ADVEL
L Ö G M E N N
Nefndarsvið Alþingis
Reykjavík, 20. maí 2020
Efni: Umsögn N1 ehf. um mál nr. 734
Vísað er til tölvupósts frá nefndarsviði Alþingi til N1 ehf. (hér N1) dags. 6. maí 2020. Með póstinum
bauð umhverfis- og samgöngunefnd Alþingis N1 að veita umsögn um frumvarp til laga um
svæðisbundna flutningsjöfnun (niðurlagning flutningsjöfnunarsjóðs olíuvara), 734. mál. (hér eftir
frumvarpið).
Hefur N1 tjáð sig um málið á meðan það var í undirbúningi þó að félagið telji nokkuð skorta á að
fullnægjandi samráð hafi verið haft við helstu hagsmunaaðila. Hefur afstaða N1 verið sú að vissulega
sé full ástæða til þess að gera breytingar á fyrirkomulagi flutningsjöfnunar en að allsendis óvíst sé að
sú breyting sem felst í frumvarpinu sé til bóta frá núverandi kerfi. Þá er einnig óvíst um lagalegan
grundvöll fyrirkomulagsins. Fer umsögn N1 um frumvarpið hér á eftir.
1. Nauðsyn lagasetningar
Ekki er einfalt að ráða úr því hver talin sé nauðsyn lagasetningarinnar þegar greinargerð með
frumvarpinu er lesin. Virðist einföldun á regluverki vera helstu rökin fyrir breytingunni. Ekki verður þó
séð að það kerfi sem taka á við af flutningsjöfnunni sé einfaldara en gildandi kerfi.
Að mati N1 hefur það haft neikvæð áhrif á gildandi kerfi að útborgunartaxtiúr flutningsjöfnunarsjóði
hefur ekki breyst um árabil. Augljóslega vegna þessa endurspeglar hann ekki raunverulegan
dreifingarkostnað. Er því eðli málsins samkvæmt komið upp nokkuð misræmi í kostnaði við flutning til
einstakra staða og þeirra styrkja sem greiddir eru. Að mati N1 væri eðlilegra að huga að því að samhengi
sé hér fyrir hendi frekar en að breyta grunni jöfnunarinnar.
Ekki verður ætlað að styrkir sem byggi á byggðastuðlum sem taka tillit til samkeppnisstöðu í byggðalegu
tilliti sé gegnsærri eða einfaldari í framkvæmd en gildandi kerfi. Virðist þvert á móti sem verið sé að
færa flutningsjöfnunar í nýtt ógagnsætt kerfi þar sem hætt er við geðþóttaákvörðunum.
Hvað varðar minnisblað stjórnar flutningsjöfnunarsjóðs og það samráð sem haft var við hagsmunaaðila
í aðdraganda þess að frumvarpið var lagt fram skal það tekið fram að N1 átti á frumstigum fund með
stjórninni. Efni fundarins var hins vegar til þess að gera afmarkað og vinna við breytingar varla hafin.
ADVEL lögmenn slf. • Laugavegur 182 • 105 Reykjavík • Ísland • Sími 520 2050 • www.advel.is • Kt. 420112 0170 • Vsk.nr. 109847
http://www.advel.is
(( ADVEL
Gat N1 fyrst tjáð sig um tillögur þegar þær voru settar í samráðsgátt stjórnvalda. Afar skammur frestur
var hins vegar veittur fyrir athugasemdir í samráðsgáttinni. Hefur því verið takmarkað tækifæri til þess
að koma að sjónarmiðum varðandi einstaka efnisþætti þess fyrirkomulags sem nú er lagt til.
Hefur að mati N1 ekki verið sýnt fram á nauðsyn þeirra breytinga sem um er að ta. Er jafnframt
sennilegt að lagafrumvarpið verði það samþykkt muni hafa í för með sér margvíslegar ófyrirséðar
afleiðingar sem síst eru til þess fallnar að styðja við þau byggðalög sem búa við háan flutningskostnað
á olíu.
