru þó stigin varðandi
málsmeðferðarfrestinn með lögum nr. 14/2023 um breytingu á lögum um útlendinga en
stjórnvöld eru þó enn bundin af þessari sérreglu sem þekkist ekki í neinu öðru Evrópuríki.
Á tímabilinu frá 1. janúar 2017 til 1. október 2023 voru um 2.400 mál afgreidd á grundvelli 36.
gr. laga um útlendinga. Af þessum 2.400 málum fengu um 1.200 umsækjendur synjun um
efnismeðferð skv. 1. mgr. en um 1.200 hlutu efnismeðferð skv. 2. mgr. Af þeim 1.200
umsækjendum sem fengu efnismeðferð skv. 2. mgr. er ekki vitað um ástæðu þess í um 600
málum. Má einkum rekja það til þess að skráning slíkrar tölfræði var ábótavant fyrst um sinn.
Aftur á móti er vitað um ástæðu efnismeðferðar í hinum 600 málunum:
o Um 200 fengu efnismeðferð vegna 12 mánaða málsmeðferðarfrests.
o Um 190 fengu efnismeðferð á grundvelli sérstakra tengsla og sérstakra
ástæðna.
o Um 150-180 fengu efnismeðferð vegna Covid-19 heimsfaraldursins en
Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála ákváðu vorið 2020 að
taka öll slík mál til efnismeðferðar í ljósi þess að málin hefðu öll fallið á
12 mánaða fresti vegna ómöguleika á brottför frá landinu.
o Um 70 fengu efnismeðferð vegna endursendingarfrest í Dyflinnarmálum.
Samkvæmt framansögðu má gróflega áætla að um 1.000 umsækjendur hefðu ekki fengið
efnismeðferð hér á landi ef 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefði ekki verið í gildi. Gera má
ráð fyrir að þessi um 1.000 mál hafi allavega verið í 12-16 mánuði í málavinnslu hjá
stjórnvöldum, annars vegar í málsmeðferð skv. 2. mgr. 36. gr. og hins vegar í efnismeðferð skv.
37. gr. Meðaltalskostnaður við þjónustu á hvern umsækjanda er um 320 þ.kr. á mánuði eða 320
m.kr. fyrir 1.000 manna hóp á mánuði sem nemur um 5,1 ma.kr. á 16 mánaða tímabili. Í þessum
tölum er ekki innifalinn kostnaður við úrvinnslu umsókna þessara mála.
Að mati ráðuneytisins mun afnám 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga draga úr fýsileika Íslands
sem áfangastaðar í verndar- og Dyflinnarmálum (e. pull factor). Þá mun málsmeðferð þessara
mála einfaldast til muna enda yrði mat stjórnvalda einskorðað við hvort endursending
viðkomandi færi í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 42. gr. laga um útlendinga,
líkt og er í öðrum Evrópuríkjum. Ástæða þess að stjórnvöld hafa hingað til ekki beitt 42. gr.
laganna í þessum málum er að það kemur fyrst til skoðunar hvort taka skuli mál til
efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna. Ráðuneytið
bendir þó á að íslensk stjórnvöld hafa ekki sent umsækjendur um alþjóðlega vernd til
Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar frá árinu 2010 og ekki til Ungverjalands á
grundvelli reglugerðarinnar frá árinu 2015. Þær ákvarðanir voru teknar vegna kerfisbundinna
annmarka á móttökukerfum landanna með hliðsjón af 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu en
Útlendingastofnun metur móttökukerfi aðildarríkja með reglubundnum hætti.
Um séríslenska málsmeðferðarreglu er að ræða sem leiðir af sér afar umfangsmikla, tímafreka
og flókna málsmeðferð hjá stjórnvöldum. Þá skapar þessi sérregla hvata og togstreitu í kerfinu
þar sem umsækjendur hafa hag af því að tefja mál sín. Fækkun þessara mála og einföldun
málavinnslu þeirra hefði m.a. í för með sér að unnt yrði að setja aukinn mannafla í efnislega
málsmeðferð en í dag sér 10 manna teymi hjá Útlendingastofnun eingöngu um málavinnslu 36.
gr. mála. Umrædd breyting mun því fyrirsjáanlega hafa töluverð áhrif á lækkun útgjalda í
tengslum við málsmeðferð og þjónustu.
