III UMHVERFIS
STOFNUN
Alþingi - Umhverfis- og samgöngunefnd
Austurstræti 8 - 1 0
150 Reykjavík
Reykjavík 20. maí 2020
UST202005-051/E.F.
04.04
Efni: Umsögn - Frumvarp til laga um loftslagsmál (skuldbindingar og
losunarheimildir), 718. mál.
Vísað er til tölvupóstar frá nefndasviði Alþingis, dags. 6. maí sl. þar sem óskað er eftir
umsögn Umhverfisstofnunar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um loftslagsmál,
nr. 70/2012, með síðari breytingum (skuldbindingar og losunarheimildir), 718. mál. I
fyrsta lagi eru í frumvarpinu lögð fram ákvæði til innleiðingar á reglum sem varða kröfur
vegna skuldbindinga íslands samkvæmt Parísarsamningnum á tímabilinu 2021-2030. I
öðru lagi er frumvarpinu ætlað að innleiða breytingar á viðskiptakerfi
Evrópusambandsins með losunarheimildir (ETS) vegna fjórða tímabils viðskiptakerfisins
sem varir frá 2021-2030. í þriðja lagi eru lögð fram ákvæði varðandi gildissvið, vöktun
og skýrslugjöf samkvæmt CORSIA-kerfi Alþjóðaflugmálastofnunarinnar.
Frumvarpið var unnið í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu en þó í náinni samvinnu við
Umhverfisstofnun sem gegnir mikilvægu hlutverki samkvæmt lögum um loftslagsmál,
bæði sem lögbært stjómvald samkvæmt viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir og sem
landsstjómandi skráningarkerfisins. Stofnunin tekur undir efni fmmvarpsins í heild sinni
en sér þó tilefni til að benda á nokkur lagatæknileg atriði sem upp komu á síðari stigum.
Verða umræddum atriðum gerð skil í eftirfarandi umfjöllun.
Athugasemdir um einstakar greinar frumvarpsins.
Um2. gr.:
Umhverfisstofnun bendir á að skilgreiningunni á gróðurhúsalofttegundum sem er að finna
í c-lið 3. gr. tilskipunar 2003/87/EB, var breytt með ákvæði a-liðar 1. mgr. 1. gr.
tilskipunar 2009/29/EB. Fyrir breytinguna var skilgreiningin í tilskipun 2003/87/EB
svohljóðandi: „lofttegundimar sem eru tilgreindar í II. viðauka“. I breytingunni 2009 fólst
að aftan við tilvísun í II. viðauka í skilgreiningunni var tilvísun í aðra efnisþætti bætt við,
svo að eftir breytingu hljóðar skilgreiningin á gróðurhúsalofttegundum í c-lið 3. gr.
tilskipunar 2003/87/EB svo: „lofttegundimar sem eru tilgreindar í II. viðauka og aðrir
loftkenndir efnisþættir andrúmsloftsins, náttúmlegir og af mannavöldum, sem gleypa
innrauða geislun og senda hana frá sér aftur“.
Var framangreind breyting gerð til samræmingar við skilgreiningu rammasamnings
Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (UNFCCC) á hugtakinu
„gróðurhúsalofttegundir“, eins og hún hefur verið frá samþykkt samningsins 1992.
Suðurlandsbraut 24 +354 591 2000
108 Reykjavík www.ust.is
lceland
http://www.ust.is
III UMHVERFIS
STOFNUN
í ljósi framangreinds leggur Umhverfisstofnun til að skilgreiningu laganna um
gróðurhúsalofttegundir verði breytt til samræmis við skilgreininguna eins og hún er nú í
c-lið 3. gr. tilskipunar 2003/87/EB. Ákvæði 4. tölul. 2. gr. frumvarpsins verði því
svohljóðandi:
„4. Gróðurhúsalofttegundir\
a. Koldíoxíð, Co2
b. Metan, CH4
c. Díköfnunarefnisoxíð, N 20
d. Vetnisflúorkolefni, HFCs
e. Perflúorkolefni, PFCs
f. Brennisteinshexaflúoríð, SF6
g. Köfnunarefnistríflúoríð, NF3
og aðrir loftkenndir efnisþættir andrúmsloftsins, náttúrulegir og af
mannavöldum, sem gleypa innrauða geislun og senda hana frá sér aftur“.
