Nefndasvið Alþingis
Velferðarnefnd
Austurstræti 8-10
101 Reykjavík
VIÐSKIPTARÁÐ ÍSLANDS
Reykjavík, 19. júní 2020
Efni: Frumvarp til laga um breytingu á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998 (hlutdeildarlán). (Mál nr.
926)
Viðskiptaráð þakkar fyrir tækifærið til að veita málinu umsögn. Með frumvarpinu er ætlunin að
auðvelda fólki íbúðarkaup þannig að þeir sem uppfylla ákveðin skilyrði geti fengið hlutdeildarlán til
þess að brúa kröfu um eigið fé við íbúðarkaup. Jafnframt er frumvarpinu ætlað að auka hvata
byggingaraðila til að byggja hagkvæmt íbúðarhúsnæði sem hentar þessum hópum fólks. Markmið þessi
eru í sjálfu sér góð en sú leið sem hér er farin virðist ekki vænleg til árangurs auk þess sem frumvarpið
sjálft virðist gallað og óljóst. Þá má ekki gleyma að ríki og sveitarfélög hefur beitt fjölda úrræða á
húsnæðismarkaði á síðustu árum og áratugum sem hafa haft svipuð markmið og kostað háar fjárhæðir
án þess að ná ásættanlegum árangri.1 Viðskiptaráð vill því koma eftirfarandi athugasemdum á
framfæri:
- Vísbendingar eru um að húsnæðisskortur fari dvínandi a.m.k til skamms tíma og skortur er á
mati á nauðsyn úrræðisins
- Ríkið þarf að vanda mjög vel til verka ef beita á sérstökum úrræðum á íbúðamarkaði
- Jákvætt að styðja við nýbyggingar en engin rök fyrir því að beina fyrstu kaupendum sérstaklega
þangað
- Skilyrði lánanna vinna gegn markmiðum laganna
- Óskýr skilyrði og heimildir ráðherra of rúmar
- Lánsfjárhlutfall of hátt og er lánið í raun kúlulán sem ber vexti íbúðaverðshækkana eða
óskilgreinda vexti
- Alvarlegt ef ekki er tekið mið af og lært af reynslu annarra ríkja líkt og virðist vera raunin
Hver er þörfin á nýjum úrræðum?
Umræða um hátt fasteignaverð og takmarkaða möguleika fólks til að kaupa sína fyrstu fasteign hefur
verið umfangsmikil á síðustu árum. Fasteignaverð hefur vissulega hækkað hratt en gefur þó ekki rétta
mynd af möguleikum fólks til að kaupa fasteign. Í þessu sambandi er nauðsynlegt að horfa til
tekjuþróunar og nýlegra breytinga á vaxtastigi sem hafa umtalsverð áhrif á byrði húsnæðiskostnaðar
líkt og íbúðaverðið. Lækkun vaxtastigs auk mikillar fjölgunar nýbygginga vegna framtaks fjárfesta,
byggingaraðila, félaga eins og Bjargs og annarra síðustu ár, svo ekki sé minnst á þær
1 Dæmi: Íbúðalánasjóður, vaxtabætur, húsnæðisbætur, félagsleg úrræði, leiðréttingin, fyrsta fasteign og
almennar íbúðir.
skammtímaleiguíbúðir sem fyrirséð er komi inn á almennan markað, munu að öllum líkindum ganga
langt með að leysa þann framboðsskort sem hefur skapast á íbúðamarkaði.
Vísbendingar um þetta sjást nú þegar. Þannig hækkuðu ráðstöfunartekjur meira en íbúðaverð á síðasta
ári og fjölgun íbúða var meiri en sem nemur fólksfjölgun. Íbúðamarkaðurinn er þar að auki
tregbreytanlegur í eðli sínu og því afar líklegt að áhrif alls framangreinds eigi enn eftir að koma fram að
fullu leyti. Í ljósi þeirrar staðreyndar og þróunarinnar á markaði virðist skorta mat á því hvort vandinn
muni e.t.v. leysast án þess að til þurfi sértækt úrræði á borð við hlutdeildarlán.
