Svæðisbundin flutningsjöfnun

Umsögn í þingmáli 734 á 150. þingi


Þingmál lagt fram: 27.04.2020 Tegund þingmáls: Lagafrumvarp Fjöldi umsagna við þingmál: 9 Fjöldi umsagnarbeiðna við þingmál: 109 Ferill þingmálsins á althingi.is Sendandi: N1 hf. Viðtakandi: Umhverfis- og samgöngu­nefnd Dagsetning: 20.05.2020 Gerð: Umsögn
ADVEL L Ö G M E N N Nefndarsvið Alþingis Reykjavík, 20. maí 2020 Efni: Umsögn N1 ehf. um mál nr. 734 Vísað er til tölvupósts frá nefndarsviði Alþingi til N1 ehf. (hér N1) dags. 6. maí 2020. Með póstinum bauð umhverfis- og samgöngunefnd Alþingis N1 að veita umsögn um frumvarp til laga um svæðisbundna flutningsjöfnun (niðurlagning flutningsjöfnunarsjóðs olíuvara), 734. mál. (hér eftir frumvarpið). Hefur N1 tjáð sig um málið á meðan það var í undirbúningi þó að félagið telji nokkuð skorta á að fullnægjandi samráð hafi verið haft við helstu hagsmunaaðila. Hefur afstaða N1 verið sú að vissulega sé full ástæða til þess að gera breytingar á fyrirkomulagi flutningsjöfnunar en að allsendis óvíst sé að sú breyting sem felst í frumvarpinu sé til bóta frá núverandi kerfi. Þá er einnig óvíst um lagalegan grundvöll fyrirkomulagsins. Fer umsögn N1 um frumvarpið hér á eftir. 1. Nauðsyn lagasetningar Ekki er einfalt að ráða úr því hver talin sé nauðsyn lagasetningarinnar þegar greinargerð með frumvarpinu er lesin. Virðist einföldun á regluverki vera helstu rökin fyrir breytingunni. Ekki verður þó séð að það kerfi sem taka á við af flutningsjöfnunni sé einfaldara en gildandi kerfi. Að mati N1 hefur það haft neikvæð áhrif á gildandi kerfi að útborgunartaxtiúr flutningsjöfnunarsjóði hefur ekki breyst um árabil. Augljóslega vegna þessa endurspeglar hann ekki raunverulegan dreifingarkostnað. Er því eðli málsins samkvæmt komið upp nokkuð misræmi í kostnaði við flutning til einstakra staða og þeirra styrkja sem greiddir eru. Að mati N1 væri eðlilegra að huga að því að samhengi sé hér fyrir hendi frekar en að breyta grunni jöfnunarinnar. Ekki verður ætlað að styrkir sem byggi á byggðastuðlum sem taka tillit til samkeppnisstöðu í byggðalegu tilliti sé gegnsærri eða einfaldari í framkvæmd en gildandi kerfi. Virðist þvert á móti sem verið sé að færa flutningsjöfnunar í nýtt ógagnsætt kerfi þar sem hætt er við geðþóttaákvörðunum. Hvað varðar minnisblað stjórnar flutningsjöfnunarsjóðs og það samráð sem haft var við hagsmunaaðila í aðdraganda þess að frumvarpið var lagt fram skal það tekið fram að N1 átti á frumstigum fund með stjórninni. Efni fundarins var hins vegar til þess að gera afmarkað og vinna við breytingar varla hafin. ADVEL lögmenn slf. • Laugavegur 182 • 105 Reykjavík • Ísland • Sími 520 2050 • www.advel.is • Kt. 420112 0170 • Vsk.nr. 109847 http://www.advel.is (( ADVEL Gat N1 fyrst tjáð sig um tillögur þegar þær voru settar í samráðsgátt stjórnvalda. Afar skammur frestur var hins vegar veittur fyrir athugasemdir í samráðsgáttinni. Hefur því verið takmarkað tækifæri til þess að koma að sjónarmiðum varðandi einstaka efnisþætti þess fyrirkomulags sem nú er lagt til. Hefur að mati N1 ekki