Nefndasvið Alþingis
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík
Sent með tölvupósti.
Reykjavík, 20. maí 2020
Efni: Frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum er varða eignarráð og nýtingu á
fasteignum, 715. mál.
Tilv. 202005-0008
Drög að frumvarpinu voru fyrst birt í samráðsgátt Stjórnarráðsins þann 13. febrúar sl. Frestur
til að skila inn athugasemdum var veittur til 27. febrúar. Bændasamtök Íslands skiluðu umsögn
um drögin en gerðu jafnframt athugasemd við að hagsmunaaðilum væri veittur svo skammur
umsagnarfrestur en frumvarpið er umfangsmikið og hefur að geyma víðtækar breytingar sem
eru þýðingarmiklar fyrir alla hagsmunaaðila. Hér á eftir fara athugasemdir Bændasamtakanna
um fyrirliggjandi frumvarp, sbr. umsagnarbeiðni í tölvupósti frá nefndasviði Alþingis þann 30.
apríl sl.
Í upphafi vilja samtökin benda á að allar hömlur á sölu fasteigna, þ.á m. jarða, eru til þess fallnar
að þrengja kaupendahópinn og rýra þ.a.l. verðmæti jarðanna. Lægra verðmæti þýðir svo aftur
minna veðrými. Að mati samtakanna er nauðsynlegt að fram fari sjálfstæð rannsókn á því hvaða
áhrif takmarkandi reglur sem þessar geta haft á virði og veðhæfi jarða sem og afleiðingar fyrir
þá sem eiga þær m.t.t. skuldbindinga þeirra.
1. Athugasemdir við einstök ákvæði og kafla
Um 5. gr.
Með 4. gr. er lögð til efnisbreyting á markmiðsákvæði jarðalaga. Verði frumvarpið að lögum
verða markmið laganna meira félagsleg og miðuð að þjóðhagslega gagnlegri nýtingu lands. Í
því felst greinileg pólitísk stefnumótun í þá átt. Þá skortir greiningu í frumvarpinu á því hvernig
breytingin getur haft áhrif á önnur ákvæði jarðalaganna sem standa munu óbreytt þar sem
breyting á markmiði og tilgangi laganna getur breytt túlkun annarra ákvæða.
Í 4. gr. fyrstu draga að frumvarpinu sem birt voru í samráðsgátt sagði í lokamálsgrein
ákvæðisins: „Tryggja skal svo sem kostur er við framkvæmd laganna að land sem er vel fallið
til búvöruframleiðslu sé varðveitt til slíkra nota og að fæðuöryggi sé tryggt til framtíðar“, í 5.
gr. frumvarpsins hefst sama setning nú á orðunum: „Stefnt skal að því svo sem kostur er við
framkvæmd laganna að [...]“ . Bændasamtökin leggja til að ákvæðið verði orðað með þeim
1
hætti sem lagt var upp með í fyrstu drögum, þ.e. að tryggja skuli svo sem kostur er að land sem
vel er fallið til búvöruframleiðslu sé varðveitt til slíkra nota.
Um 7. gr.
Um samþykkt ráðherra á lausn úr landbúnaðarnotum er fjallað um í 7. gr. Frá fyrstu drögum
hefur umsögnum sveitarfélaga verið markaður skýrari rammi með upptalningu á þeim atriðum
sem fram þurfa að koma í umsögn þeirra. Þar jafnframt að finna heimild til að útfæra ákvæðið
nánar í reglugerð sem sett verður heimild í jarðalögum, sjá nánar í umfjöllun um 15. gr.
Bændasamtökin bentu í fyrri umsögn sinni á þörf á skýrum viðmiðum þegar kemur að lausn
lands úr landbúnaðarnotum. Eðlilegt sé að sveitarfélögin taki ákvörðun en ráðherra skuli aðeins
staðfesta lausn úr landbúnaðarnotum formlega samkvæmt beiðni frá sveitarfélagi. Skv.
fyrirliggjandi frumvarpi hefur hlutverki sveitarfélaga verið markaður skýrari rammi en vægi
umsagna og hlutverk þeirra hefur ekki aukist. Bændasamtökin ítreka fyrri afstöðu sína og leggja
til að ákvörðunarvald og rannsókn sé á hendi sveitarfélaganna.
Um 8. gr.
