Samvinnuverkefni um samgönguframkvæmdir

Umsögn í þingmáli 662 á 150. þingi


Þingmál lagt fram: 13.03.2020 Tegund þingmáls: Lagafrumvarp Fjöldi umsagna við þingmál: 14 Fjöldi umsagnarbeiðna við þingmál: 144 Ferill þingmálsins á althingi.is Sendandi: Fjármála- og efna­hags­ráðuneytið Viðtakandi: Umhverfis- og samgöngu­nefnd Dagsetning: 12.06.2020 Gerð: Minnisblað
Fjármála- og efnahagsráðuneytið M i n n i s b l a ð Viðtakandi: Sendandi: Dagsetning: Málsnúmer: Umhverfis og samgöngunefnd Alþingis Fjármála- og efnahagsráðuneytið 11. júní 2020 FJR19080023 Efni: Frumvarp til laga um samvinnuverkefni um vegaframkvæmdir Vísað er til fundar í umhverfis og samgöngunefnd Alþingis þann 11. júní 2020 þar sem fjallað var um frumvarp til laga um samvinnuverkefni um vegaframkvæmdir. Á fundinum var þess óskað að fjármála- og efnahagsráðsráðuneytið tæki saman minnisblað með samantekt á þeim atriðum sem ráðuneytið reifaði. Frá efnahagslegu sjónarmiði er mikilvægt að samgönguinnviðir séu traustir og samkeppnishæfir við samanburðarlönd. Gott vegakerfi styður við aukna framleiðni til lengri tíma. Að mati ráðuneytisins eru efnahagslegar aðstæður til að hefja uppbyggingu innviða ákjósanlegar í ljósi atburða undanfarinna mánaða. Í núverandi ástandi er hætta á að fyrirtæki haldi að sér höndum með fjárfestingar með tilheyrandi áhrifum á t.d. byggingariðnað. Þó undirbúningur þeirra verkefna sem um ræðir geti tekið tíma er ljóst að það muni taka efnahagslífið nokkuð langan tíma að ná fyrri styrk. Samvinnuverkefni um vegaframkvæmdir Efni frumvarpsins er nýmæli og felur í sér heimild til að semja við einkaaðila um að taka að sér sem samvinnuverkefni (e. PPP - Public-Private Partnership) að annast tilteknar framkvæmdir sem eru eftirfarandi: a. Hringvegur norðaustan Selfoss, brú á Ölfusá b. Hringvegur um Hornafjarðarfljót c. Axarvegur d. Tvöföldun Hvalfjarðaganga e. Hringvegur um Mýrdal og jarðgöng í Reynisfjalli f. Sundabraut Í frumvarpinu er lagt til að heimilað sé að samvinnuverkefnið geti að hluta eða öllu leytið verið kostað með gjaldtöku a f umferð um mannvirkið sem verkefnið nær til. Eignarhald mannvirkis getur hvort sem er verið í höndum ríkis eða einkaaðila þar sem heimilt er að semja um það samkvæmt frumvarpinu. Ýmsar leiðir eru við samningagerð hvað varðar endurheimt kostnaðar einkaaðilans af þátttöku hans í verkefninu. Þær eru eftirfarandi: a. Reiðugreiðsluleið (e. availability payments): Felur í sér að hið opinbera innir a f hendi greiðslu til einkaaðila óháð eftirspurn eftir þjónustunni sem einkaaðilinn stendur fyrir. Kerfið byggir á jöfnum greiðslum frá þeim tíma þegar vegurinn opnar fyrir umferð. b. Hreinn einkarekstur: Hið opinbera leigir einkaaðila land til byggingar og rekstrar á samgöngumannvirkjum í tiltekinn tíma. Ríkið tekur þá engan þátt í kostnaði við uppbyggingu, rekstri og viðhaldi og hefur jafnframt ekki afskipti a f gjaldtökunni á meðan samningstíma stendur. c. Blönduð leið: Hið opinbera tryggir einkaaðilanum fasta greiðslu óháð umferðarmagni og notendagjöldum. T.d. ríkið ábyrgist árlegar lágmarkstekjur a f notendagjöldum eftir að mannvirkin eru tekin í notkun. Verkefni Samgönguáætlun Fjármögnunarleið Áætlaður kostnaður Hringvegur norðaustan Selfoss, brú á Ölfusá Já Hrein einkaframkvæmd/reiðugreiðsluleið 6.100 m.kr. (óvissa metin -10%/+20%) Hringvegur um Hornafjarðarfljót Já Blönduð leið. 50% hefðbundin fjármögnun. 4.900 m.kr. (óvissa metin -10%/20%) Axarvegur Já Blönduð leið. 50% hefðbundin fjármögnun. 