2. Varðandi mat á áhrifum
Fram kemur í frumvarpinu að leitað hafi verið eftir mati ráðgjafarfyrirtækisins Capacent til þess að
leggja mat á byggðaáhrif. Segir svo um meginniðurstöðu Capacent:
„Ráðgjafarfyrirtækið Capacent var fengið til verksins og skilaði það áliti sínu 3. janúar
2020. Bent var á að dreifingarkostnaður eldsneytis um landið væri ekki mjög stór
kostnaðarliður í umfangi olíufélaganna. Ef flutningsjöfnun yrði lögð af mundi það að öllum
líkindum ekki hafa umtalsverð áhrif á eldsneytisverð á stórum hluta landsbyggðarinnar.
[...] Niðurstaðan í áliti Capacent var því sú að ekki væru taldar miklar líkur á því að
eldsneytisverð breyttist umtalsvert þótt flutningsjöfnun yrði lögð af og þar af leiðandi væri
ekki búist við miklum áhrifum á byggðaþróun í landinu ef það yrði gert. Þar væru að verki
aðrir mun sterkari kraftar. Vegna þess að sölustaðir olíufélaganna væru misjafnt dreifðir
um landið gætu afleiðingarnar orðið að sölustöðum mundi fækka og aðgengi að eldsneyti
þar með versna. Til að koma í veg fyrir það gætu stjórnvöld gripið til sams konar aðgerða
og gagnvart dagvöruverslun í mesta strjálbýlinu og beint stuðningi sem ekki væri háður
seldu magni eldsneytis til aðila sem væru tilbúnir að veita þjónustu þar sem hana væri ekki
að finna að öðrum kosti. Þennan stuðning mætti fjármagna óbeint með gjaldi á
jarðefnaeldsneyti."
Segir svo að frumvarpið byggi að einhverju leyti á framangreindu áliti Capacent. Þar sem álitið liggur
ekki fyrir og ekki er útskýrt nánar með hvaða hætti byggt sé á álitinu er erfitt að leggja mat á þessa
fullyrðingu í frumvarpinu. Capacent leitaði aldrei upplýsinga hjá N1 um málið.
Rétt er að vekja á því athygli að þar sem frumvarpið getur um niðurstöðu Capacent er verið að vísa til
greiningar sem lítur að niðurlagningu flutningsjöfnunar. Frumvarpið fjallar hins vegar ekki um algera
niðurlagningu flutningsjöfnunar þar sem gert er ráð fyrir því að áfram verði greitt til þeirra félaga sem
dreifa olíum um landið. Þá kemur fram í frumvarpinu að hægt sé að koma í veg fyrir röskun vegna
niðurlagningu flutningsjöfnunar með því að styrkja eldsneytissölu óháð magni. Enga slíka tillögu er hins
vegar að finna í frumvarpinu. Verður því ekki séð að byggt sé sérstaklega á mati Capacent.
Mat á áhrifum virðist reyndar almennt ófullburða. Í frumvarpinu segir svo í 4. gr.:
„Úthlutun styrkja skal ákvörðuð í samræmi við þá heildarfjárhæð sem fyrirhugað er að
veita til jöfnunar á flutningskostnaði olíuvara í fjárlögum ár hvert, selt magn olíuvara á
viðkomandi sölustað og byggðastuðul sem skal endurspegla samkeppnisstöðu svæðis í
byggðalegu tilliti að mati Byggðastofnunar."