Bændasamtök Íslands leggjast almennt gegn ákvæði 8. gr. frumvarpsins, þ.e. nýmæli í 10. gr.
a. jarðalaga, af þeirri ástæðu að ráðherra sé þar falið of víðtækt vald til að ákveða hvort stór
hluti viðskipta með jarðir fái að eiga sér stað. Það liggur fyrir að margar fasteignir falla undir
viðkomandi stærðarmörk og þ.a.l. líklegt að leitað verði samþykkis ráðherra í mörgum tilvikum
þar sem vafi er á um hvernig reikna skuli stærð fasteigna. Þrátt fyrir að gildissvið ákvæðisins
hafi verið þrengt frá fyrstu drögum telja samtökin ráðherra enn hafa of víðtækt ákvörðunarvald
til að hlutast til um fasteignaviðskipti.
Samtökin telja hættu á því að ákvæði sem þetta, sem takmarkar hverjum menn geta selt sínar
fasteignir, stangist á við eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar eins og það er túlkað með
hliðsjón af MSE. Í öllu falli telja samtökin rétt að benda á ýmis vandkvæði sem ákvæðið hefði
í för með sér, verði það að lögum. Sumir þessara vankanta eru raunar þess eðlis að þeir gera
slíkt ákvæði mjög óhentugt og eru í raun ástæða í sjálfu sér til að varast það að færa slík ákvæði
í lög.
Fyrir það fyrsta telja samtökin fimm ára leigutíma of stuttan og veita ekki nægilegt svigrúm,
t.d. ef leigutaki þarf eða ætlar að ráðast í fjárfestingar á landinu.
Í 8. mgr. ákvæðisins er fjallað nánar um ákvörðunartöku ráðherra um hvort samþykki skuli
veitt. Þar eru talin upp ýmis sjónarmið og raunar svo mörg að líklega eru þar talin öll sjónarmið
sem gætu komið til greina hvort sem er og er mat ráðherra því í raun frjálst eða nær alveg frjálst
um það hvort tiltekin eigendaskipti fá að eiga sér stað eða ekki. Til þess að tryggja að þetta
fyrirkomulag stangist ekki á við eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar er líklega ekki nægilegt
2
að telja fjölda skilyrða upp í lögum. Enginn þekkir jarðirnar betur en þeir sem þær eiga og
aðstæður á svæðinu. E f fela ætti einhverjum öðrum slíkt vald væri nærtækara að fela það
sveitarfélögum.
Ráðherra er samkvæmt ákvæðinu heimilt að binda samþykki sitt skilyrðum sem þinglýst verður
á lönd. Slíkt gæti orðið mjög til óhagræðis til framtíðar því lifnaðarhættir til sveita og tækni í
landbúnaði hefur breyst mikið og á líklega eftir að halda áfram að gera það. Það eru vel þekkt
dæmi um það þegar jarðir eru bundnar kvöðum með erfðaskrá sem síðan eru til vandræða löngu
síðar vegna þess að arfleiðandi gat eðlilega ekki séð fyrir allar þær breytingar sem orðið hafa á
þjóðfélaginu. Kvaðir sem hvíla á jörðum sem takmarka notkun þeirra eru líka líklegar til að
draga úr verðmæti jarða og þar með veðsetningarhæfi þeirra.
Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að afstaða ráðherra liggi fyrir að jafnaði innan fjögurra vikna. Það
er mjög óraunhæft markmið miðað við almennan afgreiðsluhraða í stjórnsýslunni og sérstaklega
þegar tekið er tillit til þess að afla á umsagna sveitarstjórna og mögulega fleiri stjórnvalda.
Slíkar tafir eru líklegar til að fæla menn frá því að reyna kaup. Æskilegt er að markaður með
jarðir sé sem virkastur, ef svo er ekki er líklegt að eigendaskipti verði vart með öðrum hætti en
fyrir arf og þá skapast vandamál þar sem jarðirnar færast á sífellt fleiri hendur eins. Engar reglur
eru um stjórn á slíkri óskiptri sameign og mikil þörf fyrir að úr því verði bætt.
Um 9. gr.