verið sýnt fram á nauðsyn þeirra breytinga sem um er að ta. Er jafnframt sennilegt að lagafrumvarpið verði það samþykkt muni hafa í för með sér margvíslegar ófyrirséðar afleiðingar sem síst eru til þess fallnar að styðja við þau byggðalög sem búa við háan flutningskostnað á olíu. 2. Varðandi mat á áhrifum Fram kemur í frumvarpinu að leitað hafi verið eftir mati ráðgjafarfyrirtækisins Capacent til þess að leggja mat á byggðaáhrif. Segir svo um meginniðurstöðu Capacent: „Ráðgjafarfyrirtækið Capacent var fengið til verksins og skilaði það áliti sínu 3. janúar 2020. Bent var á að dreifingarkostnaður eldsneytis um landið væri ekki mjög stór kostnaðarliður í umfangi olíufélaganna. Ef flutningsjöfnun yrði lögð af mundi það að öllum líkindum ekki hafa umtalsverð áhrif á eldsneytisverð á stórum hluta landsbyggðarinnar. [...] Niðurstaðan í áliti Capacent var því sú að ekki væru taldar miklar líkur á því að eldsneytisverð breyttist umtalsvert þótt flutningsjöfnun yrði lögð af og þar af leiðandi væri ekki búist við miklum áhrifum á byggðaþróun í landinu ef það yrði gert. Þar væru að verki aðrir mun sterkari kraftar. Vegna þess að sölustaðir olíufélaganna væru misjafnt dreifðir um landið gætu afleiðingarnar orðið að sölustöðum mundi fækka og aðgengi að eldsneyti þar með versna. Til að koma í veg fyrir það gætu stjórnvöld gripið til sams konar aðgerða og gagnvart dagvöruverslun í mesta strjálbýlinu og beint stuðningi sem ekki væri háður seldu magni eldsneytis til aðila sem væru tilbúnir að veita þjónustu þar sem hana væri ekki að finna að öðrum kosti. Þennan stuðning mætti fjármagna óbeint með gjaldi á jarðefnaeldsneyti." Segir svo að frumvarpið byggi að einhverju leyti á framangreindu áliti Capacent. Þar sem álitið liggur ekki fyrir og ekki er útskýrt nánar með hvaða hætti byggt sé á álitinu er erfitt að leggja mat á þessa fullyrðingu í frumvarpinu. Capacent leitaði aldrei upplýsinga hjá N1 um málið. Rétt er að vekja á því athygli að þar sem frumvarpið getur um niðurstöðu Capacent er verið að vísa til greiningar sem lítur að niðurlagningu flutningsjöfnunar. Frumvarpið fjallar hins vegar ekki um algera niðurlagningu flutningsjöfnunar þar sem gert er ráð fyrir því að áfram verði greitt til þeirra félaga sem dreifa olíum um landið. Þá kemur fram í frumvarpinu að hægt sé að koma í veg fyrir röskun vegna niðurlagningu flutningsjöfnunar með því að styrkja eldsneytissölu óháð magni. Enga slíka tillögu er hins vegar að finna í frumvarpinu. Verður því ekki séð að byggt sé sérstaklega á mati Capacent. Mat á áhrifum virðist reyndar almennt ófullburða. Í frumvarpinu segir svo í 4. gr.: „Úthlutun styrkja skal ákvörðuð í samræmi við þá heildarfjárhæð sem fyrirhugað er að veita til jöfnunar á flutningskostnaði olíuvara í fjárlögum ár hvert, selt magn olíuvara á viðkomandi sölustað og byggðastuðul sem skal endurspegla samkeppnisstöðu svæðis í byggðalegu tilliti að mati Byggðastofnunar." Um þetta segir svo í greinargerð með ákvæðinu: 2 (( ADVEL „Þá er mælt fyrir um þá meginreglu í 2. mgr. að úthlutun styrkja skuli