4
Dómsmálaráðuneytið
Breytingar á skilyrðum til fjölskyldusameiningar (6.-9. gr. frumvarpsins)
Alþýðusamband Íslands, Claudia & Partners Legal Services, félag talsmanna umsækjenda um
alþjóðlega vernd, Íslandsdeild Amnesty International, Mannréttindaskrifstofa Íslands, Rauði
krossinn á Íslandi, Unicef á Íslandi, UN Women á Íslandi og Öryrkjabandalag Íslands gera
athugasemdir við þennan hluta frumvarpsins. Í umsögnunum kemur m.a. fram að breytingin
muni auka álag hjá stjórnvöldum þar sem viðbótarstigi og fleiri matsatriðum sé bætt við ferli
umsóknar um fjölskyldusameiningu, að viðbótarvernd sé jafnan veitt í tilfellum umsækjenda
frá ríkjum þar sem átök séu langvarandi, að mikilvægt sé að einstaklingar á flótta geti sameinast
fjölskyldum sínum enda geti aðskilnaður þeirra við fjölskyldur sínar haft neikvæð áhrif á
möguleika þeirra til að aðlagast og gerast virkir þátttakendur í samfélaginu, að vafi leiki á að
breytingin samræmist mannréttindaskuldbindingum Íslands, m.a. 9. og 10. gr. samnings
Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sem og að ólíklegt sé að undanþága frumvarpsins
muni koma til móts við þarfir allra sem þarfnist stuðnings aðstandenda sinna vegna fötlunar.
Breytingarnar fela í sér að aðstandendur útlendinga sem fengið hafa viðbótarvernd eða
mannúðarleyfi hér á landi öðlist ekki rétt til fjölskyldskyldusameiningar fyrr en a.m.k. tveimur
árum liðnum frá veitingu. Ákveðnar undanþágur eru frá þessu lögbundna tímamarki, þ.e. ef
ríkar sanngirnisástæður mæla með því vegna aðkallandi umönnunarsjónarmiða. Ekki eru gerðar
breytingar á rétti aðstandenda fylgdarlausra barna til fjölskyldusameiningar. Með þessari
breytingu er verið að færa löggjöf Íslands nær því sem tíðkast á Norðurlöndunum. Bent er á að
nokkur ríki Evrópusambandsins hafa t.d. beitt tilskipun Evrópuþingsins og
ráðsins 2003/86/EB um rétt til fjölskyldusameiningar (e. Family Reunification Directive) til að
stöðva tímabundið fjölskyldusameiningar við handhafa viðbótarverndar, t.d. Svíþjóð á árunum
2016-2019 og Þýskaland á árunum 2016-2018. Staðfesti Mannréttindadómstóll Evrópu að
framkvæmd Svíþjóðar bryti ekki í bága við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. M.T. og aðrir
gegn Svíþjóð frá 20. október 2022 í máli nr. 22105/18.
Ráðuneytið hefur litið til þeirrar þróunar sem hefur verið á málaflokknum á hinum
Norðurlöndunum og þeirra reglna sem þar gilda um fjölskyldusameiningar flóttamanna. Reglur
um fjölskyldusameiningar eru mismunandi milli ríkjanna og taka reglulega breytingum. Þannig
geta verið mismunandi skilyrði fyrir veitingu fjölskyldusameiningar, svo sem um lögbundinn
biðtíma, framfærsluskylda og inngildingarkröfur. Þá geta verið mismunandi reglur milli landa
hvaða ættingjar teljast „fjölskylda“ í þessu samhengi auk þess sem mismunandi gjöld eru tekin
fyrir umsóknir um fjölskyldusameiningar.
Í Danmörku er tveggja ára lögbundinn biðtími til að öðlast rétt til fjölskyldusameiningar þegar
viðkomandi er handhafi viðbótarverndar en ákveðnar undantekningar eru frá því þegar rík
umönnunarsjónarmið eru fyrir hendi. Af því leiðir að handhafi viðbótarverndar þar í landi þarf
almennt að hafa fengið endurnýjun á dvalarleyfi sínu tvívegis áður en nánasti aðstandandi getur
fengið dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar. Þá þarf handhafi að sýna fram á að hann
geti framfært sér og fjölskyldu sinni og hafi yfir að ráða fullnægjandi húsnæði sem sé nægilega
stórt til að fjölskyldan geti búið þar saman. Auk þess eru gerðar ríkar kröfur um inngildingu, þ.