U m 5. gr.:
I b-lið 5. gr. frumvarpsins segir að losun og upptaka gróðurhúsalofttegunda, sem fellur
undir flokk landnotkunar, breyttrar landnotkunar og skógræktar hjá milliríkjanefnd
Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar skuli ekki leiða af sér nettólosun á
viðmiðunartímabilinu 2021-2025 annars vegar og 2026-2030 hins vegar til að tryggja
framlag Islands til sameiginlegs markmiðs Islands, Noregs og Evrópusambandsins.
Umhverfisstofnun bendir á að um innleiðingu nokkuð flókinna reglna er að ræða sem
torvelt er að útskýra með einföldum hætti. Til að fyrirbyggja misskilning vill stofnunin
árétta það sem firam kemur í greinargerð um ákvæðið, þ.e. að umrædd nettólosun skal
fundin út samkvæmt sérstakri reikniaðferðafræði fyrir hvem landnotkunarflokk fyrir sig
átímabilinu 2021-2025 annars vegar og 2026-2030 hins vegar, miðað við tiltekin viðmið
sem nánar verða skilgreind í reglugerð sem sett verður til innleiðingar á reglugerð (ESB)
2018/841. Til viðbótar skal nefna að er ekki rétt að vísa til tímabilsins 2021-2025 annars
vegar og 2026-2030 hins vegar sem „viðmiðunartímabila“ líkt og gert er í ákvæðinu,
heldur er um að ræða uppgjörstímabil samkvæmt reglugerð (ESB) 2018/841, sbr. nánari
umfjöllun í greinargerð um 5. gr. frumvarpsins.
Með tilliti til framangreinds er að mati stofnunarinnar til skýringarauka ef ákvæði b-liðar
5. gr. frumvarpsins verður breytt og er lagt til að það hljóði svo:
„Losun og upptaka gróðurhúsalofttegunda, sem fellur undir flokk landnotkunar,
breyttrar landnotkunar og skógræktar hjá milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna
um loflslagsbreytingar skal ekki leiða af sér nettólosun, á uppgjörstímabilinu
2021-2025 annars vegar og 2026-2030 hins vegar, samkvæmt sérstökum
viðmiðunum, til að tryggja framlag Islands til sameiginlegs markmiðs íslands,
Noregs og Evrópusambandsins.
Ráðherra skal setja reglugerð með nánari reglum um viðmiðanir, bókhald og
sveigjanleikareglur sem varða skuldbindingar skv. 1. mgr.“
Suðurlandsbraut 24 +354 591 2000
108 Reykjavík www.ust.is
lceland
http://www.ust.is
III UMHVERFIS
STOFNUN
Um 6. gr.:
I reglugerðarheimild 5. mgr. í b-liðar 6. gr. frumvarpsins (sem verður 9. gr.) leggur
Umhverfisstofnun til eftirfarandi orðalagsbreytingu, þar sem undirstrikuðum texta er bætt
inn í ákvæðið:
„Ráðherra skal í reglugerð setja nánari ákvæði, þar á meðal um úthlutun
losunarheimilda, hvaða starfsemi telst hætt við kolefnisleka, breytingar á
starfsemistigi og efni skýrslu þar um sem og skilyrði þess að starfsemi teljist
hætt.“
Rökin fyrir framangreindri tillögu eru þau að stofnunin telur ekki ákjósanlegt að hafa þau
atriði sem setja ber nánari ákvæði um í reglugerð tæmandi talin, enda eru þær reglur sem
settar verða á grundvelli þessarar reglugerðarheimildar mjög tæknilegar. Það er því kostur
að það verði handhægt í framkvæmd að gera nauðsynlegar breytingar á slíkum
tæknilegum atriðum í reglugerð eftir því sem þörf eða skylda ber til.
Um 9. gr.:
Að mati Umhverfisstofnunar getur orðalag 1. mgr. 9. gr. frumvarpsins valdið misskilningi
eins og það er nú. Skilyrði þess að undanskilja megi starfsstöð frá gildissviði
viðskiptakerfisins á grundvelli ákvæðisins er annars vegar að losun
gróðurhúsalofttegunda frá starfsstöðinni sé undir 25.000 koldíoxíðsígildum á hverju ári í
þau þrjú ár sem eru næst á undan þeim degi sem umsókn berst, og hins vegar að uppsett
afl hafi verið undir 35 MW á hverju ári í þau þrjú ár sem eru næst á undan þeim degi sem
umsókn berst, sé brennsla hluti af starfseminni. Er losun frá lífmassa dregin frá. Þar sem
1. mgr. 9. gr. frumvarpsins er skipt upp í tvo málsliði getur merking ákvæðisins orðið
önnur en henni er ætlað að vera, en það ætti ekki að fara á milli mála að bæði skilyrðið
varðandi magn losunar og skilyrðið varðandi uppsett afl, e f brennsla er hluti af
starfseminni, þarf að hafa verið uppfyllt síðustu þrjú árin fyrir framlagningu umsóknar.