ákvörðuð í samræmi við þá heildarfjárhæð sem fyrirhugað er að veita til jöfnunar á flutningskostnaði olíuvara í fjárlögum ár hvert, að miða skuli við selt magn olíuvara og að líta skuli til staðsetningar sölustaða í byggðalegu tilliti. Sú meginbreyting sem hér er gerð á útreikningi flutningsjöfnunarstyrkja samkvæmt núverandi fyrirkomulagi er að hætt verður að miða stuðninginn út frá flóknum útreikningi á flutningskostnaði olíuvara. Í stað þess skal ráðherra setja reglur þar sem svæðum eða byggðalögum er ákvarðaður sérstakur byggðastuðull sem á að endurspegla samkeppnislega stöðu þeirra í byggðalegu tilliti að mati Byggðastofnunar. Er þetta lykilatriði í einföldun flutningsjöfnunarkerfisins og búast má við að umsýsla vegna úthlutunar flutningsjöfnunarstyrkja verði mun skilvirkari og einfaldari fyrir vikið. Rétt er árétta að við ákvörðun byggðastuðla er heimilt að ákvarða að svæði eða byggðalagi, þar sem framboð olíuvara er tryggt, verði veittur byggðastuðullinn 0, þannig að ekki komi til úthlutunar styrkja vegna sölustaða á slíkum svæðum. Þá ber að líta til þess að mat Byggðastofnunar á byggðastuðli tiltekinna svæða og byggðalaga er mjög rúmt og ber Byggðastofnun fyrst og fremst að gæta þess að byggðastuðlar feli í sér málefnalega niðurstöðu á samkeppnislegri stöðu svæða og byggðalaga í byggðalegi tilliti. Er stofnuninni því frjálst að líta til þeirra sjónarmiða sem stofnunin telur að nái með sem bestum hætti að jafna flutningskostnað olíuvara og tryggi þannig framboð olíuvara á viðkvæmum svæðum, t.d. sjónarmiða um fjölda íbúa eða ferðamanna á svæðinu eða fjarlægð svæðis frá hringvegi, stórum þéttbýlisstöðum, birgðastöðvum eða innflutningshöfnum olíu. Að öðru leyti er ekki fjallað frekar um fyrirkomulag styrkveitinga í ákvæðinu heldur er gert ráð fyrir að ráðherra setji reglur sem kveða á um úthlutun styrkja, sbr. 3. mgr. Ráðherra ber því að útfæra reglur sem mæla fyrir um framkvæmd á úthlutun styrkja vegna flutningskostnaðar olíuvara á þann hátt að markmiðum laganna verði náð. Auk þess ber ráðherra að líta til þeirra meginsjónarmiða sem koma fram í 2. mgr., m.a. að úthlutun styrkja skuli vera miðuð við þá heildarfjárhæð sem fyrirhugað er að veita til jöfnunar flutningskostnaðar olívara í fjárlögum ár hvert. Getur ráðherra þannig ekki útfært reglur á þann hátt að úthlutun styrkja fari fram úr þeirri fjárheimild sem mælt er fyrir um í fjárlögum vegna verkefnisins." Verður því ekki í móti mælt að það sé einföld stærðfræði að skipta heildarfjárhæð flutningsjöfnunarsstyrkja samkvæmt fjárlögum á milli byggðalaga á grundvelli byggðastuðla. Hins vegar verður ekki séð að ástæða sé til þess að ætla að útreikningur byggðastuðla verði sérstaklega einfaldur. Svo sem fram kemur í ívitnuðum texta greinargerðar er æði óljóst á hvaða forsendum verður byggt. Það er þó ljóst að stuðlarnir munu ekki byggja á kostnaði við dreifingu sem hlýtur þó að vera mikilvægasta breytan þegar kemur að jöfnun flutningskostnaðar. Má einnig ætla að gerð slíkra stuðla muni hafa í för með sér pólítísk átök þar sem stuðlarnir