jjj&gy
, LÖGREGLUSTJÓRINN Á HÖFUÐBORGARSVÆÐINU
t n in triT ir y
Nefndasvið Alþingis
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík
Reykjavík, 11. júní 2020
Efni: Umsögn um frumvarp til laga um fjarskipti, 775. mál á 150. löggjafarþingi
Lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hefur borist til umsagnar ofangreint frumvarp til
laga um fjarskipti. í frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á gildandi lögum um
fjarskipti nr. 81/2003. Telur lögreglustjóri rétt að gera efitirfarandi athugasemdir um þau atriði
ffumvarpsins er varða störf lögreglu við meðferð mála almennt og um refsiákvæði vegna
brota á lögunum auk ákvæða um málsmeðferð þar að lútandi.
Um 5. mgr. 29. gr. Takmörkun fjarskipta vegna truflana eða sérstakra aðgeröa.
I 5. mgr. 29. gr. ffumvarpsins kemur fram að Póst- og fjarskiptastofnun (hér eftir iðulega
PFS) geti veitt heimild fyrir truflun þráðlausra fjarskipta innan sérstaklega afmarkaðs svæðis
vegna ffamkvæmdar á öryggis- og refsigæslu að fenginni beiðni ffá
Fangelsismálastofnun. Ákvæðið er samhljóða 5. mgr. 64. gildandi laga um fjarskipti nr.
81/2003, sbr. 9. gr. laga nr. 34/2011. í athugasemdum við síðastnefnt ákvæði kom ffam slík
heimild yrði ekki veitt nema það þjónaði lögmætum markmiðum um ffamkvæmd öryggis-
og refsigæslu og á affnörkuðu svæði á forræði fangelsismálayfirvalda. í ljósi þess að með
slíkri aðgerð væri verið að skerða nýtingarmöguleika tíðnirétthafa á umræddum stöðum þætti
rétt að leitað yrði þeirra álits áður en heimild til truflunar yrði veitt og e.a. kæmi til úrskurðar
PFS um hvort fallist yrði á slíka beiðni. Að mati lögreglustjóra getur verið nauðsynlegt fyrir
lögreglu að hafa heimild til að óska eftir truflun fjarskipta á ákveðnum svæðum, t.a.m. í
tilteknum lögregluaðgerðum þar sem almannahætta er til staðar. Lagt er til að orðalagi
ákvæðisins verði breytt þannig að lögregla geti einnig óskað eftir slíkri heimild að áþekkum
skilyrðum uppfylltum.
Um 88. gr. Skilyrði fyrir vinnslu fjarskipta og notkun búnaðar
I 1. mgr. 88. gr. kemur fram að vinnsla fjarskipta sé óheimil nema samkvæmt upplýstu
samþykki notanda eða samkvæmt heimild í lögum. í 2. mgr. 88. gr. kemur ffam að notkun
búnaðar sem þar er tilgreindur sé óheimil nema samkvæmt upplýstu samþykki notanda. Lagt
er til að skilyrði beggja ákvæða hvoru tveggja, sé óheimil nema samkvæmt upplýstu
samþykki notanda eða samkvæmt heimild í lögum.
H verfísgata 115 Sími: 444-1000
150 Reykjavík Fax: 444-1015
Veffang: ww w .lrh.is
Netfang: lrh@ lrh.is
http://www.lrh.is
mailto:lrh@lrh.is
Um 4. mgr. 92. gr. Flýtivarðveisla gagna í þágu rannsóknar sakamáls
í 4. mgr. 92. gr. frumvarpsins er að fjallað um skyldu fjarskiptajýrirtœkja til að varðveita
tölvugögn, þar með talið gögn um tölvusamskipti, samkvæmt fyrirmælum lögreglu. Kemur
fram að fyrirmæli lögreglu geti eingöngu tekið til gagna sem þegar eru fyrir hendi. Þá kemur
ffam að í fyrirmælunum eigi að koma ffam hvaða gögn eigi að varðveita og hve lengi en sá
tími megi þó ekki vera lengri en 90 dagar. Ákvæðið er samhljóða 12. mgr. 47. gr.
fjarskiptalaga nr. 81/2003, sbr. lög nr. 74/2006 um breyting á almennum hegningarlögum,
lögum um meðferð opinberra mála og lögum um fjarskipti. Síðastnefnd lagabreyting leit
dagsins ljós í kjölfar vegna skuldbindinga íslenska ríkisins í samningi Evrópuráðsins um
tölvubrot, ffá 23. nóvember 2001.