Um þetta segir svo í greinargerð með ákvæðinu:
2
(( ADVEL
„Þá er mælt fyrir um þá meginreglu í 2. mgr. að úthlutun styrkja skuli ákvörðuð í samræmi
við þá heildarfjárhæð sem fyrirhugað er að veita til jöfnunar á flutningskostnaði olíuvara í
fjárlögum ár hvert, að miða skuli við selt magn olíuvara og að líta skuli til staðsetningar
sölustaða í byggðalegu tilliti. Sú meginbreyting sem hér er gerð á útreikningi
flutningsjöfnunarstyrkja samkvæmt núverandi fyrirkomulagi er að hætt verður að miða
stuðninginn út frá flóknum útreikningi á flutningskostnaði olíuvara. Í stað þess skal
ráðherra setja reglur þar sem svæðum eða byggðalögum er ákvarðaður sérstakur
byggðastuðull sem á að endurspegla samkeppnislega stöðu þeirra í byggðalegu tilliti að
mati Byggðastofnunar. Er þetta lykilatriði í einföldun flutningsjöfnunarkerfisins og búast
má við að umsýsla vegna úthlutunar flutningsjöfnunarstyrkja verði mun skilvirkari og
einfaldari fyrir vikið.
Rétt er árétta að við ákvörðun byggðastuðla er heimilt að ákvarða að svæði eða
byggðalagi, þar sem framboð olíuvara er tryggt, verði veittur byggðastuðullinn 0, þannig
að ekki komi til úthlutunar styrkja vegna sölustaða á slíkum svæðum. Þá ber að líta til þess
að mat Byggðastofnunar á byggðastuðli tiltekinna svæða og byggðalaga er mjög rúmt og
ber Byggðastofnun fyrst og fremst að gæta þess að byggðastuðlar feli í sér málefnalega
niðurstöðu á samkeppnislegri stöðu svæða og byggðalaga í byggðalegi tilliti. Er stofnuninni
því frjálst að líta til þeirra sjónarmiða sem stofnunin telur að nái með sem bestum hætti
að jafna flutningskostnað olíuvara og tryggi þannig framboð olíuvara á viðkvæmum
svæðum, t.d. sjónarmiða um fjölda íbúa eða ferðamanna á svæðinu eða fjarlægð svæðis
frá hringvegi, stórum þéttbýlisstöðum, birgðastöðvum eða innflutningshöfnum olíu.
Að öðru leyti er ekki fjallað frekar um fyrirkomulag styrkveitinga í ákvæðinu heldur er gert
ráð fyrir að ráðherra setji reglur sem kveða á um úthlutun styrkja, sbr. 3. mgr. Ráðherra
ber því að útfæra reglur sem mæla fyrir um framkvæmd á úthlutun styrkja vegna
flutningskostnaðar olíuvara á þann hátt að markmiðum laganna verði náð. Auk þess ber
ráðherra að líta til þeirra meginsjónarmiða sem koma fram í 2. mgr., m.a. að úthlutun
styrkja skuli vera miðuð við þá heildarfjárhæð sem fyrirhugað er að veita til jöfnunar
flutningskostnaðar olívara í fjárlögum ár hvert. Getur ráðherra þannig ekki útfært reglur á
þann hátt að úthlutun styrkja fari fram úr þeirri fjárheimild sem mælt er fyrir um í
fjárlögum vegna verkefnisins."
Verður því ekki í móti mælt að það sé einföld stærðfræði að skipta heildarfjárhæð
flutningsjöfnunarsstyrkja samkvæmt fjárlögum á milli byggðalaga á grundvelli byggðastuðla. Hins vegar
verður ekki séð að ástæða sé til þess að ætla að útreikningur byggðastuðla verði sérstaklega einfaldur.
Svo sem fram kemur í ívitnuðum texta greinargerðar er æði óljóst á hvaða forsendum verður byggt.
Það er þó ljóst að stuðlarnir munu ekki byggja á kostnaði við dreifingu sem hlýtur þó að vera
mikilvægasta breytan þegar kemur að jöfnun flutningskostnaðar. Má einnig ætla að gerð slíkra stuðla
muni hafa í för með sér pólítísk átök þar sem stuðlarnir hafa bein tengsl við þann stuðning sem einstök
byggðalög kunna að njóta. Lýsingin á byggðastuðlum í frumvarpinu er svo óljós að ætla má að ríkt
svigrúm verði til þess að breyta reglunum eftir því hvernig vindar blása á hverjum tíma. Næst þá varla
meginmarkmið laganna sem er að lækka flutningskostnað til þess að tryggja framboð olíuvara.