Leggur Umhverfisstofnun því til að orðalagi 1. mgr. 9. gr. frumvarpsins verði breytt og
ákvæðið verði svohljóðandi:
„Umhverfísstofnun er heimilt að undanskilja starfsstöðvar gildissviði
viðskiptakerfís ESB með losunarheimildir ef losun gróðurhúsalofttegunda ffá
starfsstöðinni er undir 25.000 tonnum af koldíoxíðsígildum, og í þeim tilvikum
þegar brennsla er hluti a f starfseminni er einnig skilyrði að uppsett afl hafí verið
undir 35 MW, að undanskilinni losun frá lífmassa, á hverju ári í þau þrjú ár sem
eru næst á undan þeim degi er umsókn um undanþágu berst Umhverfisstofnun.“
Um 26. gr.:
I 4. tölul. 26. gr. frumvarpsins er að finna gjaldtökuheimild Umhverfisstofhunar fyrir
yfirferð og umsýslu vegna skýrslna rekstraraðila um losun gróðurhúsalofttegunda, og
vísað í 10. gr. laganna þar um. Stofnunin bendir á að skyldu rekstraraðila til að leggja
fram skýrslu um losun gróðurhúsalofttegunda er að finna í 1. mgr. 15. gr. frumvarpsins
Suðurlandsbraut 24 + 3 5 4 5 9 12 0 0 0
108 Reykjavík www.ust.is
lceland
http://www.ust.is
UMHVERFIS
STOFNUN
(sem verður 1. mgr. 21. gr. b laganna). Er því réttara að vísa til þess ákvæðis. Er lagt til
að 4. tölul. 26. gr. frumvarpsins verði svohljóðandi:
„Yfirferð og umsýslu vegna skýrslna rekstraraðila um losun
gróðurhúsalofttegunda, sbr. 1. mgr. 21. gr. b“.
Að auki leggur Umhverfisstofnun til að orðalagi 10. tölul. 26. gr. ffumvarpsins verði
breytt frá því að nota hugtakið „koldíoxíð“ í að nota hugtakið „gróðurhúsalofttegundir“,
til samræmingar við orðalag 1. mgr. 15. gr. frumvarpsins. Myndi 10. tölul. 26. gr.
frumvarpsins þá hljóða svo:
„Yfírferð og umsýslu vegna skýrslna flugrekenda um losun
gróðurhúsalofittegunda, sbr. 1. mgr. 21. gr. b“.
Um 33. gr.:
Samkvæmt frumvarpinu er í stað tilvísananna „ 13. og 21. gr.“ í fyrri málsl. 1. mgr. 4 5 . gr.
laganna breytt í: 21. gr. a. Umhverfisstofnun bendir á að um villu er að ræða, en hið rétta
er að vísa til 21. gr. b, sem fjallar um vöktun, vottun og skýrslugjöf, í stað 21. gr. a.
Um 34. gr.:
112. tölul. 34. gr. frumvarpsins er um að ræða tvítekningu, en sama reglugerð, framseld
reglugerð framkvæmdastjómarinnar (ESB) 2019/1122, er einnig talin upp í 11. tölul.
greinarinnar.
Aðrar athugasemdir.
Um 38. gr. laga nr. 70/2012 um loftslagsmál:
1 1. málsl. 3. mgr. 38. gr. er vísað til VI. kafla. Er hér átt við þann kafla laganna sem fjallar
um skráningarkerfi en samkvæmt frumvarpinu verður númer kaflans VI. kafli A og því
nauðsynlegt að breyta Ifamangreindri tilvísun í VI. kafla A.
Umhverfisstofnun óskar eftir að mæta á þá fundi umhverfis- og samgöngunefndar sem
frumvarpið varða til að svara mögulegum spumingum nefndarmanna.
Virðingarfyllst
lögfræðingur
Suðurlandsbraut 24
108 Reykjavík
lceland
+354 591 2000
www.ust.is
http://www.ust.is