Í athugasemdum um 9. gr. í greinargerð er fjallað um takmarkanir á uppskiptingu landeigna í
dreifbýli. Enn hefur ekki verið sett löggjöf um óskipta sameign á landi þó komið hafi fram
frumvörp um slíkt. Bændasamtökin telja í fyrsta lagi aðkallandi að bregðast við vandanum sem
skapast þegar jarðir í óskiptri sameign ganga að erfðum og sífellt fleiri aðilar eiga jarðir í
óskiptri sameign. Of dreift eignarhald getur hamlað ákvarðanatöku um nýtingu jarða. Samtökin
telja eðlilegt að menn verði skyldaðir til að stofna félög í þeim tilfellum sem t.d. fimm eða fleiri
aðilar eiga jörð í óskiptri sameign. Á hinn bóginn eru dæmi þess í einstökum landshlutum að
uppskipting lands hefur orðið til þess að ekki er hægt að byggja jarðir vegna smæðar eða þess
að þeim hefur verið skipt upp með óhagstæðum eða óheppilegum hætti. Þarf því að gæta þess
að uppskipting lands hamli ekki kynslóðaskiptum eða takmarki möguleika á slíku en jafnframt
að setja því einhverjar skorður með hliðsjón af nýtingarmöguleikum jarða sem
landbúnaðarlands.
Um 14. og 16. gr.
Mælt er fyrir um ný viðurlög frá núgildandi lögum í 11. og 13. gr. Ákvæðin eru óbreytt frá
fyrstu drögum en Bændasamtökin lögðust gegn þeim í fyrri umsögn sinni. Hið hefðbundna
réttarvörslukerfi tryggir réttindi borgaranna með fullnægjandi hætti en með því að mæla fyrir
3
um heimild til handa ráðherra að krefjast nauðungarsölu á fasteignum eða leysa þær til sín er
þrískipting ríkisvaldsins tekin úr sambandi þar sem einum handhafa framkvæmdarvaldsins yrði
falið að rannsaka, ákæra og refsa. Lokamálsgrein 14. gr. felur í raun í sér eignarnámsheimild
og reynslan hefur sýnt að menn eru mjög óánægðir með eignarnámsbætur og telja þær
undirverð. Samtökin telja nauðsynlegt að setja reglur um hærra eignarnámsverð. Þá draga
samtökin í efa að ákvæðið uppfylli skilyrði 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um
almenningsþörf.
Um 15. gr.
Í fyrstu frumvarpsdrögum var gerð krafa um að ráðherra setti leiðbeiningar en skv. nýrri útgáfu
skal setja reglugerð um vernd landbúnaðarlands. Í 15. gr. frv. kemur svo fram að átt er við
reglugerð um vernd landbúnaðarlands. Reglugerð um vernd landbúnaðarlands var í
samráðsferli í febrúar/mars sl. og skiluðu Bændasamtökin umsögn um málið (nr. 39/2020). Þar
gerðu samtökin þá kröfu að verða þátttakandi í samráði um frekari útfærslu reglugerðarinnar
enda séu bændur helstu hagsmunaaðilar í málinu sem eigendur eða vörslumenn
landbúnaðarlands og er sú krafa hér með ítrekuð.
Um 18. gr.
Samkvæmt 18. gr. frumvarpsins er fjallað um gildistöku laganna. Eðlilegt er að gefinn sé
sanngjarn aðlögunartími enda engin knýjandi þörf á að reglurnar öðlist þegar gildi. Ýmsar
ráðstafanir hafa þegar verið gerðar í viðskiptum í þeirri trú að lagaumhverfi standi tiltölulega
óbreytt.
Kafli 2.2.2
Í upphafi kaflans er vísað til verðhækkunar á fasteignum. Hvað varðar bændur sem eiga lönd
hefur hækkun fasteignaverðs umfram annað verðlag líklega komið sér vel. Til dæmis er hátt
fasteignaverð grundvöllur veðhæfis jarða. Það þarf ekki að vera slæm þróun og getur t.d. stafað
af því rekstrar- og skattaumhverfi sem rekstraraðilum í landbúnaði og ferðaþjónustu er skapað
hér á landi. Greiningu skortir á því hvort þetta sé góð eða slæm þróun.
Kafli 2.2.3
Framarlega í kaflanum segir að ljóst sé að mikilvægir almannahagsmunir séu bundnir við það
hvernig eigandi nýtir þær heimildir sem felast í beinum eignarrétti. Ekki er rökstutt hvernig
þetta er ljóst og líklega er svo ekki nema í afmörkuðum tilvikum, t.d. ef sækja þarf vatn, sbr.
vatnalög, leggja vegi, sbr. vegalög eða raflínur, sbr. raforkulög. Í þeim tilvikum eru heimildir
til eignarnáms í lögum þegar almannahagsmunir krefjast.