Þá er ekki tekið tillit til þess að samningar olíufélaga við stærri viðskiptavini gilda almennt til nokkurs
tíma. Sú óvissa sem frumvarpið myndi skapa um tekjur af flutningsjöfnun gera það að verkum að erfitt
3
(( ADVEL
verður að leggja mat á forsendur verðlagningar. Skapast því sérstök vandamál með tillit til slíkrar
tilboðsgerðar. Hið sama á við um ákvarðanir sem varða fjárfestingar í búnaði og aðstöðu.
3. Ríkisstyrkjareglur
Í frumvarpinu er fjallað um samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar. Segir þar svo um
ríkisstyrkjareglur samningsins um Evrópska efnahagssvæðisins:
„Almennt er óheimilt að veita rekstrarstyrki sem hafa það að markmiði að lækka
rekstrarútgjöld fyrirtækja en ákveðnar undanþágur eru þó veittar ef aðstoðin hefur þann
tilgang að styðja við byggðaþróun. Þetta á til dæmis við um aðstoð á strjálbýlum svæðum
eða svæðum sem standa höllum fæti, t.d. vegna fækkunar íbúa, fjarlægðar frá markaði,
lítils íbúaþéttleika eða skertrar samkeppnisstöðu. Í raun er það í höndum EFTA-ríkjanna
sjálfra að sýna fram á og rökstyðja hvaða svæði þurfa á aðstoð að halda og að sú aðstoð
samrýmist reglum um rekstrarstyrki. Þó ber að hafa í huga að slík aðstoð þarf að vera
almenn í eðli sínu en ekki þannig að hún hygli ákveðnum fyrirtækjum umfram önnur í
sambærilegri stöðu.
Í tilviki jöfnunar á flutningi olíuvara byggir flutningsjöfnunarsjóður olíuvara á eldra kerfi
sem komið var á fót árið 1985, eða fyrir gildistöku EES-samningsins, og hefur því verið
skilgreint sem yfirstandandi aðstoð. Það felur í sér að Eftirlitsstofnun EFTA hefur ekki tekið
kerfið til skoðunar. Umtalsverðar breytingar sem gerðar yrðu á yfirstandandi kerfi gætu
talist ný aðstoð sem þyrfti að tilkynna til stofnunarinnar. Tillögurnar sem ekki fela í sér
verulegar breytingar á eðli (markmiði, leiðum og grundvelli) eða umfangi (t.d. mengi
aðstoðarþega) teljast á hinn bóginn ekki ný tilkynningarskyld aðstoð. Sú leið sem hér er
lögð til er talin fela í sér umbreytingu en ekki verulega breytingu og er því ekki
tilkynningarskyld."
Ástæðulaust er að deila um hvernig skuldbindingar íslenska ríkisins eiga að vera túlkaðar að þessu leyti.
Hins vegar verður ekki fyllilega séð að reglurnar megi heimfæra með þessum hætti upp á fyrirliggjandi
lagafrumvarp.
Svo sem rakið hefur verið felur frumvarpið í sér grundvallarbreytingar á flutningsjöfnun þar sem
grundvöllur flutningsjöfnunar verður ekki flutningskostnaður eins og verið hefur heldur byggðastuðull
sem byggir á samkeppnisstöðu í byggðatilliti. Það er með öðrum orðum horfið frá því að styrkja
byggðalög sem búa við háan flutningskostnað og þess í stað stutt við byggðalög á grundvelli aðstæðna
á viðkomandi stað. Er því um að ræða breyttan grundvöll styrkjakerfisins. Eru verulegar líkur á því að
nýja fyrirkomulagið teldist vera í andstöðu við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands.