Tímamörk á gagnavörslu
I framkvæmd hefur lögregla sent beiðni til þess aðila sem hefur gögn undir höndum um
varðveislu þeirra, til að tryggja rannsóknarhagsmuni á meðan unnið er að því að afla
dómsúrskurðar um húsleit og haldlagningu. Lögreglustjóri telur að huga þurfi að breyttu
umhverfi skipulagðrar glæpastarfsemi og aukningu netbrota samhliða. Kann rannsókn að
taka til slíkrar brotastarfsemi sem enn er í gangi. Getur reynst nauðsynlegt fyrir lögreglu að
beiðast varðveislu á gögnum sem verða til á meðan beðið er dómsúrskurðar og jafnvel efltir
það tímamark. Er á það bent að öll þau gögn sem fyrirmæli lögreglu taka til, hvar sem þau
eru vörsluð, yrðu aldrei afhent án dómsúrskurðar. Að óbreyttu gæti lögregla þurflt að beiðast
varðveislu á gögnum endurtekið, á meðan beðið væri dómsúrskurðar. Yrði það háð ákvörðun
dómstóla um hvort fallist yrði á þau tímamörk sem krafa lögreglu tæki til.
Vörsluaðilar gagna
I núgildandi lögum er hugtakið jjarskiptajýrirtœki skilgreint sem einstaklingur eða lögaðili
sem hefur tilkynnt PFS um fyrirhugaðan rekstur ljarskiptaþjónustu eða ljarskiptanets, sbr.
13. tl. 3. gr. gildandi laga. I frumvarpinu er hugtakið skilgreint sem lögaðili sem býður ffam
eða sem hefur heimild til að bjóða fram almennt ljarskiptanet eða tengda aðstöðu, sbr. 10. tl.
5. gr. þess. Lögreglustjóri telur að taka verði mið af tækniffamforum og breyttu
rekstrarumhverfi sem hefur í för með sér að fleiri aðilar en fjarskiptajýrirtceki geta annast
vörslur tölvugagna. Má hér nefna þjónustuveitendur sem hafa rekstur hýsingarþjónustu á
hendi samkvæmt ákvæðum laga um rafræn viðskipti og aðra raffæna þjónustu nr. 30/2002,
sbr. lög nr. 54/2019. Lögreglustjóri telur nauðsynlegt að orðalagi 4. mgr. 92. gr. verði breytt
á þann hátt að varðveisluskylda verði ekki einskorðuð við jjarskiptafyrirtæki heldur geti
jafnframt tekið til annarra aðila sem hafa tölvugögn í fórum sínum, til dæmis vörsluaðila
og/eða þjónustuveitanda . Mætti ætla að breyting í þá átt yrði í samræmi við fýrmefndan
samning um tölvubrot. Þar er hugtakið tölvugögn skýrt rúmt og gert ráð fyrir að
flýtivarðveisla eigi við um persónur sem hafa slík gögn í vörslum sínum, þ.e. ekki einskorðað
við ljarskiptafyrirtæki.