á m. atvinnu-, menntunar- og tungumálakröfur.
Í Svíþjóð fá handhafar viðbótarverndar útgefið 13 mánaða dvalarleyfi sem unnt er að endurnýja.
Nánustu aðstandendur handhafa geta fengið dvalarleyfi í landinu á grundvelli
fjölskyldusameiningar að ákveðnum grunnskilyrðum uppfylltum. Fyrir hið fyrsta þarf að
framkvæma mat á því hvort það séu rökstuddar líkur (s. valgrundade utsikter) á að handhafinn
muni fá ótímabundið dvalarleyfi. Rétturinn til fjölskyldusameiningar er því ekki algildur. Þá
felst í þessu skilyrði jafnframt að biðtími fyrir fjölskyldusameiningu á grundvelli
5
Dómsmálaráðuneytið
viðbótarverndar í Svíþjóð sé að minnsta kosti 13 mánuðir auk þess tíma sem tekur að afgreiða
umsóknina. Þá þarf handhafi viðbótarverndar að sýna fram á að hann geti framfært sér og
fjölskyldu sinni og hafi yfir að ráða fUllnægjandi húsnæði sem sé nægilega stórt til að
fjölskyldan geti búið þar saman. Undanþága er frá þessu, einkum ef handhafi viðbótarverndar
og maki hans bjuggu saman fram að brottför hans til Svíþjóðar og það er útilokað að þau geti
ekki sameinast í öðru ríki utan Evrópusambandsins.
Sænsk stjórnvöld hafa kynnt breytta stefnu í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd, m.a.
með hertari löggjöf um alþjóðlega vernd og fjölskyldusameiningar. Markmiðið er að sænsk
löggjöf verði ekki rýmri en ESB löggjöf og alþjóðasáttmálar krefjast, þ.e. fylgi
lágmarkskröfum, flóttamenn fái tímabundin dvalarleyfi og að dvalarleyfi á grundvelli
mannúðarsjónarmiða verði takmörkuð. Í nóvember 2023 voru samþykktar lagabreytingar á
skilyrðum fyrir fjölskyldusameiningu en í þeim fólst m.a. að afnumin var undanþága frá því að
handhafar viðbótarverndar þyrftu ekki að sýna fram á trygga framfærslu til að fá samþykkta
fjölskyldusameiningu.
Handhafar viðbótarverndar í Noregi fá útgefið þriggja ára dvalarleyfi sem hægt er að endurnýja.
Nánustu aðstandendur þeirra geta fengið dvalarleyfi í landinu á grundvelli
fjölskyldusameiningar að ákveðnum grunnskilyrðum uppfylltum. Til að mynda þurfa
handhafar að sýna fram á að þeir geti framfleytt sér og fjölskyldu sinni, en í því felst m.a. að
þeir mega ekki hafa þegið fjárhagsaðstoð sl. 12 mánuði fyrir umsókn. Undanþágur eru frá þessu,
t.a.m. ef umsókn um fjölskyldusameiningu berst innan sex mánaða frá veitingu verndar. Þá er
24 ára aldursskilyrði í þeim tilfellum þegar makar sækja um fjölskyldusameiningu en í
undantekningartilvikum er heimilt að víkja frá þeirri kröfu
Þá hafa finnsk stjórnvöld kynnt breytta stefnu í málefnum útlendinga. Í tilkynningu þeirra, sem
hefur fyrirsögnina „Ministry of the Interior Prepares to Tighten the Rules on International
Protection“, kemur m.a. fram að alþjóðleg vernd verði tímabundin í eðli sínu, þ.e. stytta eigi
gildistíma dvalarleyfa í samræmi við lágmarkskröfur Evrópusambandsins. Til að mynda verði
gildistími dvalarleyfa á grundvelli viðbótarverndar styttur í eitt ár. Þá verði frekari skilyrði sett
fyrir útgáfu dvalarleyfa á grundvelli fjölskyldusameininga og núverandi skilyrði hert til
samræmis við tilskipun ESB (e. Family Reunification Directive}. Þar á meðal verði gerð krafa
um tveggja ára löglega búsetu áður en aðstandendur handhafa viðbótarverndar geti sótt um
dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar. Þá verði skilgreining á nánustu aðstandendum
þrengd þannig að hún nái einungis til maka og barna. Aðrir fjölskyldumeðlimir muni því ekki
eiga rétt á fjölskyldusameiningu.
