00206BBA1577200520151513
LEX
LÖ G M AN N SSTO FA
Allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis
Alþingi við Austurvöll
150 Reykjavík
Reykjavík, 20. maí 2020
Sent rafrænt með tölvupósti á nefndasvid@althinqi.is
Efni: Athugasemdir við 715. mál - Frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum er
varða eignarráð og nýtingu fasteigna
I.
Inngangur
Til undirritaðra hefur leitað Dreisam ehf., kt. 600918-0280, eigandi jarðanna Dals, landnr.
13p4.26, og Dals 2, landnr. 136130, og falið okkur að koma áframfæri eVirfarandi sjónarmiðum
varðandi 8. gr. framangreinds frumvarps. í umræddu ákvæði felst við tilteknar aðstæður
verður að afla samþykkis ráðherra fyrir aðilaskiptum að lögbýlum. Eins og fram kemur í
athugasemdum með frumvarpinu felur 8. gr. í sér takmörkun á ráðstöfunarrétti
fasteignareigenda, en sá réttur er þýðingarmikill hluti eignarréttarins. Hæstiréttur hefur m.a.
komist að þeirri niðurstöðu í dómi í máli nr. 475/2014 að forkaupsréttur feli í sér takmörkun á
stjórnarskrárvörðum eignarrétti manna og því verði að skýra orðalag slíks réttar bókstaflegum
skilningi. Að mati umbjóðanda okkar er samþykkisskylda ráðherra í reynd meira íþyngjandi en
forkaupsréttur. Verður því að gera strangar kröfurtil þess að samþykkisskyldan þjóni einhverju
sérstöku markmiði og að því markmiði megi ekki ná með vægara móti.
II.
Óljóst markmið 8. gr. frumvarpsins
Ekki er skýrt hvert markmiðið með 8. gr. frumvarpsins á að vera, en frumvarpið er lagt fram í
tengslum við umræðu um að nauðsynlegt sé að koma böndum á eignarhald erlendra aðila að
fasteignum hér á landi. Yfirleitt er gengið út frá því í almennri umræðu að tilgangurinn með
uppkaupum erlendra aðila sé að komast yfir bújarðir og virðist frumvarpið vera samið að gefinni
þeirri forsendu. Umbjóðandi okkar er ósammála þessu og telur að markmiðið með uppkaupum
erlendra aðila sé fyrst og fremst að komast yfir þær auðlindir sem fylgja jörðunum, einkum
vatns- og veiðiréttindi, en vegna ákvæða í lögum sem banna kaup á slíkum réttindum einum
og sér, verða hinir erlendu aðilar að kaupa fasteignirnar samhliða. Umbjóðandi okkar telur því
að í reynd sé engin þörf á því að takmarka ráðstöfunarréttinn með þeim hætti sem gert er ráð
fyrir í frumvarpinu, ef tilgangur þess er að sporna gegn uppkaupum erlendra aðila. Miklu nær
væri að gera viðeigandi breytingar á vatnalögum og lax- og silungsveiðilögum, t.d. þannig að
sveitarfélög eða aðrir opinberir aðilar hefðu forkaupsrétt að þeim auðlindum við aðilaskipti að
uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum.
Þá gerir 8. gr. frumvarpsins ekki greinarmun á aðilaskiptum eftir því hvort kaupandinn er
erlendur (eða undir erlendum yfirráðum) eða íslenskur. Öll aðilaskipti sem uppfylla skilyrði
ákvæðisins þurfa að fá fyrirfram samþykki ráðherra. Umbjóðandi okkar telur að þetta sé skot
yfir markið, einkum 1. töluliður 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins, sem gerir ráð fyrir að afla þurfi
samþykkis fyrirfram vegna aðilaskipta að lögbýlum allt niður í 50 hektara (ef kaupandinn á fimm
eða fleiri fasteignir). Ljóst má vera að skilyrðið um samþykkisskyldu ráðherra mun draga úr
eftirspurn eftir landi, auk þess sem það eykur kostnað við slík fasteignaviðskipti. Matskennd
og óræð sjónarmið ráðherra eru til þess fallin að auka enn frekar á óvissuna í viðskiptum af
1
LEX | B orgartún i 26 | 105 Reykjavík | Sími 590 2600 | Bréfasími 590 2606 | lex@lex.is | www.lex.is
mailto:nefndasvid@althinqi.is
mailto:lex@lex.is
http://www.lex.is
LE X
þessu tagi, eins og nánar verður rakið. Þá er óljóst hver tilgangurinn er með skilyrðinu um að
kaupandinn þurfi að eiga fimm eða fleiri fasteignir. Nái frumvarpið fram að ganga í óbreyttri
mynd þarf ekki að afla fyrirfram samþykkis fyrir aðilaskiptum að 1.400 hektara lögbýli ef
kaupandinn á engar aðrar eignir fyrir kaupin, en tilkynna þarf kaup á 2 hektara lögbýli ef
kaupandinn á fyrir kaupin fjögur 12 hektara lögbýli. Oft er það tilviljun ein sem ræður því hvort
maður eigi eitt lögbýli eða fleiri og gæti t.d. skýrst af landskiptum sem farið hafa fram á stærra
landi.