Ríkið þarf að vanda til verka við beitingu sérstakra úrræða á íbúðamarkaði
Markaðsbrestir geta myndast á húsnæðismarkaði og þannig komið upp aðstæður þar sem beita þarf
sértækum úrræðum. Brýnt er að stíga varlega til jarðar í beitingu slíkra úrræða þar sem þau geta haft
ófyrirséðar og óæskilegar afleiðingar eins og að ýta einungis undir hækkun húsnæðisverðs með
eftirspurnarhvetjandi aðgerðum. Æskilegra er, líkt og Viðskiptaráð hefur margoft bent á, að hið
opinbera styðji við húsnæðismarkaðinn með því að stefna að lækkun byggingarkostnaðar og hvetja
þannig til aukins framboðs. Viðskiptaráð hefur þannig lagt til leiðir í þessa veru, t.d. í umfjöllun ráðsins
um „Leynda galla fasteignagjalda" og „Af hverju er dýrt að byggja".2 Þá er mikilvægt að úrræði séu
gagnsæ, skilvirk og eins einföld og hægt er. Það verður seint sagt um hlutdeildarlánin, en ýmis atriði
hvað þau varðar eru um margt óljós og mjög háð reglugerðum ráðherra líkt og fram kemur síðar. Þá er
úrræðið einnig beinlínis eftirspurnarhvetjandi þó rétt sé að taka fram að það hafi einnig áhrif til aukins
framboðs sem er út af fyrir sig jákvætt.
Engin rök fyrir því að fyrstu kaupendur kaupi sérstaklega nýbyggingar þó hvetja megi almennt til
þeirra
Í greinargerð er fjallað um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar. Þar er að miklu leyti byggt á skýrslu
átakshóps um húsnæðismál. Í greinargerðinni segir um skýrsluna: „Þar kemur fram að þrátt fyrir mikla
uppbyggingu á íbúðum séu vísbendingar um að þær íbúðir muni síður henta tekju- og eignalágum
einstaklingum. Stór hluti lítilla íbúða sem koma á markað á höfuðborgarsvæðinu sé í hverfum þar sem
fermetraverð er hvað hæst."
Erfitt er að átta sig á því hvers vegna það er talið sérstakt vandamál og úrlausnarefni að þær íbúðir séu
byggðar nú henti ekki endilega þörfum þeirra sem eru að reyna að komast inn á markaðinn. Aðeins ef
fólk myndi kaupa eina fasteign um ævina og flytja aldrei þaðan væri það vandamál. Staðreyndin er þó
að sjálfsögðu sú að flestir flytja og kaupa nýja fasteign oftar en einu sinni sem endurspeglast í því að
hlutfall fyrstu kaupenda á höfuðborgarsvæðinu hefur hæst farið í 27,5% síðastliðinn áratug. Það er því
réttast að lögð sé áhersla á fjölbreytta uppbyggingu svo til staðar séu fjölbreyttar eignir sem henti öllum
samfélagshópum.
Þó að það sé út af fyrir sig gott að úrræðið hvetji til nýbygginga er ekki hægt að sjá efnisleg rök fyrir því
að fyrstu kaupendur, sem eru minnihluti kaupenda, kaupi nýbyggingar fremur en aðrir. Einkum ef það
er haft í huga að nýbyggingar eru eðli málsins samkvæmt dýrari en eldri fasteignir að teknu tillit til
staðsetningar. Þar sem markmiðið er að auðvelda fasteignakaup og lækka húsnæðiskostnað má frekar
færa rök fyrir hinu gagnstæða að það sé hagkvæmara að fyrstu kaupendur kaupi eldri og þar með
ódýrari fasteignir á meðan þeir koma undir sig fótunum. Einnig má færa fyrir því rök að það muni frekar
2 Sjá skoðun VÍ frá 2015: https://www.vi.is/skodanir/leyndir-gallar-fasteignagjalda og kortlagningu VÍ og SI á
byggingaferli húsnæðis: https://www.vi.is/frettir/kortlagning-byggingarferlis
https://www.vi.is/skodanir/leyndir-gallar-fasteignagjalda
https://www.vi.is/frettir/kortlagning-byggingarferlis
vanta húsnæði sem hentar elstu aldurshópum þar sem nær öll fólksfjölgun næstu áratugi verður í eldri
aldurshópum samkvæmt mannfjöldaspá Hagstofunnar.3
Skilyrði lánanna vinna gegn markmiðinu
Í 2. gr. frumvarpsins er fjallað um skilyrði hlutdeildarlána. Þar kemur fram að lántakendum
hlutdeildarlánanna verði skylt að verja skattfrjálsri ráðstöfun séreignarsparnaðar til lækkunar
höfuðstóls láns á fyrsta veðrétti, sem er almennt veitt af banka eða lífeyrissjóði. Þetta er vissulega
skynsamleg ráðstöfun en kemur í veg fyrir það að umsækjandi geti valið að nýta séreignasparnað sinn
til lækkunar afborgana sem myndi nýtast þeim tekjulægstu hvað best til að draga úr byrði
húnæðiskostnaðar.