hafa bein tengsl við þann stuðning sem einstök byggðalög kunna að njóta. Lýsingin á byggðastuðlum í frumvarpinu er svo óljós að ætla má að ríkt svigrúm verði til þess að breyta reglunum eftir því hvernig vindar blása á hverjum tíma. Næst þá varla meginmarkmið laganna sem er að lækka flutningskostnað til þess að tryggja framboð olíuvara. Þá er ekki tekið tillit til þess að samningar olíufélaga við stærri viðskiptavini gilda almennt til nokkurs tíma. Sú óvissa sem frumvarpið myndi skapa um tekjur af flutningsjöfnun gera það að verkum að erfitt 3 (( ADVEL verður að leggja mat á forsendur verðlagningar. Skapast því sérstök vandamál með tillit til slíkrar tilboðsgerðar. Hið sama á við um ákvarðanir sem varða fjárfestingar í búnaði og aðstöðu. 3. Ríkisstyrkjareglur Í frumvarpinu er fjallað um samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar. Segir þar svo um ríkisstyrkjareglur samningsins um Evrópska efnahagssvæðisins: „Almennt er óheimilt að veita rekstrarstyrki sem hafa það að markmiði að lækka rekstrarútgjöld fyrirtækja en ákveðnar undanþágur eru þó veittar ef aðstoðin hefur þann tilgang að styðja við byggðaþróun. Þetta á til dæmis við um aðstoð á strjálbýlum svæðum eða svæðum sem standa höllum fæti, t.d. vegna fækkunar íbúa, fjarlægðar frá markaði, lítils íbúaþéttleika eða skertrar samkeppnisstöðu. Í raun er það í höndum EFTA-ríkjanna sjálfra að sýna fram á og rökstyðja hvaða svæði þurfa á aðstoð að halda og að sú aðstoð samrýmist reglum um rekstrarstyrki. Þó ber að hafa í huga að slík aðstoð þarf að vera almenn í eðli sínu en ekki þannig að hún hygli ákveðnum fyrirtækjum umfram önnur í sambærilegri stöðu. Í tilviki jöfnunar á flutningi olíuvara byggir flutningsjöfnunarsjóður olíuvara á eldra kerfi sem komið var á fót árið 1985, eða fyrir gildistöku EES-samningsins, og hefur því verið skilgreint sem yfirstandandi aðstoð. Það felur í sér að Eftirlitsstofnun EFTA hefur ekki tekið kerfið til skoðunar. Umtalsverðar breytingar sem gerðar yrðu á yfirstandandi kerfi gætu talist ný aðstoð sem þyrfti að tilkynna til stofnunarinnar. Tillögurnar sem ekki fela í sér verulegar breytingar á eðli (markmiði, leiðum og grundvelli) eða umfangi (t.d. mengi aðstoðarþega) teljast á hinn bóginn ekki ný tilkynningarskyld aðstoð. Sú leið sem hér er lögð til er talin fela í sér umbreytingu en ekki verulega breytingu og er því ekki tilkynningarskyld." Ástæðulaust er að deila um hvernig skuldbindingar íslenska ríkisins eiga að vera túlkaðar að þessu leyti. Hins vegar verður ekki fyllilega séð að reglurnar megi heimfæra með þessum hætti upp á fyrirliggjandi lagafrumvarp. Svo sem rakið hefur verið felur frumvarpið í sér grundvallarbreytingar á flutningsjöfnun þar sem grundvöllur flutningsjöfnunar verður ekki flutningskostnaður eins og verið hefur heldur byggðastuðull sem byggir á samkeppnisstöðu í byggðatilliti. Það er með öðrum orðum horfið frá því að styrkja byggðalög sem búa við háan flutningskostnað og þess í stað stutt við byggðalög á grundvelli aðstæðna á viðkomandi stað. Er því um að ræða breyttan