4.000 m.kr. (óvissa metin -10%/+20%) Tvöföldun Hvalfj arðarganga Nei Hrein einkaframkvæmd/reiðugreiðsluleið 21.800 m.kr. * Hringvegur um Mýrdal og jarðgöng í Reynisfjalli Nei Hrein einkaframkvæmd/reiðugreiðsluleið 6.500-7.900 m.kr. ** Sundabraut Nei Hrein einkaframkvæmd/reiðugreiðsluleið 60.000-74.000 m.kr. *Hagkvæmasti kostur skv. skýrslu Vegagerðarinnar og Mannvits frá apríl 2018. Fyrirvari um að óvissa í jarðgangagerð er mjög há. ** Vegalína m.v. forsendur frá 2009 og er líklegt að þær hafi breyst talsvert. Almenn ábending • Fyrrgreindar samgönguframkvæmdir eru tilgreindar sem verkefni sem heimilt er að framkvæmda sem samvinnuverkefni. Álitamál er hvort tilgreina eigi þessi verkefni í lögum eða hvort sérlög fyrir hvert og eitt verkefni væri betri kostur þegar útfærsla þeirra liggur fyrir. Ábendingar varðandi reikningshaldslega meðferð samvinnuverkefna og áhrif þeirra á ríkisfjármál • Í frumvarpinu er það opið hvaða leið verður farin í hverju verkefni. Því skal áréttað að reikningshaldsleg meðhöndlun á grundvelli staðla þarf að vera fyrirfram þekkt fyrir þær leiðir sem til greina koma. Áður en lagt er upp í samvinnuverkefni þarf að liggja fyrir hvort og þá með hvaða hætti verkefnið hefur áhrif á afkomu og/eða skuldbindingar ríkisins á grundvelli þeirra staðla sem innleiddir hafa verið fyrir reikningsskil og hagskýrslugerð skv. lögum um opinber fjármál. Séu slík áhrif til staðar verða þau hluti a f áætlanagerð ríkisins og hafa áhrif á fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjárlög og þar með þær tölulegu fjármálareglur sem lögin mæla fyrir um. Í þessu samhengi er mikilvægt að reikningshaldsleg skilgreining á meðferð gjaldtöku einkaaðila í vegakerfinu liggi fyrir áður en verkefnin eru boðin út þ.e. hvort um sé að ræða skatta eða þjónustugjald og hvort flokka skuli gjaldtökuna sem ríkistekjur eða ekki. • Greina þarf hvort samningur við einkaaðila telst samvinnuverkefni (e. PPP) eða sérleyfissamningur (e. concession). Greina þarf samvinnuverkefni út frá þeim eiginleikum sem skipta máli fyrir reikningshaldslega meðhöndlun þess hjá ríkinu og meta hvort slík áhrif eru til staðar og hversu veruleg. Innihald samninga um samvinnuverkefni getur verið flókið, svo sem skipting ábyrgðar og ólíkra tegunda áhættu milli aðila. Hagstofa Evrópusambandsins (e. Eurostat) hefur gefið út leiðbeiningar um kerfisbundið verklag við mat á meðhöndlun samvinnusamninga út frá ESA þjóðhagsreikningastaðlinum. • Í tengslum við vinnu í sérstökum starfshópi sem hafði til skoðunar að leita nýrra leiða til að fjármagna afmarkaðar vegaframkvæmdir og lá til grundvallar að vinnu frumvarpsins þá óskaði fjármála- og efnahagsráðuneytið eftir áliti reikningsskilaráðs ríkisins á áhrifum á ríkisfjármálin með tilliti til mismunandi útfærslna á fyrirkomulagi við uppbyggingu samgöngumannvirkja og fjármögnun þeirra. Í erindinu var óskað eftir afstöðu til þriggja kosta varðandi framkvæmdar- og rekstraraðila við verkefnið auk þess sem leitað var svara við þremur spurningum varðandi skilgreiningar á sértækum veggjöldum, hvenær þau teljist skattur eða þjónustugjöld, og loks hvernig farið er með Vaðlaheiðargöng í framsetningu ríkisfjármála. Megin niðurstöður ráðsins varðandi erindið voru eftirfarandi: o Miklu skiptir í þessu samhengi hvort framkvæmdin flokkast innan eða utan A-hluta ríkisins. IPSAS reikningsskilastaðallinn og GFS hagskýrslustaðallinn leggja ólík atriði til grundvallar í leiðsögn sinni um slíka flokkun. o GFS leggur áherslu á hvar ávinningur og áhætta (byggingaráhætta, aðgengisáhætta og eftirspurnaráhætta) af samvinnuverkefninu liggur. Mörk þess hvar áhætta liggur eru í mörgum tilvikum óljós og þarf jafnan að rýna samninga vandlega áður en endanleg meðferð og flokkun er ákveðin. Fyrirtæki í eigu hins opinbera að fullu/hluta eða einkaaðila, sem tekur að sér verkefni í formi sérleyfissamnings eða samvinnuverkefnis, verður að bera byggingaráhættuna og annað tveggja aðgengisáhættuna eða eftirspurnaráhættuna