Þróun landbúnaðar hérlendis hefur verið í þá átt að búum hefur fækkað, en þau stækkað. Sú
þróun orsakast af því að rekstur smárra búa verður sífellt óhagkvæmari. Samkvæmt tölum frá
Landsambandi kúabænda voru kúabú hér á landi 1820 talsins árið 1986, en eru nú (árið 2020)
551 talsins. Stærð meðalbúa hefur á sama tíma farið úr 60.000 lítrum og upp í 279.900 lítra.
Álíka þróun hefur átt sér stað í öðrum búgreinum. Það verður með engu móti séð að þær
breytingar sem boðaðar eru í lögunum séu í samræmi við þá þróun sem átt hefur sér stað í
íslenskum landbúnaði síðustu áratugi. Þvert á móti kann raunin að verða sú að lítil bú muni
eiga erfiðara með að stækka við sig og halda sér í rekstri ef áætlaðar breytingar verða að
veruleika með tilheyrandi flækjustigi og óþarfa málsmeðferð. Á meðan rekstur smárra búa er
jafn óhagkvæmur og raun ber vitni er að sama skapi ólíklegt að markaðurinn fyrir litlar bújarðir
sé mikill, nema þá til aðila sem þegar eru í rekstri.
III.
Meðalhófs hefur ekki verið gætt
Við skerðingu eignarréttinda þarf ætíð að gæta meðalhófs. Rökstuðningur um að meðalhófs
hafi verið gætt er af skornum skammti í greinargerðinni, á stöku stað segir einfaldlega að
lagagreinar samræmist sjónarmiðum um meðalhóf án þess að vikið sé að öðrum kostum sem
til greina kæmu til að markmiðum laganna yrði náð. Þó svo að samþykkisskylda kunni í
ákveðnum skilningi að vera minna inngrip en úrræði á borð við eignarnám verður að hafa í
huga að samþykkisskyldan mun gilda um alla þá aðila sem ráðstafa eignum sem falla undir
gildissvið 8. gr. í stað þess að leggja til úrræði eins og forkaupsrétt eða eignarnám um þau fáu
tilvik þar sem ráðstöfun fasteignar er á skjön við markmiðsákvæði laganna þurfa allar þær
ráðstafanir sem falla undir gildissvið ákvæðisins að lúta þeim takmörkunum sem felast í
samþykkisskyldunni, óháð því hvort ráðstöfunin teljist í samræmi við markmiðsákvæðið eður
ei. Þegar tekið er tillit til þessa má fullyrða að hægt sé að fara minna íþyngjandi leið til þess að
markmiðum laganna verði náð, sbr. nánar í kafla V.
IV.
Sjónarmið ráðherra alltof opin
í 8. gr. frumvarpsins er í löngu máli fjallað um hvaða sjónarmið ráðherra ber að leggja til
grundvallar þegar hann tekur ákvörðun um það hvort aðilaskipti nái fram að ganga. Þar segir
m.a. að hann skuli líta til áforma um nýtingu jarðar, hvort slík áform samræmist markmiðum
laganna, hvort þau samræmist skipulagsstefnu og annarri stefnu stjórnvalda um landnýtingu,
hvernig viðtakandi réttar nýtir þær fasteignir sem hann á fyrir og hvort ráðstöfun sé til þess
fallin að styrkja landbúnað og búsetu á viðkomandi svæði o.fl.
Framangreint er ekki til þess fallið að þrengja eða afmarka heimildir ráðherra til þess að
takmarka ráðstöfunarrétt fasteigandareiganda. Ákvæðið er í raun samansafn nokkuð óræðra
ástæðna sem gætu verið grundvöllur ákvörðunar um að takmarka eignarrétt manna. Þetta
gríðarlega víðtæka mat sem ráðherra er fengið kann að brjóta gegn fyrirmælum 72. gr.
stjórnarskrárinnar, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 110/1995. Eðlilegra væri að löggjafinn
myndi mæla fyrir um nokkrar helstu meginreglurnar sem ráðherra bæri að líta til við mat sitt í
stað þess að hann hefði úr þessum aragrúa sjónarmiða að velja. Það er enda eðlilegt að
2
LEX
löggjafinn taki afstöðu til þess hver meginsjónarmiðin eiga að vera í stað þess að mat ráðherra
verði næsta takmarkalaust. Að öðrum kosti kann að vera hæpin lagastoð fyrir ákvörðunum
ráðherra á grundvelli 8. gr. frumvarpsins.