Í 2. gr. segir enn fremur að umsækjandi þurfi að uppfylla það skilyrði að hafa fasteignalán á fyrsta
veðrétti sem skuli „að jafnaði ekki vera til lengri tíma en 25 ára". Þannig eru möguleikar umsækjenda
til þess að taka lán til fleiri ára takmarkaðir og greiðslubyrði þeirra sem lögunum er ætlað að hjálpa
eykst til muna, mögulega svo mikið að þeir geta ekki nýtt sér úrræðið. Miðað við lánareiknivélar
viðskiptabankanna eykur þetta greiðslubyrði óverðtryggðra jafngreiðslulána um hátt í 30%. Markmið
frumvarpsins á að vera að aðstoða ungt fólk og tekjulága að kaupa sér fasteign, en þessi hópur er
einmitt hvað líklegastur til að þurfa að taka lengra lán en til 25 ára. Þá er einnig óskýrt hvað er átt við
með að lán sem kemur á undan hlutdeildarláni í veðröð skuli „að jafnaði" ekki vera til lengri tíma en 25
ára. Þetta er nauðsynlegt að skýra frekar. Heimilt er að veita undanþágur frá ofangreindum skilyrðum
en leiða má líkur að því að meirihluti lántaka ef ekki flest allir myndu óska eftir eða þarfnast
undantekninga frá þessum reglum, og því væri markmiði frumvarpsins betur þjónað ef meginreglan
væri önnur.
Þá segir í 2. gr. að lánveitingar skv. greininni takmarkist við heimildir í fjárlögum til útlánaflokksins
hverju sinni. Hafi heimild samkvæmt fjárlögum verið fullnýtt sé Húsnæðis- og mannvirkjastofnun
óheimilt að samþykkja umsókn um lán þrátt fyrir að umsækjandi uppfylli skilyrði fyrir því. Ekki verður
annað séð en að biðröð þeirra sem gætu þurft á hlutdeildarláni að halda og uppfylla öll skilyrði laganna
geti því myndast. Þannig verður jafnræði þeirra skert sem í brýnni þörf eru til að nýta sér úrræðið.
Loks má gera athugasemd við að lánin séu einungis veitt sé lántaki innan tekjumarka og án þess að
stuðningurinn fjari út eftir vaxandi tekjum. Þannig fær einstaklingur sem er með 629.999 krónur á
mánuði 20% hlutdeildarlán, að öðrum skilyrðum uppfylltum, á meðan einstaklingur sem er með einni
krónu meira, eða 630.000 krónur á mánuði fær ekkert hlutdeildarlán.
Óskýrleiki og of rúmar heimildir ráðherra
Hlutdeildarlánin fást aðeins að því gefnu að kaupandi fjárfesti í nýrri íbúð sem samþykkt hefur verið af
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sem „hagkvæm íbúð" á grundvelli samnings byggingaraðilans við
stofnunina. Með hagkvæmum íbúðum er meðal annars átt við íbúðir sem uppfylla stærðar- og
verðmörk samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur og íbúðir sem taka mið af herbergjafjölda miðað
við fjölskyldustærð. Viðskiptaráð telur nauðsynlegt að skýra þessi atriði frekar í lögunum. Hér er um
afar opna reglugerðarheimild að ræða sem felur ráðherra ákvörðunarvald til að skilgreina að fullu hvers
konar íbúðir falli undir lögin eða þau verðmörk sem taka beri mið af. Ráðið telur bagalegt hversu óskýr
lögin eru hvað þetta varðar. Óljóst er hvernig valið verður um byggingaraðila þessa hagkvæmu íbúða.
Þá er einnig óljóst hvaða kröfum þeir þurfa að mæta.
Mörgum spurningum er ósvarað og til viðbótar má nefna óljóst skilyrði um að umsækjandi skuli sýna
fram á að hann geti ekki fjármagnað kaup á íbúðarhúsnæði nema með hlutdeildarláni. Í 29. gr. d.
