Fjármála- og
efnahagsráðuneytið
M i n n i s b l a ð
Viðtakandi:
Sendandi:
Dagsetning:
Málsnúmer:
Umhverfis og samgöngunefnd Alþingis
Fjármála- og efnahagsráðuneytið
11. júní 2020
FJR19080023
Efni: Frumvarp til laga um samvinnuverkefni um vegaframkvæmdir
Vísað er til fundar í umhverfis og samgöngunefnd Alþingis þann 11. júní 2020 þar sem fjallað var um
frumvarp til laga um samvinnuverkefni um vegaframkvæmdir. Á fundinum var þess óskað að fjármála- og
efnahagsráðsráðuneytið tæki saman minnisblað með samantekt á þeim atriðum sem ráðuneytið reifaði. Frá
efnahagslegu sjónarmiði er mikilvægt að samgönguinnviðir séu traustir og samkeppnishæfir við
samanburðarlönd. Gott vegakerfi styður við aukna framleiðni til lengri tíma. Að mati ráðuneytisins eru
efnahagslegar aðstæður til að hefja uppbyggingu innviða ákjósanlegar í ljósi atburða undanfarinna mánaða.
Í núverandi ástandi er hætta á að fyrirtæki haldi að sér höndum með fjárfestingar með tilheyrandi áhrifum á
t.d. byggingariðnað. Þó undirbúningur þeirra verkefna sem um ræðir geti tekið tíma er ljóst að það muni
taka efnahagslífið nokkuð langan tíma að ná fyrri styrk.
Samvinnuverkefni um vegaframkvæmdir
Efni frumvarpsins er nýmæli og felur í sér heimild til að semja við einkaaðila um að taka að sér sem
samvinnuverkefni (e. PPP - Public-Private Partnership) að annast tilteknar framkvæmdir sem eru
eftirfarandi:
a. Hringvegur norðaustan Selfoss, brú á Ölfusá
b. Hringvegur um Hornafjarðarfljót
c. Axarvegur
d. Tvöföldun Hvalfjarðaganga
e. Hringvegur um Mýrdal og jarðgöng í Reynisfjalli
f. Sundabraut
Í frumvarpinu er lagt til að heimilað sé að samvinnuverkefnið geti að hluta eða öllu leytið verið kostað með
gjaldtöku a f umferð um mannvirkið sem verkefnið nær til. Eignarhald mannvirkis getur hvort sem er verið
í höndum ríkis eða einkaaðila þar sem heimilt er að semja um það samkvæmt frumvarpinu.
Ýmsar leiðir eru við samningagerð hvað varðar endurheimt kostnaðar einkaaðilans af þátttöku hans í
verkefninu. Þær eru eftirfarandi:
a. Reiðugreiðsluleið (e. availability payments): Felur í sér að hið opinbera innir a f hendi greiðslu til
einkaaðila óháð eftirspurn eftir þjónustunni sem einkaaðilinn stendur fyrir. Kerfið byggir á jöfnum
greiðslum frá þeim tíma þegar vegurinn opnar fyrir umferð.
b. Hreinn einkarekstur: Hið opinbera leigir einkaaðila land til byggingar og rekstrar á
samgöngumannvirkjum í tiltekinn tíma. Ríkið tekur þá engan þátt í kostnaði við uppbyggingu,
rekstri og viðhaldi og hefur jafnframt ekki afskipti a f gjaldtökunni á meðan samningstíma stendur.
c. Blönduð leið: Hið opinbera tryggir einkaaðilanum fasta greiðslu óháð umferðarmagni og
notendagjöldum. T.d. ríkið ábyrgist árlegar lágmarkstekjur a f notendagjöldum eftir að mannvirkin
eru tekin í notkun.
Verkefni Samgönguáætlun Fjármögnunarleið Áætlaður kostnaður
Hringvegur norðaustan
Selfoss, brú á Ölfusá
Já Hrein einkaframkvæmd/reiðugreiðsluleið 6.100 m.kr.
(óvissa metin -10%/+20%)
Hringvegur um
Hornafjarðarfljót
Já Blönduð leið.
50% hefðbundin fjármögnun.
4.900 m.kr.
(óvissa metin -10%/20%)
Axarvegur Já Blönduð leið.
50% hefðbundin fjármögnun.
4.000 m.kr.
(óvissa metin -10%/+20%)
Tvöföldun
Hvalfj arðarganga
Nei Hrein einkaframkvæmd/reiðugreiðsluleið 21.800 m.kr. *
Hringvegur um Mýrdal
og jarðgöng í Reynisfjalli
Nei Hrein einkaframkvæmd/reiðugreiðsluleið 6.500-7.900 m.kr. **
Sundabraut Nei Hrein einkaframkvæmd/reiðugreiðsluleið 60.000-74.000 m.kr.