V.
Ekki gerður greinarmunur á lögbýlum eftir því hvort þar er stundaður landbúnaður
Þessu til viðbótar má nefna að frumvarpið gerir ekki greinarmun á lögbýlum eftir því hvort þar
er stundaður búskapur eða ekki. Þannig á ráðherra t.d. að líta til þess hvort aðilaskipti styrki
landbúnað og hvort hinn nýi eigandi ætli sér að hafa þar fasta búsetu. Þessi sjónarmið eiga
augljóslega illa við þegar um er að ræða eyðibýli eða lögbýli sem ekki hefur verið búið á í lengri
tíma. Hér verður að taka fram að ekki er samasemmerki á milli hugtaksins lögbýlis og jarðar
þarsem landbúnaður er stundaður. Því ferfjarri, enda eru eyðibýli nokkuð stór hluti þeirra jarða
sem eru á lögbýlaskrá.
Benda má á að markmið jarðalaga er fyrst og fremst að varðveita land sem er vel fallið til
búvöruframleiðslu, sbr. 1. gr. laganna. í samræmi við þetta markmið ætti samþykkisskylda
ráðherra einungis að eiga v;ð um slíkt land, en ekki hvers kyns lögbýli óháð skilyrðum landsins.
Við val á heppilegu orðalp/t að þessu leyti mætti líta til 3. mgr. 6. gr. jarðalaga þar sem fram
kemur að breyting á landnotkun sé óheimil við tilteknar aðstæður, nema með leyfi ráðherra, ef
um er að ræða land sem „er gott ræktunarland, hentar vel til landbúnaðar eða vegna legu
sinnar telst að öðru leyti mikilvægt vegna matvælaframleiðslu." Sem dæmi má nefna að
ræktunarland er alltaf skráð sérstaklega í fasteignaskrá, sbr. e. liður 2. mgr. 3. gr. laga nr.
6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Skylda til þess að afla samþykkis ráðherra gæti þá
verið bundið við þau tilvik þegar ræktarland er yfir ákveðnum stærðarmörkum.
VI.
Samantekt
Samandregið er það afstaða umbjóðanda okkar að með 8. gr. frumvarps þessa sé gengið of
langt í takmörkun á ráðstöfunarrétti fasteignareigenda. Ekki verður séð hver þörfin er á svona
íþyngjandi og almennu inngripi, enda er vandséð að ráðherra sé betur til þess fallinn en eigandi
lögbýlis að finna heppilegan kaupanda að því. Þá hefur ekki farið fram nein greining á þörfinni
fyrir inngrip af þessu tagi. Rökin um mat á áhrifum vegna 8. gr. frumvarpsins eru af skornum
skammti (sjá kafla 6.5 í almennum athugasemdum frumvarpsins). Þannig kemurt.d. ekki fram
hversu mörg lögbýli gætu átt undir 8. gr. og í hvaða mæli þetta íþyngjandi skilyrði hefði áhrif á
eftirspurn eftir landi. Einungis er minnst á að samþykkisskyldan gæti aukið kostnað af
viðskiptum, en það er einungis lítill hluti af þeim áhrifum sem frumvarpið mun hafa í för með
sér. Aðalatriðið er að lögbýli verða ekki eins aðlaðandi í augum mögulegra kaupenda ef afla
þarf samþykkis fyrir aðilaskiptum og ráðherra getur hafnað þeim á afar matskenndum (og
jafnvel hæpnum) grundvelli.
Ef fullnægjandi greining myndi leiða í Ijós að þörf væri á inngripi sem þessu verða skilyrði og
takmarkanir, í samræmi við almennar meðalhófsreglur, að tengjast beinlínis þeim markmiðum
sem að er stefnt með frumvarpinu. Ef markmið frumvarpsins er að ná böndum á eignarhald
erlendra aðila á fasteignum hér á landi ætti samþykkisskyldan eingöngu að ná yfir slík tilvik. Ef
markmiðið er á hinn bóginn að varðveita land sem er vel fallið til búvöruframleiðslu þyrftu
skilyrðin að endurspegla umrætt markmið, í stað þess að samþykkisskyldan gildi um öll lögbýli
(óháð skilyrðum til búrekstrar), þar á meðal eyðib)
Virðinga
Víðir Smári Petersen, lögmaður (hrl.)