Við mat á því hvort aðstæður umsækjanda um alþjóðlega vernd séu slíkar að hann eigi rétt á
viðbótarvernd líta stjórnvöld til þess hvort almennar aðstæður í heimaríki hans séu með þeim
hætti að hann eigi á hættu ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu snúi hann aftur
til baka. Við það mat er t.a.m. metið hvort brottvísun viðkomandi einstaklings myndi brjóta í
bága við 42. gr. laga um útlendinga (non-refoulement) og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Viðbótarvernd er tímabundin í eðli sínu og nær almennt til allra á tilteknu svæði eða landi óháð
einstaklingsbundnum aðstæðum. Eins og dæmin sýna geta aðstæður í ríkjum breyst tiltölulega
fljótt og er því eðlilegt að stjórnvöld endurmeti, áður en réttur til fjölskyldusameiningar og
ótímabundins dvalarleyfis myndast, hvort aðstæður í heimaríki viðkomandi séu enn með þeim
hætti að hann þarfnist viðbótarverndar, sjá m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu, M.T. og
aðrir gegn Svíþjóð (málsgrein 98). Tók Mannréttindadómstóllinn fram að sögulegir atburðir
styðji við þá röksemd að einstaklingar sem flýi almennar aðstæður hafi að jafnaði þörf fyrir
tímabundnari vernd en þannig hefðu t.d. aðstæður í Mogadishu í Sómalíu og í Srí Lanka breyst
6
Dómsmálaráðuneytið
á mjög skömmum tíma. Á Íslandi er í þessu samhengi hægt að nefna breytta
stjórnsýsluframkvæmd hvað varðar almennar aðstæður í Írak og í Venesúela. Í dóminum kemur
jafnframt fram að hagsmunir barns, á hvaða aldri sem er, geti ekki myndað „tromp spil“ sem
krefjist þess að ríki taki við öllum börnum sem væru betur sett þar en í heimaríki.
Eins og rakið er í greinargerð frumvarpsins er það mat ráðuneytisins, í ljósi þess mikla fjölda
umsókna um alþjóðlega vend sem íslenskum stjórnvöldum hafa borist undanfarin ár og þeim
áskorunum sem stjórnvöld standa frammi fyrir, að nauðsynlegt sé að samræma íslenska löggjöf
um fjölskyldusameiningar við framkvæmd annars staðar í Evrópu með það að markmiði að ná
betri stjórn á verndarkerfinu. Að mati ráðuneytisins fara breytingar á skilyrðum til
fjölskyldusameiningar ekki í bága við stjórnarskrá eða þær alþjóðlegu skuldbindingar sem
Ísland hefur undirgengist, líkt og rakið er í 4. kafla frumvarpsins. Framkomnar umsagnir hafa
ekki breytt því mati ráðuneytisins.
Breyting á gildistíma dvalarleyfa (9.-10. gr. frumvarpsins)
Alþýðusamband Íslands, Claudia & Partners Legal Services, félag talsmanna umsækjenda um
alþjóðlega vernd, Íslandsdeild Amnesty International og Mannréttindaskrifstofa Íslands gera
athugasemdir við þennan hluta frumvarpsins. Í umsögnunum kemur m.a. fram að löggjöf
annarra Norðurlanda sé ekki samræmd þegar kemur að gildistíma dvalarleyfa, breytingin muni
leiða til aukinnar vinnu og álags hjá Útlendingastofnun við afgreiðslu umsókna um endurnýjuð
leyfi, breytingin muni fela í sér gífurlegt óhagræði bæði fyrir dvalarleyfishafa og stjórnvöld án
sýnilegs ávinnings, um skerðingu á réttarvernd fólks á flótta sé að ræða og að stytting
dvalarleyfa kunni að ýta enn frekar undir jaðarsetningu þessa viðkvæma hóps og að óvissa um
áframhaldandi leyfi til dvalar geti gert fólki erfiðara að finna vinnu.