*Hagkvæmasti kostur skv. skýrslu Vegagerðarinnar og Mannvits frá apríl 2018. Fyrirvari um að óvissa í jarðgangagerð er mjög há.
** Vegalína m.v. forsendur frá 2009 og er líklegt að þær hafi breyst talsvert.
Almenn ábending
• Fyrrgreindar samgönguframkvæmdir eru tilgreindar sem verkefni sem heimilt er að framkvæmda
sem samvinnuverkefni. Álitamál er hvort tilgreina eigi þessi verkefni í lögum eða hvort sérlög fyrir
hvert og eitt verkefni væri betri kostur þegar útfærsla þeirra liggur fyrir.
Ábendingar varðandi reikningshaldslega meðferð samvinnuverkefna og áhrif þeirra á ríkisfjármál
• Í frumvarpinu er það opið hvaða leið verður farin í hverju verkefni. Því skal áréttað að
reikningshaldsleg meðhöndlun á grundvelli staðla þarf að vera fyrirfram þekkt fyrir þær leiðir sem
til greina koma. Áður en lagt er upp í samvinnuverkefni þarf að liggja fyrir hvort og þá með hvaða
hætti verkefnið hefur áhrif á afkomu og/eða skuldbindingar ríkisins á grundvelli þeirra staðla sem
innleiddir hafa verið fyrir reikningsskil og hagskýrslugerð skv. lögum um opinber fjármál. Séu slík
áhrif til staðar verða þau hluti a f áætlanagerð ríkisins og hafa áhrif á fjármálastefnu, fjármálaáætlun
og fjárlög og þar með þær tölulegu fjármálareglur sem lögin mæla fyrir um. Í þessu samhengi er
mikilvægt að reikningshaldsleg skilgreining á meðferð gjaldtöku einkaaðila í vegakerfinu liggi fyrir
áður en verkefnin eru boðin út þ.e. hvort um sé að ræða skatta eða þjónustugjald og hvort flokka
skuli gjaldtökuna sem ríkistekjur eða ekki.
• Greina þarf hvort samningur við einkaaðila telst samvinnuverkefni (e. PPP) eða sérleyfissamningur
(e. concession). Greina þarf samvinnuverkefni út frá þeim eiginleikum sem skipta máli fyrir
reikningshaldslega meðhöndlun þess hjá ríkinu og meta hvort slík áhrif eru til staðar og hversu
veruleg. Innihald samninga um samvinnuverkefni getur verið flókið, svo sem skipting ábyrgðar og
ólíkra tegunda áhættu milli aðila. Hagstofa Evrópusambandsins (e. Eurostat) hefur gefið út
leiðbeiningar um kerfisbundið verklag við mat á meðhöndlun samvinnusamninga út frá ESA
þjóðhagsreikningastaðlinum.
• Í tengslum við vinnu í sérstökum starfshópi sem hafði til skoðunar að leita nýrra leiða til að
fjármagna afmarkaðar vegaframkvæmdir og lá til grundvallar að vinnu frumvarpsins þá óskaði
fjármála- og efnahagsráðuneytið eftir áliti reikningsskilaráðs ríkisins á áhrifum á ríkisfjármálin með
tilliti til mismunandi útfærslna á fyrirkomulagi við uppbyggingu samgöngumannvirkja og
fjármögnun þeirra. Í erindinu var óskað eftir afstöðu til þriggja kosta varðandi framkvæmdar- og
rekstraraðila við verkefnið auk þess sem leitað var svara við þremur spurningum varðandi
skilgreiningar á sértækum veggjöldum, hvenær þau teljist skattur eða þjónustugjöld, og loks hvernig
farið er með Vaðlaheiðargöng í framsetningu ríkisfjármála. Megin niðurstöður ráðsins varðandi
erindið voru eftirfarandi:
o Miklu skiptir í þessu samhengi hvort framkvæmdin flokkast innan eða utan A-hluta ríkisins.
IPSAS reikningsskilastaðallinn og GFS hagskýrslustaðallinn leggja ólík atriði til
grundvallar í leiðsögn sinni um slíka flokkun.
o GFS leggur áherslu á hvar ávinningur og áhætta (byggingaráhætta, aðgengisáhætta og
eftirspurnaráhætta) af samvinnuverkefninu liggur. Mörk þess hvar áhætta liggur eru í
mörgum tilvikum óljós og þarf jafnan að rýna samninga vandlega áður en endanleg meðferð
og flokkun er ákveðin. Fyrirtæki í eigu hins opinbera að fullu/hluta eða einkaaðila, sem
tekur að sér verkefni í formi sérleyfissamnings eða samvinnuverkefnis, verður að bera
byggingaráhættuna og annað tveggja aðgengisáhættuna eða eftirspurnaráhættuna til að
verkefnið teljist utan A-hluta. Viðbótarskilyrði er að fyrirtæki fjármagni sig að meirihluta
án aðkomu hins opinbera og beinnar ábyrgðar þess.