2
Um 102. og 103. gr. Almenn atriði og skýrleiki refsiheimilda
í 102. gr. er kveðið á um heimild PFS til að leggja stjómvaldssektir á jjarskiptafyrirtæki,
lögaðila eða einstaklinga sem brjóta gegn tilgreindum ákvæðum laganna og reglum settum á
grundvelli þeirra. Er að fmna upptalningu í samtals 19 stafliðum um þá háttsemi sem heimild
stendur til að beita stjómvaldssektum. I 103. gr. er kveðið nánar á um að tiltekin háttsemi,
sem ífam kemur í 102. gr. laganna varði sektum eða fangelsi eftir því hvort brot sé framið af
ásetningi eða gáleysi. Lögreglustjóri þörf á að endurskoða uppbyggingu og samspil þessara
ákvæða. I almennum athugasemdum við ffumvarpið kemur fram að telja megi fjarskiptalög
o f sérhæfð til þess að það sé raunhæfur kostur að beiting viðurlaga sæti eingöngu
ákærumeðferð og úrlausn dómstóla. Lögreglustjóri tekur undir það að nokkm leyti. Þó þurfi
í fyrsta lagi að skýra nánar hvaða háttsemi er refsiverð, hvort sem er með refsingu að
ákvörðun dómstóla eða refsikenndum viðurlögum að ákvörðun PFS. í öðm lagi þurfi að taka
skýrt fram hvaða háttsemi, samkvæmt 1. mgr. 103. gr, sbr. 1. mgr. 102. gr., sætir eingöngu
stjómsýslumeðferð hjá PFS og eftir atvikum tilteknum stjómsýsluviðurlögum og hvaða
háttsemi kann að sæta meðferð hjá lögreglu. Vísast að öðm leyti til athugasemda við 104. gr.
ffumvarpsins.
Hvað varðar skýrleika refsiheimilda ffumvarpsins telur lögreglustjóri að taka þurfi ffam í 1.
mgr. 103. gr. með mun nákvæmari hætti hvaða háttsemi teljist refsiverð í stað þess að vísa í
áðumefnda stafliði 1. mgr. 102. gr. fmmvarpsins. Að sama skapi sé þörf á að brotum sé stillt
upp í lagatexta eftir alvarleika, þ.m.t. að nánar sé skilgreint hvaða brot gegn lögunum varði
sektum eða fangelsi. Má í því samhengi telja þann greinarmun sem gerður er á því í 1. mgr.
103. gr., um hvort brot séu ffamin af ásetningi eða gáleysi, nokkuð óskýran. Standi vilji til
þess að brot sem framin em af gáleysi varði einungis sektum væri skilvirkara að kveða á um
það með skýmm hætti, t.d. með því að bæta við málsgrein þess efnis. Þá þyrflti að taka inn í
myndina ákvæði 2. mgr. 103. gr. sem í reynd er refsihækkunarheimild fyrir ákveðna háttsemi
með því að vísa í m-lið 1. mgr. 102. gr. ffumvarpsins, sem er svohljóðandi: „m. friðhelgi
einkalífs, fjarskiptaleynd ogaðstoð við rannsókn sakamála skv. XIII. kaflaj.]"' Brot af þessu
tagi varða fangelsi allt að þremur ámm, séu þau ffamin í ávinningsskyni. Lögreglustjóri er
sammála því að hagsmunir þeir sem ákvæðinu er ætlað að vemda kunni að teljast mikilvægir
og að heimild til refsihækkunar eigi að vera til staðar í lögunum. Þó er lagt til að gildissvið
ákvæðisins verði útvíkkað þannig að þar sé almenn heimild til refsihækkunar vegna allra
brota á lögunum sem varða fangelsisrefsingu.
Um 4. mgr. 103. gr. Heimild til upptöku fjarskiptabúnaðar
I 4. mgr. 103. gr. fmmvarpsdraga kemur ffam að gera megi upptækan fjarskiptabúnað sem
starfræktur hefur verið í heimildarleysi, sbr. 69. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940.
Ekki er fjallað nánar um málsmeðferð vegna kröfu um upptöku eigi að vera háttað né heldur
hvort munur hafi verið haldlagður við meðferð máls, t.d. hjá lögreglu og að krafa um upptöku
sé forræði ákæmvalds. Lagt er til að þetta ákvæði verði skýrt nánar, t.d. með því að fram
komi að ákvæðið eigi við um þau mál sem vísað hefur verið til lögreglu eða ákæmvalds af
PFS, sbr. 1. mgr. 104. gr. fmmvarpsins.