Breytingin felur í sér að gildistími dvalarleyfa þeirra sem njóta alþjóðlegrar verndar verði þrjú
ár í stað fjögurra ára, að gildistími dvalarleyfis þeirra sem njóta viðbótarverndar verði tvö ár í
stað fjögurra ára og að gildistími vegna endurnýjunar á dvalarleyfi á grundvelli
mannúðarsjónarmiða verði til eins árs í stað tveggja ára. Með breytingu á gildistíma dvalarleyfa
á grundvelli alþjóðlegrar verndar er Ísland að færa sig nær því sem þekkist á hinum
Norðurlöndunum, sjá meðfylgjandi samanburðartöflu:
Land Alþjóðleg vernd Viðbótarvernd Mannúðarleyfi
Ísland 4 ár 4 ár 1 ár
Danmörk 2 ár 1 ár 1 ár
Noregur 3 ár 3 ár 1 ár
Svíþjóð 3 ár 13 mánuðir 13 mánuðir
Finnland 4 ár* 4 ár* 1 ár
* Vakin er athygli á að finnsk stjórnvöld hafa formlega gefið út að þau muni stytta gildistíma
alþjóðlegrar verndar í þrjú ár og viðbótarverndar í eitt ár.
Að mati ráðuneytisins er eðlilegt að stjórnvöld endurmeti áður en réttur til ótímabundins
dvalarleyfis skv. 58. gr. laga um útlendinga myndast hvort aðstæður hjá viðkomandi séu enn
með þeim hætti að hann þarfnist verndar. Ekki er gert ráð fyrir því að þessi breyting auki álag
hjá Útlendingastofnun sem nokkru nemur en unnt er að sækja um endurnýjun dvalarleyfis með
rafrænum hætti auk þess sem mat Útlendingastofnunar á almennum aðstæðum í tilteknum
ríkjum mun verða metið heildstætt með reglulegum hætti í stað þess að tekin verði afstaða til
þess í hverju og einu máli. Byggir þetta mat ráðuneytisins á samskiptum við sérfræðinga hjá
Útlendingastofnun. Um eðlilega kröfu er að ræða sem er í samræmi við það sem tíðkast í öðrum
7
Dómsmálaráðuneytið
Evrópulöndum. Að mati ráðuneytisins er mikilvægt að íslenska verndarkerfið sé í samræmi við
framkvæmd annarra Norðurlanda þannig að regluverk hérlendis skapi ekki sérstaka hvata (e.
pull factor) til að sækja um alþjóðlega vernd hér umfram önnur lönd í Evrópu. Þá mun þessi
breyting hafi þau áhrif að ferlið frá fyrstu umsókn og að útgáfu ótímabundins dvalarleyfis verði
skýrara og framganga frá einu leyfi til annars eðlilegri en nú er.
Breytingar um bráðabirgðadvalarleyfi (11. gr. frumvarpsins)
Alþýðusamband Íslands, Claudia & Partners Legal Services, félag talsmanna umsækjenda um
alþjóðlega vernd og Mannréttindaskrifstofa Íslands gera athugasemdir við 11. gr. frumvarpsins.
Í umsögnunum kemur m.a. fram að allar hömlur hælisleitenda eða dvalarleyfishafa til atvinnu
geti leitt til enn veikari stöðu þessa fólks á íslenskum vinnumarkaði en dæmunum fjölgi sífellt
þar sem viðkvæmir hópar séu hagnýttir stöðu sinnar vegna í þágu atvinnurekanda og
tilkynningum um mansal til lögreglu fjölgi ár hvert, að breytingin sé til þess fallin að stefna
einstaklingum í hættu á að verða fyrir broti gegn 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr.
mannréttindasáttmála Evrópu, að með breytingunni séu umsækjendur um alþjóðlega vernd
neyddir af stjórnvöldum til að vera á framfærslu skattgreiðenda gegn vilja þeirra og án gildra
ástæðna, að bráðarbirgðadvalar- og atvinnuleyfi sé til þess fallið að auka virkni og þar með
bæta geðheilsu umsækjenda um alþjóðlega vernd og að það dragi verulega úr kostnaði fyrir
ríkissjóð að leyfa fólki að vinna fyrir sér.