grundvöll styrkjakerfisins. Eru verulegar líkur á því að nýja fyrirkomulagið teldist vera í andstöðu við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands. 4. Frummat Samkeppniseftirlitsins Vísað er til frummatsskýrslu Samkeppniseftirlitsins dags. 30. nóvember 2015 í frumvarpinu auk álits nr. 3/2017 frá 4. apríl 2017 í greinargerð með frumvarpinu. Um þetta segir svo í frumvarpinu: „Í álitinu var ítrekuð sú skoðun að reglur flutningsjöfnunarsjóðs byggðu á nokkuð flóknum og torskildum reiknireglum. Bent var á að það hlyti að koma til álita að nota mun einfaldari og gagnsærri reglur um greiðslur úr sjóðnum, sem væri í samræmi við stefnu stjórnvalda um einfaldara regluverk fyrir atvinnulífið. Ýmsar aðrar leiðir væru færar til að ná byggðamarkmiðum fremur en með niðurgreiðslum á flutningskostnaði olíuvara í núverandi kerfi. Með vísan til alls framangreinds var það frummat Samkeppniseftirlitsins 4 (( ADVEL að færa mætti fyrir því sterk rök að nauðsynlegt væri að löggjafinn tæki með heildstæðum hætti til endurskoðunar umgjörð og/eða tilvist flutningsjöfnunarsjóðs." Virðist umfjöllunin tekin orðrétt úr álitinu án þess að það sé sérstaklega tekið fram. Er textinn þrátt fyrir það nokkuð misvísandi um afstöðu Samkeppniseftirlitsins. Álit Samkeppniseftirlitsins nr. 3/2017 felur í sér hvatningu til ráðherra til þess að koma í veg fyrir að fulltrúar í stjórn Flutningsjöfnunarsjóðs séu ekki fulltrúar keppinauta og að ekki verði miðlað upplýsingum sem skaðað geti samkeppni á vettvangi sjóðsins. Álitið fól hins vegar ekki í sér neitt frummat þó að þar sé vissulega rakið að nokkru hvað kom fram í frumatsskýrslu Samkeppniseftirlitsins frá 30. nóvember 2015. Það frummat Samkeppniseftirlitsins sem vísað er til birtist í áðurnefndri frummatsskýrslu dags. 30. nóvember 2015. Er þar fyrst og fremst fjallað um skipun stjórnar Flutningsjöfnunarsjóðs og upplýsingamiðlun á vegum hans. Frummatsskýrslan fjallar óverulega um sjóðinn að öðru leyti en þar er tekið undir álit Gylfa Magnússonar prófessors sem skrifar sérstakt álit þar um sem fylgir með frummatsskýrslunni sem viðauki D.1. Sé sá viðauki lesinn kemur í ljós að tillaga Gylfa er aðallega sú að flutningsjöfnun á olíu verði hætt en tekin upp annars konar jöfnun flutningskostnaðar á almennari grundvelli sé það vilji stjórnvalda að styrkja sérstaklega dreifbýli sem býr við háan flutningskostnað. Bendir hann einnig á aðra leið við að jafna flutningskostnað á olíuvörum. Virðist því sem frumvarpið taki ekki mið af tillögum Samkeppniseftirlitsins þó að vísað sé til tillagnanna líkt og þær hafi verið hafðar til hliðsjónar. 5. Lögmæti flutningsjöfnunargjalds Lagt hefur verið á flutningsjöfnunargjald um árabil. Hefur það verið lagt á eldsneyti við innflutning samkvæmt auglýsingu sem birt hefur verið í B-deild stjórnartíðinda. Hefur löggjafinn þar með framselt ákvörðunarvald yfir gjaldinu til stjórnvalda. Hefur N1 verið þeirrar skoðunar að gildandi kerfi flutningsjöfnunar sé skynsamlegt til þess að ná þeim markmiðum sem stefnt hefur verið að með lögunum. Eðli málsins samkvæmt kann þó að vera að greiðendur gjaldsins muni láta reyna á lögmæti flutningsjöfnunargjaldsins þegar það er ekki lengur lagt á og kerfið í reynd niðurlagt. 