4
Kafli 2.3.2
Í kaflanum er vísað til leiðbeiningareglna úr Evrópurétti sem hafa ekki verið innleiddar á
Íslandi. Þær eru ekki bindandi að íslenskum rétti og auk þess eingöngu leiðbeiningareglur. Þá
verður að hafa í huga að þó Ísland sé í EES þá er Ísland ekki aðili að sameiginlegri
landbúnaðarstefnu Evrópusambandsins og slíkar reglur hafa því líklega lítið leiðsagnargildi hér
á landi þvert á það sem haldið er fram. Í sama kafla er vísað til dómaframkvæmdar
Evrópudómstólsins og samtökin benda af sömu ástæðu á að gjalda verður varhug við því að
horfa of mikið til hennar.
Kafli 4.2
Í kaflanum er sagt að heimild til að öðlast eignarréttindi njóti ekki verndar eignaréttarákvæðis
stjórnarskrárinnar. Það kann að vera rétt en hér gleymist að það er hluti af eignarétti og þar með
eignarréttarvernd stjórnarskrárinnar að geta selt eign sína. Takmarkanir á því njóta verndar.
Kafli 4.5.3
Í þessum kafla er fullyrt að takmarkanir frumvarpsins á eignarétti skapi ekki bótarétt ríkisins.
Gera verður þá kröfu að þetta atriði verði greint af sérfræðingum í eignarétti. Þá er fjallað um
reglu eldri jarðalaga um samþykki sveitarstjórna og sagt að það hafi samræmst stjórnarskrá.
Ekki er þar tekið tillit til þess að árið 1995 voru sett ný mannréttindaákvæði í stjórnarskrá,
byggð á MSE. Sjónarmið um þetta hafa því mikið breyst og þó jarðalögin hafi gilt fram yfir
1995 þá var ekki látið á þetta reyna fyrir dómi.
Einnig er fjallað um möguleika á að móta stefnu um landnýtingu og framfylgja henni í þágu
almannahagsmuna. Að mati Bændasamtakanna væri æskilegra að landeigendur eða ábúendur
móti sjálfir stefnu um nýtingu landa sinna eða landa sem þeir byggja, innan marka skipulags,
og framfylgdu þeirri stefnu sjálfir.
2. Lokaorð
Samtökin fagna því að í frumvarpinu sé lögð áhersla í orði á varðveislu landbúnaðarlands en
telja mikilvægt að til staðar séu skilvirk úrræði til að vernda gott ræktunarland, fyrst og fremst
að slíkar jarðir séu setnar og í öllu falli nýttar. Þar þarf þó að skoða vandlega hvort takmörkun
á eignarráðum erlendra aðila sé til þess fallið að ná því markmiði eða hvort leggja ætti áherslu
á skyldu til að byggja jarðir, sbr. ákvæði í jarðalögum frá 1976.
Fyrir liggur að efni frumvarpsins er þýðingarmikið fyrir bændur og Bændasamtökin áskilja sér
allan rétt til að koma að frekari athugasemdum við umræður og afgreiðslu málsins hvort sem er
á vettvangi stjórnvalda eða Alþingis.
5
Virðingarfyllst
f.h. Bændasamtaka Íslands
Guðrún Vaka Steingrímsdóttir
Viðauki:
Ályktun búnaðarþings 2020 um jarðamál.
Markmið
Að tryggja að gott landbúnaðarland nýtist fyrst og fremst til landbúnaðar. Koma í veg fyrir að
eignarhald jarða verði á höndum fárra aðila. Mikilvægt er að viðhalda og þróa byggð í landinu
og skapa stjórnvöldum betri yfirsýn og möguleika að stýra þróun eignarhalds og nýtingu
fasteigna í samræmi við landkosti og með hagsmuni samfélagsins og komandi kynslóða að
leiðarljósi.
Leiðir
• Að stjórn BÍ vinni að umsögn um frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum er varðar
eignarráð og nýtingu fasteigna.
• Að stjórn BÍ vinni að umsögn vegna reglugerðar um vernd landbúnaðarlands.
• Að BÍ komi að endurskoðun á landsskipulagsstefnu.
• Að tryggja afkomu landbúnaðarins enn frekar.
Framgangur
Stjórn BÍ er falið að vinna málunum framgang.
6