Samkvæmt 77. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita umsækjanda um alþjóðlega vernd
bráðabirgðadvalarleyfi þar til ákvörðun hefur verið tekin um umsókn hans. Með slíku leyfi er
umsækjanda heimilt að starfa hér á landi á meðan umsókn hans er til meðferðar og þar til hann
yfirgefur landið. Í megindráttum felst í fyrirhugaðri breytingu að umsækjandi um alþjóðlega
vernd geti einungis fengið slíkt bráðabirgðadvalarleyfi fram að því tímamarki þegar
Útlendingastofnun hefur synjað umsókn hans. Ráðuneytið leggur áherslu á að umsókn um
alþjóðlega vernd er ekki hefðbundin umsókn um dvalar- og atvinnuleyfi. Að mati ráðuneytisins
ganga gildandi lög of langt í þessum efnum enda fer það bersýnilega gegn markmiði laganna
um sjálfviljuga heimför að útlendingur sem fengið hefur synjun á umsókn sinni um vernd og
ákvörðun um brottvísun eða frávísun sé hér í virkri vinnu á sama tíma og unnið er að brottför
hans frá landinu. Í slíkum tilvikum liggur fyrir að útlendingur er í ólögmætri dvöl á landinu og
getur yfirgefið landið sjálfviljugur, eftir atvikum með aðstoð stjórnvalda.
Umsögn kærunefndar útlendingamála
Í umsögn kærunefndar kemur fram að æskilegt sé að lögskýringargögn beri með sér hver vilji
löggjafans sé með þeirri breytingu að nefndarmönnum verði heimilt að úrskurða einir þegar
„um er að ræða beiðni um frestun réttaráhrifa“ og að æskilegt sé að skýra nánar hvort
einstaklingur sem sækir um alþjóðlega vernd fyrir gildistöku laganna njóti réttar til
fjölskyldusameiningar samkvæmt núgildandi lögum eða hvort umsókn um
fjölskyldusameiningu þurfi að hafa borist fyrir gildistöku frumvarpsins. Þá hafi sú tillaga
frumvarpsins að fækka nefndarmönnum og hafa fleiri í fullu starfi ákveðna kosti en einnig
ókosti. Gagnlegt geti verið að unnt sé að leita til nefndarmanna sem hafi starfið ekki að
aðalstarfi og þá sé það í höndum löggjafans að meta hvort og hvernig eigi að meta ásýnd
nefndarinnar út frá skipun nefndarmanna. Loks bendir kærunefnd á að framlagðar breytingar á
rétti til fjölskyldusameiningar kunni að leiða til fjölgunar mála fyrir nefndinni. Helgist það af
því að einstaklingar sem hljóti vernd á grundvelli annarra ákvæða en 1. mgr. 37. gr. laga um
útlendinga kunni að vera líklegri til að kæra þá niðurstöður þegar þeim fylgir lakari réttur til
fjölskyldusameiningar. Þá kunni frumvarpið einnig að leiða til fjölgunar á kærumálum sökum
þeirra undanþága sem gert er ráð fyrir í þeim málum.
8
Dómsmálaráðuneytið
Ráðuneytið tekur undir þær röksemdir kærunefndar útlendingamála að lögskýringargögn verði
að vera skýr um að sú heimild nefndarmanna til að úrskurða einir þegar „um er að ræða beiðni
um frestun réttaráhrifa“ eigi bæði við um beiðnir á grundvelli 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr.
37/1993, þegar um er að ræða stjórnsýslukærur, sem og 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga
þegar um er að ræða beiðni um frestun réttaráhrifa endanlegrar ákvörðunar vegna málshöfðunar
fyrir dómstólum. Þá var það tilgangur gildistökuákvæðis frumvarpsins að umsóknir um
fjölskyldusameiningar sem berast fyrir gildistöku laganna taki mið af núgildandi
lagaframkvæmd en umsóknir sem berast eftir gildistöku laganna taki mið af skilyrðum 6.-8. gr.
frumvarpsins. Beinir ráðuneytið því til allsherjar- og menntamálanefndar að hnykkja á
framangreindu í nefndaráliti sínu.