6. Varðandi einstakar greinar frumvarpsins Að mati N1 er það heppilegri leið við að jafna flutningskostnað að niðurgreiða kostnað frekar en að veita styrki. Styrkjakerfi það sem lagt er til í 1. gr. virðist ennfremur byggja að verulegu leyti á huglægu mati sem efast má að sé heppilegt aðferð við að styðja við olíuflutning. Á hið sama við um skilgreininguna á „byggðastuðli" samkvæmt 4. gr. frumvarpsins. Í 2. gr. frumvarpsins eru taldar upp fjórar tegundir eldsneytis. Er ætlunin að víkka út gildissvið ákvæðisins samkvæmt ummælum í greinargerð en rétt er að benda á að orðalagið tekur ekki mið af gildandi stöðlum hvað varðar flokkun eldsneytis. Innkaup hérlendra olíufélaga byggja öll á þeim stöðlum og standa því rök til þess að miða við flokkana við ISO 8217 2017 sem almennt er notaður í þessu skyni. Lagt er til í 4. gr. að styrkir miðist við byggðastuðul. Líkt og hér hefur verið rakið er óljóst hvaða viðmið hér er um að ræða. Má draga það í efa að byggðastuðull muni leiða til verulegrar einföldunar. Er takmarkaða skýringu að finna á hugtakinu byggðastuðull eða hvað búi þar að baki. Er engan vegin víst að styrkir taki þá mið af kostnaði eða þáttum sem máli skipta hvað varðar olíuflutninga. 5 (( ADVEL 7. Niðurlag N1 hefur verið fylgjandi því að gildandi kerfi flutningsjöfnunar á olíuvörum verði tekið til endurskoðunar þó að eðlilegt fyrsta skref væri að styrkja grundvöll núverandi kerfis. Hefur ekkert verið uppfært hvað varðar úthlutanir úr flutningsjöfnunarsjóði um árabil. Eigi að ná markmiðum um flutningsjöfnun er eðlilegt að tekið sé miða af þeim kostnaði sem fellur til við dreifingu eldsneytis. Þær breytingar sem lagðar eru til á kerfi flutningsjöfnunar fela í sér grundvallarbreytingu á kerfinu. Eru þær þar með þess eðlis að sennilegt er að styrkjakerfið yrði ekki samþýðanlegt ríkisstyrkjareglum EES- samningsins sem fyrirliggjandi ríkisaðstoð. Þyrfti kerfið þá að sæta rannsókn Eftirlitsstofnunar EFTA. Skapar það töluverð óvissu fyrir styrkþega að eiga yfir höfði sér að styrkir yrðu teknir til rannsóknar hvenær sem er með tilheyrandi afleiðingum fyrir innflytjendur eldsneytis. Þá virðist sem frumvarpið feli í sér að tekið verði upp flóknara fyrirkomulag en í gildi er þar sem aukin hætta er á því að pólítískir hagsmuni verði lagðir til grundvallar ákvörðunum um flutningsjöfnun sem auk þess yrði ekki jafn fyrirsjáanleg og nú er. Skapar að öllum haghöfum ákveðin vandkvæði sé styrkjaúthlutun ekki gagnsæ. Gerir það ákvarðanir um fjárfestingar flóknara sem og tilboðsgerð í einstök eldsneytisviðskipti. Með hliðsjón af þessu hvetur N1 Alþingi til þess að samþykkja ekki frumvarpið sem lög eða að lágmarki að gera á því verulegar endurbætur áður en það verður samþykkt. Er N1 reiðubúið til þess að rekja frekar sjónarmið sín varðandi flutningsjöfnun gagnvart nefndinni sé þess óskað. Virðingarfyllst, f.h. N1 ehf. Snorri Stefánsson, lögmaður 6