3
Um 5. mgr. 103. gr. Úrræði Póst- og fjarskiptastofnunar
í 5. mgr. 103. gr. er fjallað um heimild PFS, í samræmi við 100. gr., til að fella niður skráningu
fyrirtækisins, afturkalla réttindi eða bæta við skilyrðum í þeim tilvikum sem
fjarskiptafyrirtæki fer ekki að ákvæðum laga, skilyrðum almennrar heimildar, skilyrðum
sérstakra réttinda eða einstökum ákvörðunum PFS. í 100. gr. er fjallað um málsmeðferð í
þeim tilvikum sem ekki er farið að skilmálum, skilyrðum og ákvörðunum stofnunarinnar. í
2., 3. og 4. mgr. 100. gr. er fjallað um ýmsar heimildir PFS til að grípa til viðeigandi
ráðstafana ef þurfa þykir. Lagt er til að ákvæði 5. mgr. 103. gr. frumvarpsins verði fundinn
annar staður, t.d. í fyrmefndri 100. gr.
Um truflun á rekstri neyðarsímkerfa
I 2. mgr. 54. gr. núgildandi laga kemur fram að notendum sé óheimilt að valda truflunum eða
ónœði í tal- eða farsímanetum. Lögregla hefur haft til meðferðar mál þar sem einstaklingar
þykja hafa valdið verulegum truflunum á neyðarþjónustu með hundruðum símtala til
Neyðarlínu, án þess þó að verið sé að óska neyðaraðstoðar. Kann slíkt að skapa hættu á að
aðrir borgarar, sem raunverulega þurfa neyðaraðstoð að halda, ná ekki sambandi við
neyðarþjónustu. Háttsemi af þessu tagi kann í ákveðnum tilvikum að varða við ákvæði 120.
gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Þar er lögð er refsing við því að gabba lögreglumenn,
brunalið, björgunarlið eða annað hjálparlið, með því að kalla eftir hjálp að ástæðulausu annars
vegar eða með misnotkun brunaboða eða annarra hættumerkja hins vegar. Lögreglustjóri
telur allt að einu þörf á sambærilegu ákvæði og nú er í 2. mgr. 54. gr., þar sem skýrt væri
kveðið á um að truflun eða ónæði í neyðarsímkerfúm yrði gerð refsiverð.
Um 104. gr. Málsmeðferð vegna mála sem send eru lögreglu til meðferðar
I 104. gr. er fjallað um málsmeðferð vegna mála sem send eru til lögreglu með kæru eða
vísun. I ákvæðinu er að fmna viðamikla breytingu á núgildandi fyrirkomulagi, þ.e. að mál
geti ekki farið til meðferðar innan refsivörslukerfisins án undangenginnar skoðunar PFS. Er
stofnuninni falið það hlutverk að meta hvort slík skilyrði séu uppfyllt. Um röksemdir að baki
þessu fyrirkomulagi segir í kafla 3.6. í almennum athugasemdum frumvarpsins m.a. að
núgildandi fyrirkomulag uppfylli ekki kröfur tilskipunar (ESB) 2018/1972. Samkvæmt 29.
gr. hennar beri aðildarríkjum skylda til að setja reglur um viðurlög og skuli eftirlitsstjómvald
hafa vald til að beita viðurlögum.
Um 1. mgr. 104. gr. Kœra til lögreglu
I 1. mgr. 104. gr. kemur ffam að brot gegn lögunum og reglum settum á gmndvelli þeirra
sæti aðeins rannsókn lögreglu að undangenginni kæru Póst- og fjarskiptastofnunar eða
brotaþola. Að mati lögreglustjóra verður ákvæðið vart skilið öðruvísi en að brotaþoli geti,
eins og PFS, tekið ákvörðun um kæm til lögreglu vegna allra brota og óháð afstöðu
stofnunarinnar. Lögreglustjóri telur þetta geta valdið misskilningi í framkvæmd. Þá kunni
fyrirkomulagið, að lögregla geti ekki aðhafst án kæm, að geta leitt til réttarspjalla. Ekki
verður séð hvemig breyting sem þessi kemur heim og saman við áherslur nútímans um aukna
refsi- og réttarvemd og skilvirkni í refsivörslu. Eins og áður er rakið í athugasemdum um 92.