til að verkefnið teljist utan A-hluta. Viðbótarskilyrði er að fyrirtæki fjármagni sig að meirihluta án aðkomu hins opinbera og beinnar ábyrgðar þess. o IPSAS leggur áherslu á stýringu og yfirráð yfir verkefninu. Almennt er litið svo á að vegasamgöngur feli í sér opinbera þjónustu sem er á ábyrgð ríkisins og flokkast nær undantekningalaust innan A-hluta ríkissjóðs óháð félagsformi framkvæmdaaðila. Eigi verkefni að flokkast utan A-hluta þarf samningur að vera afdráttarlaus um algjöra stýringu og yfirráð verktaka a f bæði framkvæmdum og rekstri viðkomandi mannvirkis á samningstímabilinu. o Flokkist framkvæmd innan A-hluta ríkissjóðs þá hefur allur rekstur, viðhald og framkvæmdir sem tengjast verkefninu bein áhrif á heildarjöfnuð og efnahag, þ.e. eignir og skuldir, hjá ríkissjóði yfir líftíma eignarinnar og endurgreiðslu skuldarinnar. o Samkvæmt GFS þarf gjaldtaka fyrir notkun að uppfylla tvö skilyrði eigi hún að flokkast sem þjónustugjald, þ.e. að hún sé afmörkuð við nýtingu á tilteknu mannvirki og að notendur greiði gjald sem endurspegli veitta þjónustu. Séu ekki bæði skilyrðin uppfyllt flokkast gjaldtakan sem skattur. • Fjármála- og efnahagsráðuneytið leggur áherslu á að við gerð samninga um einstök samvinnuverkefni samkvæmt frumvarpinu verði haft samráð við ráðuneytið. Því til viðbótar kæmi til álita að óskað yrði eftir umsögn reikningsskilaráðs ríkisins varðandi einstaka samninga. Ábendingar varðandi útboðsmál og ríkisstyrki • Útboð og viðræður á samvinnuverkefnum krefjast flóknari innkaupaferla og því getur tímalína vegna undirbúnings og samningsgerðar verið mun lengri en í hefðbundnum útboðum. Æskilegt er að fá erlenda ráðgjafa að útboðsvinnu, a.m.k. fyrstu samningunum, því reynsla innan ríkisgeirans á slíkum verkefnum er takmörkuð. • Starfshópur á vegum ráðuneytisins er að skoða mögulegar útfærslur á skattlagningu á notkun ökutækja t.d. kílómetragjald. Skattlagning á notkun ökutækja til viðbótar við aðra innheimtu veggjalda kallar á heildstæða nálgun á innheimtu gjalda vegna notkunar vega. • Æskilegt að samanburður á mismunandi leiðum, þ.e. samvinnuleiðar og opinberrar framkvæmdar á vegum ríkisins, liggi til grundvallar ákvörðunartöku svo hægt sé að sýna fram á að hagkvæmasta leiðin fyrir skattgreiðendur hafi verið valin. Raunveruleg valkostagreining fari þar fram. Sé boðið út á grundvelli sérleyfis á tiltekinni framkvæmd í formi samvinnuleiðar, er skilyrði að það feli í sér yfirfærslu til sérleyfishafans á rekstraráhættu við að hagnýta verkið, sem nær þá einnig til eftirspurnaráhættu. Kostnaður vegna slíkrar yfirfærslu getur verið nokkur sé mikil óvissa eða eftirspurnaráhætta sem getur verið óæskilegt að yfirfært sé yfir á einkaaðila. • Sé skilyrði um yfirfærslu rekstraráhættu frá ríkinu ekki uppfyllt eða ef framkvæmdin verður að mestu fjármögnuð á fjárlögum (reiðugreiðslur, eða slíkt) er líklegt að gera þurfi grein fyrir framkvæmdinni á fjárlögum, óháð því hvort félag taki að sér framkvæmdina eða ekki. • Sé fjármögnun að einhverju leyti með ríkisábyrgð og þær upplýsingar öllum bjóðendum að fullu ljósar þegar útboðsgögn eru birt með jafnræði og gagnsæi að leiðarljósi, verða þær upplýsingar hluti a f verðlagningu bjóðenda í verkefnið. Við það eru ekki forsendur til að líta á fyrirkomulagið sem ríkisaðstoð því við það jafnræði mun aðstoðin ekki skapa einum aðila forskot. • Í ljósi fyrrgreindra þátta er vert að hafa í huga að lykilhvati ríkisins við að nýta samvinnuleiðina við framkvæmd verkefna er að fá betri lausnir, í gegnum betri sérþekkingu aðila, auk þess að minnka áhættu a f verkefnum. Hvatinn liggur síður í að fá utanaðkomandi fjármögnun, enda er ríkissjóður með mun lægri fjármögnunarkostnað en langflestir markaðsaðilar.