Líkt og kærunefnd rekur í umsögn sinni kann að vera gagnlegt fyrir nefndina að unnt sé að leita
til nefndarmanna sem hafi starfið ekki að aðalstarfi. Ráðuneytið vekur þó athygli á að sú
breyting sem frumvarpið leggur til á skipan kærunefndar felur hvorki í sér sparnað né
kostnaðarauka fyrir ríkissjóð en nefndarmenn fá í dag greitt föst mánaðarlaun sem nema um
20% af launum varaformanns. Ef að sú breyting verður gerð hjá allsherjar- og menntamálanefnd
að þrír nefndarmenn hafi starfið að aðalstarfi og tveir nefndarmenn starfið að aukastarfi, má
áætla að viðbótarkostnaður vegna þess yrði um 660.000 kr. á mánuði eða tæplega 8 m.kr. á ári.
Þá telur ráðuneytið mikilvægt að slík skipun yrði gerð án tilnefningar eða á grundvelli
tilnefningar aðila innan stjórnkerfisins, t.d. dómstólasýslunnar.
Loks er það rétt athugað hjá kærunefnd að breytingar frumvarpsins á rétti til
fjölskyldusameiningar kunni að leiða til fjölgunar mála fyrir nefndinni. Breytingin mun hins
vegar ekki auka kostnað innan þjónustuhluta verndarkerfisins enda fellur þjónustu niður eigi
síðar en átta vikum frá birtingu ákvörðunar um að veita einstaklingi vernd, sbr. 23. gr.
reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum. Þá mun ráðuneytið taka til
skoðunar við gildistöku frumvarpsins hvort tilefni sé til að undanskilja gjaldfrjálsan
talsmannakostnað í kærumálum þegar viðkomandi umsækjandi hefur fengið jákvæða
niðurstöðu vegna umsóknar sinnar, þ.e. viðbótarvernd eða dvalarleyfi á grundvelli
mannúðarsjónarmiða. Á þessari stundu er þó nær ómögulegt að meta hversu margir sem fá
viðbótarvernd eða dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða muni kæra slíkar ákvarðanir
til kærunefndar útlendingamála. Þá vegur það markmið sem frumvarpið stefnir að þyngra en
möguleg fjölgun tiltekinna kærumála til kærunefndar.
Umsögn Útlendingastofnunar
Í umsögn Útlendingastofnunar kemur fram að eðlilegt sé að orðalag 45. gr. laga um útlendinga
verði breytt á þann hátt að það skýrlega taki einnig til kjörbarna. Hvað varðar 6. gr.
frumvarpsins um breytingu á fjölskyldusameiningu sé æskilegt að reglugerð með útfærslu á
ákvæðinu tæki gildi samhliða breytingu á lögunum. Loks kemur fram að í frumvarpinu séu ekki
lagðar til sambærilegar breytingar á rétti aðstandenda fylgdarlausra barna til að sameinast
barninu hér á landi og aðstandendur fylgdarlausra barna sem fá viðbótarvernd muni því njóta
ríkari réttar til fjölskyldusameiningar en aðstandendur annarra handhafa viðbótarverndar. Hafi
stofnunin áður bent á að það geti reynst varhugavert að veita aðstandendum fylgdarlausra barna
rúman rétt til fjölskyldusameiningar þar sem það hvetji til þeirrar háttsemi að senda börn eins
síns liðs af stað til að leita verndar hér á landi með það að markmiði að fjölskyldan sameinist
svo hér á landi, eða svokölluð „akkerisbörn“.
Ráðuneytið gerir ekki athugasemdir við umsögn Útlendingastofnunar. Líkt og þar er rakið kann
það að fylgdarlaus börn verði undanskilin breytingunni um fjölskyldusameiningar að auka
fjölda mála þar sem börn eru send eins síns liðs af stað til að leita verndar hér á landi með það
9
Dómsmálaráðuneytið
að markmiði að fjölskyldan sameinist svo hér síðar. Á þessum tímapunkti taldi ráðuneytið rétt
að hrófla ekki við rétti aðstandenda fylgdarlausra barna til fjölskyldusameiningar. Ráðuneytið
mun þó sem endranær rýna áfram þróunina og bregðast við með lagasetningu ef slíkum málum
fjölgar til muna.
10