4. Frummat Samkeppniseftirlitsins
Vísað er til frummatsskýrslu Samkeppniseftirlitsins dags. 30. nóvember 2015 í frumvarpinu auk álits nr.
3/2017 frá 4. apríl 2017 í greinargerð með frumvarpinu. Um þetta segir svo í frumvarpinu:
„Í álitinu var ítrekuð sú skoðun að reglur flutningsjöfnunarsjóðs byggðu á nokkuð flóknum
og torskildum reiknireglum. Bent var á að það hlyti að koma til álita að nota mun einfaldari
og gagnsærri reglur um greiðslur úr sjóðnum, sem væri í samræmi við stefnu stjórnvalda
um einfaldara regluverk fyrir atvinnulífið. Ýmsar aðrar leiðir væru færar til að ná
byggðamarkmiðum fremur en með niðurgreiðslum á flutningskostnaði olíuvara í
núverandi kerfi. Með vísan til alls framangreinds var það frummat Samkeppniseftirlitsins
4
(( ADVEL
að færa mætti fyrir því sterk rök að nauðsynlegt væri að löggjafinn tæki með heildstæðum
hætti til endurskoðunar umgjörð og/eða tilvist flutningsjöfnunarsjóðs."
Virðist umfjöllunin tekin orðrétt úr álitinu án þess að það sé sérstaklega tekið fram. Er textinn þrátt
fyrir það nokkuð misvísandi um afstöðu Samkeppniseftirlitsins. Álit Samkeppniseftirlitsins nr. 3/2017
felur í sér hvatningu til ráðherra til þess að koma í veg fyrir að fulltrúar í stjórn Flutningsjöfnunarsjóðs
séu ekki fulltrúar keppinauta og að ekki verði miðlað upplýsingum sem skaðað geti samkeppni á
vettvangi sjóðsins. Álitið fól hins vegar ekki í sér neitt frummat þó að þar sé vissulega rakið að nokkru
hvað kom fram í frumatsskýrslu Samkeppniseftirlitsins frá 30. nóvember 2015.
Það frummat Samkeppniseftirlitsins sem vísað er til birtist í áðurnefndri frummatsskýrslu dags. 30.
nóvember 2015. Er þar fyrst og fremst fjallað um skipun stjórnar Flutningsjöfnunarsjóðs og
upplýsingamiðlun á vegum hans. Frummatsskýrslan fjallar óverulega um sjóðinn að öðru leyti en þar
er tekið undir álit Gylfa Magnússonar prófessors sem skrifar sérstakt álit þar um sem fylgir með
frummatsskýrslunni sem viðauki D.1. Sé sá viðauki lesinn kemur í ljós að tillaga Gylfa er aðallega sú að
flutningsjöfnun á olíu verði hætt en tekin upp annars konar jöfnun flutningskostnaðar á almennari
grundvelli sé það vilji stjórnvalda að styrkja sérstaklega dreifbýli sem býr við háan flutningskostnað.
Bendir hann einnig á aðra leið við að jafna flutningskostnað á olíuvörum.
Virðist því sem frumvarpið taki ekki mið af tillögum Samkeppniseftirlitsins þó að vísað sé til tillagnanna
líkt og þær hafi verið hafðar til hliðsjónar.
5. Lögmæti flutningsjöfnunargjalds
Lagt hefur verið á flutningsjöfnunargjald um árabil. Hefur það verið lagt á eldsneyti við innflutning
samkvæmt auglýsingu sem birt hefur verið í B-deild stjórnartíðinda. Hefur löggjafinn þar með framselt
ákvörðunarvald yfir gjaldinu til stjórnvalda. Hefur N1 verið þeirrar skoðunar að gildandi kerfi
flutningsjöfnunar sé skynsamlegt til þess að ná þeim markmiðum sem stefnt hefur verið að með
lögunum.
Eðli málsins samkvæmt kann þó að vera að greiðendur gjaldsins muni láta reyna á lögmæti
flutningsjöfnunargjaldsins þegar það er ekki lengur lagt á og kerfið í reynd niðurlagt.