o IPSAS leggur áherslu á stýringu og yfirráð yfir verkefninu. Almennt er litið svo á að
vegasamgöngur feli í sér opinbera þjónustu sem er á ábyrgð ríkisins og flokkast nær
undantekningalaust innan A-hluta ríkissjóðs óháð félagsformi framkvæmdaaðila. Eigi
verkefni að flokkast utan A-hluta þarf samningur að vera afdráttarlaus um algjöra stýringu
og yfirráð verktaka a f bæði framkvæmdum og rekstri viðkomandi mannvirkis á
samningstímabilinu.
o Flokkist framkvæmd innan A-hluta ríkissjóðs þá hefur allur rekstur, viðhald og
framkvæmdir sem tengjast verkefninu bein áhrif á heildarjöfnuð og efnahag, þ.e. eignir og
skuldir, hjá ríkissjóði yfir líftíma eignarinnar og endurgreiðslu skuldarinnar.
o Samkvæmt GFS þarf gjaldtaka fyrir notkun að uppfylla tvö skilyrði eigi hún að flokkast
sem þjónustugjald, þ.e. að hún sé afmörkuð við nýtingu á tilteknu mannvirki og að notendur
greiði gjald sem endurspegli veitta þjónustu. Séu ekki bæði skilyrðin uppfyllt flokkast
gjaldtakan sem skattur.
• Fjármála- og efnahagsráðuneytið leggur áherslu á að við gerð samninga um einstök
samvinnuverkefni samkvæmt frumvarpinu verði haft samráð við ráðuneytið. Því til viðbótar kæmi
til álita að óskað yrði eftir umsögn reikningsskilaráðs ríkisins varðandi einstaka samninga.
Ábendingar varðandi útboðsmál og ríkisstyrki
• Útboð og viðræður á samvinnuverkefnum krefjast flóknari innkaupaferla og því getur tímalína
vegna undirbúnings og samningsgerðar verið mun lengri en í hefðbundnum útboðum. Æskilegt er
að fá erlenda ráðgjafa að útboðsvinnu, a.m.k. fyrstu samningunum, því reynsla innan ríkisgeirans á
slíkum verkefnum er takmörkuð.
• Starfshópur á vegum ráðuneytisins er að skoða mögulegar útfærslur á skattlagningu á notkun
ökutækja t.d. kílómetragjald. Skattlagning á notkun ökutækja til viðbótar við aðra innheimtu
veggjalda kallar á heildstæða nálgun á innheimtu gjalda vegna notkunar vega.
• Æskilegt að samanburður á mismunandi leiðum, þ.e. samvinnuleiðar og opinberrar framkvæmdar á
vegum ríkisins, liggi til grundvallar ákvörðunartöku svo hægt sé að sýna fram á að hagkvæmasta
leiðin fyrir skattgreiðendur hafi verið valin. Raunveruleg valkostagreining fari þar fram. Sé boðið
út á grundvelli sérleyfis á tiltekinni framkvæmd í formi samvinnuleiðar, er skilyrði að það feli í sér
yfirfærslu til sérleyfishafans á rekstraráhættu við að hagnýta verkið, sem nær þá einnig til
eftirspurnaráhættu. Kostnaður vegna slíkrar yfirfærslu getur verið nokkur sé mikil óvissa eða
eftirspurnaráhætta sem getur verið óæskilegt að yfirfært sé yfir á einkaaðila.
• Sé skilyrði um yfirfærslu rekstraráhættu frá ríkinu ekki uppfyllt eða ef framkvæmdin verður að
mestu fjármögnuð á fjárlögum (reiðugreiðslur, eða slíkt) er líklegt að gera þurfi grein fyrir
framkvæmdinni á fjárlögum, óháð því hvort félag taki að sér framkvæmdina eða ekki.
• Sé fjármögnun að einhverju leyti með ríkisábyrgð og þær upplýsingar öllum bjóðendum að fullu
ljósar þegar útboðsgögn eru birt með jafnræði og gagnsæi að leiðarljósi, verða þær upplýsingar hluti
a f verðlagningu bjóðenda í verkefnið. Við það eru ekki forsendur til að líta á fyrirkomulagið sem
ríkisaðstoð því við það jafnræði mun aðstoðin ekki skapa einum aðila forskot.
• Í ljósi fyrrgreindra þátta er vert að hafa í huga að lykilhvati ríkisins við að nýta samvinnuleiðina við
framkvæmd verkefna er að fá betri lausnir, í gegnum betri sérþekkingu aðila, auk þess að minnka
áhættu a f verkefnum. Hvatinn liggur síður í að fá utanaðkomandi fjármögnun, enda er ríkissjóður
með mun lægri fjármögnunarkostnað en langflestir markaðsaðilar.