gr. frumvarpsins er aukning brota sem framin em með eða í gegnum tölvubúnað staðreynd. í
einu og sama málinu getur lögregla haft margþætt brot til rannsóknar. E f hluti rannsóknar
4
beindist að broti á fjarskiptalögum myndi sú breyting sem lögð er til leiða til verulegra
réttarspjalla. Að óbreyttu gæti lögregla ekki hafið rannsókn máli eða hluta máls án
undangenginnar málsmeðferðar PFS ellegar kæru stoíhunarinnar og brotaþola.
Lögreglustjóri mælir því eindregið gegn því að þessi leið verði farin.
Um 2. mgr. 104. gr. Skylda til að vísa málum til lögreglu
I 2. mgr. 104. gr. kemur í fyrsta lagi ífam að PFS sé skylt að vísa málum til lögreglu ef þau
teljast meiriháttar, þ.e. „efþaö lýtur að verulegum fjárhœðum, e f verknaður er framinn með
sérstaklega vítaverðum hœtti eða við aðstæóur sem auka mjög á saknœmi brotsins.“ I öðru
lagi kemur fram að PFS geti á hvaða stigi rannsóknar vísað máli vegna brota á lögunum til
rannsóknar hjá lögreglu og að samræmis skuli gætt. Lögreglustjóri telur ekki nægilega skýrt
hvort síðastnefnt eigi við um öll mál sem teljast meiriháttar eða hreinlega öll brot á ákvæðum
laganna. Þetta þyrflti að skýra nánar í ákvæðinu. Með vísan til fýrri athugasemda um 1. mgr.
104. gr. er lagt til að bætt verði við nýrri málsgrein þar sem fram kæmi að lögregla geti tekið
mál til rannsóknar jafnvel þótt ekki liggi fyrir vísun ellegar kæra frá PFS, brotaþola eða
öðrum.
Um vísun máls frá lögreglu til Póst- og fjarskiptastofnunar
Lögreglustjóri telur að bæta megi við ákvæði í 104. gr. er varðar sjálfstæða heimild lögreglu
og ákæruvalds til að vísa máli sem varðar ætlað brot á lögunum til PFS með því að láta í té
upplýsingar og gögn sem aflað hefur verið hjá lögreglu. Þá varðandi þau brot sem ekki hafa
áður verið til meðferðar hjá PFS auk heimildar til að taka þátt í aðgerðum er varða brot á
lögunum. Til samanburðar má vísa til ákvæðis 6. mgr. 42. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005.
Um 105. gr. Réttur manna til að fella ekki á sig sök
í 105. gr. ffumvarpsins kemur ffam að einstaklingur hafí rétt til að fella ekki á sig sök með
því að neita að svara spumingum eða afhenda gögn nema hægt sé að útiloka að það geti haft
þýðingu fyrir ákvörðun um brot hans. I athugasemdum um 105. gr. kemur ffam að lagt sé til
að kveðið verði á um þennan rétt manna með vísan til meginreglna refsiréttar þar um og að
það þarfhist ekki nánari skýringa. Lögreglustjóri bendir á að ákvæðið eins og það er nú er
nokkuð torskilið. Ákvæðið sjálft gerir ráð fýrir því að í ákveðnum tilvikum sé hægt að útiloka
að rétturinn eigi við, þ.e. þegar unnt er að slá því föstu að það hafi þýðingu fýrir ákvörðun
um brot hans. Lagt er til að ákvæðinu verði breytt á þann hátt að enginn vafi sé um að
einstaklingi sé óskylt að svara spumingum eða afhenda gögn í samræmi við lög um meðferð
sakamála, sbr. ljölmörg ákvæði sérrefsilaga þar um.
aðstoðarsaksóknari
5