3 Mannfjöldaspá Hagstofunnar: https://hagstofa.is/utgafur/frettasafn/mannfjoldi/mannfjoldaspa-2019-2068/
https://hagstofa.is/utgafur/frettasafn/mannfjoldi/mannfjoldaspa-2019-2068/
frumvarpsins er ráðherra veitt heimild til að útfæra skilyrðin nánar í reglugerðum, í stað þess að þau
atriði séu útfærð nánar í lögunum. Þrengja þyrfti þessar reglugerðarheimildir þar sem í núverandi mynd
hefur ráðherra of rúmar heimildir til að útfæra veigamikil atriði laganna.
Of hátt lánsfjárhlutfall og kúlulán sem ber vexti íbúðaverðshækkana eða óskilgreinda vexti
Samkvæmt frumvarpinu eiga hlutdeildarlán að geta numið allt að 20% af kaupverði íbúðarhúsnæðis en
þó er skilyrði að lántaki leggi fram eigið fé sem nemur 5% kaupverðs. Í dag veita lánastofnanir íbúðalán
fyrir allt að 85% kaupverðs. Miðað við eiginfjárkröfuna ætti því 10% hlutdeildarlán almennt að duga og
ekki að sjá rök fyrir því að ríkið stígi inn í lánveitingar sem eru flestum aðgengilegar.
Þá vekur það athygli að endurgreiðslufjárhæð hlutdeildarláns nemur sama hlutfalli af söluverði
íbúðarhúsnæðis við endurgreiðslu og upphafleg lánveiting nam af kaupverði. Þetta þýðir í reynd að
hlutdeildarlán er kúlulán, þar sem allur höfustóll auk vaxta eru greidd við lok lánstíma, og sem ber vexti
sem nemur árlegri meðalhækkun fasteignaverðs. Til að setja þetta í samhengi hefur fasteignaverð
hækkað að jafnaði um 8% á ári síðasta áratug. Velta má fyrir sér hvort það sé skynsamlegt fyrirkomulag.
Þó vextirnir séu almennt ekki greiddir á lánstíma breytist það ef tekjur lántaka hækka umfram
tekjumörk skv. 1. mgr. 29. gr. og þá skal greiða vexti sem eru ákvarðaðir af stjórn HMS og taki skuli mið
af húsnæðiskostnaði. Afar óljóst er hvað felst í þessu og betur þarf að skýra hverjir þessir vextir eigi að
vera og innan hvaða ramma.
Alvarlegt ef ekki er tekið mið af og lært af reynslu annarra ríkja
Í greinargerð frumvarpsins er fjallað um reynslu annarra ríkja af sambærilegu úrræði, og þá reynslu
Englands, Skotlands og Wales þar sem svipað úrræði var kynnt árið 2013 sem kallaðist „Help to buy".
Ráðherra fjallaði um það í ræðu sinni í fyrstu umræðu um frumvarp þetta að úrræðið hafi reynst þar
vel, en við nánari athugun kemur þó í ljós að það var mjög umdeilt. Eftir að reynsla komst á það voru
áhrif þess ekki ýkja góð og jákvæð áhrif þess óljós. Með úrræðinu var mörgum rétt hjálparhönd til að
eignast heimili en síðar kom í ljós að stórt hlutfall þeirra kaupenda þurfti ekki á fjárhagslegri aðstoð að
halda, ásamt því að úrræðið hafði umtalsverð áhrif á fasteignamarkaðinn.4
Þrátt fyrir þessa annmarka á úrræðinu er engu vikið að þeim í greinargerð. Það er afar varhugavert þar
sem eðlilegt er að læra af reynslu annarra ríkja og koma þannig í veg fyrir vandamál sem hafa skapast
annars staðar. Sýnilegur skortur á því að tekið sé tillit til þessara annmarka og raunverulegrar reynslu
annarra ríkja bendir sterklega til þess að hlutdeildarlán séu ekki vænleg til árangurs.
Viðskiptaráð leggst eindregið gegn því að frumvarpið verði samþykkt en að öðrum kosti verði tekið
tillit til ofangreindra athugasemda.
Virðingarfyllst,
4 Sjá umfjöllun um Help to Buy úrræðið og reynsluna af því í skýrslunni: „The Economic Impacts of Help to Buy"
og hér: https://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/public-accounts-
committee/news-parliament-2017/help-to-buy-report-published-17-19/
Konráð S. Guðjónsson
HagfræðingurLögfræðingur
https://www.inrev.org/system/files/2019-10/NTRP-The-Economic-Impacts-of-Help-to-Buy-2019.pdf
https://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/public-accounts-committee/news-parliament-2017/help-to-buy-report-published-17-19/
https://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/public-accounts-committee/news-parliament-2017/help-to-buy-report-published-17-19/