6. Varðandi einstakar greinar frumvarpsins
Að mati N1 er það heppilegri leið við að jafna flutningskostnað að niðurgreiða kostnað frekar en að
veita styrki. Styrkjakerfi það sem lagt er til í 1. gr. virðist ennfremur byggja að verulegu leyti á huglægu
mati sem efast má að sé heppilegt aðferð við að styðja við olíuflutning. Á hið sama við um
skilgreininguna á „byggðastuðli" samkvæmt 4. gr. frumvarpsins.
Í 2. gr. frumvarpsins eru taldar upp fjórar tegundir eldsneytis. Er ætlunin að víkka út gildissvið
ákvæðisins samkvæmt ummælum í greinargerð en rétt er að benda á að orðalagið tekur ekki mið af
gildandi stöðlum hvað varðar flokkun eldsneytis. Innkaup hérlendra olíufélaga byggja öll á þeim
stöðlum og standa því rök til þess að miða við flokkana við ISO 8217 2017 sem almennt er notaður í
þessu skyni.
Lagt er til í 4. gr. að styrkir miðist við byggðastuðul. Líkt og hér hefur verið rakið er óljóst hvaða viðmið
hér er um að ræða. Má draga það í efa að byggðastuðull muni leiða til verulegrar einföldunar. Er
takmarkaða skýringu að finna á hugtakinu byggðastuðull eða hvað búi þar að baki. Er engan vegin víst
að styrkir taki þá mið af kostnaði eða þáttum sem máli skipta hvað varðar olíuflutninga.
5
(( ADVEL
7. Niðurlag
N1 hefur verið fylgjandi því að gildandi kerfi flutningsjöfnunar á olíuvörum verði tekið til
endurskoðunar þó að eðlilegt fyrsta skref væri að styrkja grundvöll núverandi kerfis. Hefur ekkert verið
uppfært hvað varðar úthlutanir úr flutningsjöfnunarsjóði um árabil. Eigi að ná markmiðum um
flutningsjöfnun er eðlilegt að tekið sé miða af þeim kostnaði sem fellur til við dreifingu eldsneytis.
Þær breytingar sem lagðar eru til á kerfi flutningsjöfnunar fela í sér grundvallarbreytingu á kerfinu. Eru
þær þar með þess eðlis að sennilegt er að styrkjakerfið yrði ekki samþýðanlegt ríkisstyrkjareglum EES-
samningsins sem fyrirliggjandi ríkisaðstoð. Þyrfti kerfið þá að sæta rannsókn Eftirlitsstofnunar EFTA.
Skapar það töluverð óvissu fyrir styrkþega að eiga yfir höfði sér að styrkir yrðu teknir til rannsóknar
hvenær sem er með tilheyrandi afleiðingum fyrir innflytjendur eldsneytis.
Þá virðist sem frumvarpið feli í sér að tekið verði upp flóknara fyrirkomulag en í gildi er þar sem aukin
hætta er á því að pólítískir hagsmuni verði lagðir til grundvallar ákvörðunum um flutningsjöfnun sem
auk þess yrði ekki jafn fyrirsjáanleg og nú er. Skapar að öllum haghöfum ákveðin vandkvæði sé
styrkjaúthlutun ekki gagnsæ. Gerir það ákvarðanir um fjárfestingar flóknara sem og tilboðsgerð í
einstök eldsneytisviðskipti.
Með hliðsjón af þessu hvetur N1 Alþingi til þess að samþykkja ekki frumvarpið sem lög eða að lágmarki
að gera á því verulegar endurbætur áður en það verður samþykkt. Er N1 reiðubúið til þess að rekja
frekar sjónarmið sín varðandi flutningsjöfnun gagnvart nefndinni sé þess óskað.
Virðingarfyllst,
f.h. N1 ehf.
Snorri Stefánsson, lögmaður
6