Samvinnuverkefni um samgönguframkvæmdir

Umsögn í þingmáli 662 á 150. þingi


Þingmál lagt fram: 13.03.2020 Tegund þingmáls: Lagafrumvarp Fjöldi umsagna við þingmál: 14 Fjöldi umsagnarbeiðna við þingmál: 144 Ferill þingmálsins á althingi.is Sendandi: Samgöngu- og sveitarstjórnar­ráðuneytið Viðtakandi: Umhverfis- og samgöngu­nefnd Dagsetning: 10.06.2020 Gerð: Minnisblað
Minnisblað: Athugasemdir samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið M i n n i s b l a ð Viðtakandi: Sendandi: Dagsetning: Málsnúmer: Bréfalykill: Efni: I. Inngangur Í minnisblaði þessu eru athugasemdir samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins vegna umsagna sem umhverfis- og samgöngunefnd hafa borist vegna frumvarps til laga um samvinnuverkefni um vegaframkvæmdir. II. Tilefni lagasetningar Með frumvarpinu er lagt til að sett verði heildarlög um samvinnuverkefni um vegaframkvæmdir. Vísað er í almennar athugasemdir frumvarpsins varðandi tilefni og nauðsyn frumvarpsins og samantektar á meginefnis frumvarpsins. III. Umsagnir. Sameiginleg umsögn Samtaka verslunar og þjónustu (SVÞ), Samtökum fjármálafyrirækja (SFF) og Samtaka ferðaþjónustunnar (SAF). Í umsögn SVP, SFF og SAF kemur fram að í frumvarpinu kristallist sú ætlun að veggjöld vegna notkunar samgöngumannvirkjanna komi til viðbótar almennri skattlagningu ökutækja og eldsneytis. Sú fjárfesting sem felist í framkvæmdunum verði þar með að hluta eða heild fjármögnuð a f notendum þeirra utan ríkisreiknings í stað þess að henni sé jafnað á alla skattgreiðendur í gegnum almenna skattlagningu. Sá hópur sem muni greiða fyrir framkvæmdirnar verði þrengri en ella auk þess sem innheimtufyrirkomulag þeirra tekna sem standa eiga undir framkvæmdunum verði allt annað en hin hefðbundna. Í umsögninni kemur fram að samtökin telji að frumvarpið feli í raun í sér áform um flutning verkefna, sem í eðli sínu eru opinber, a f ríkisreikningi og yfir á reikning einkaaðila, þ.e. flutning áhættu af herðum ríkisins yfir á herðar einkarekinna framkvæmdaraðila. Samtökin telja rétt að benda á að þó lagt sé upp með að tilteknar samgönguframkvæmdir verði felldar í farveg samvinnuverkefna megi búast við að þrýstingur myndist á að sama leið verði farin í tilviki fleiri framkvæmda. Samvinnuverkefnum fylgi annars vegar hætta á ósamræmi, þ.e. tvö- eða margföldu kerfi mismunandi reglna eftir því hvaða mannvirki gjaldtaka tengist. Hins vegar sé hættan sú að rekstraraðilar líti á útfærslu á einum stað sem lágmarksskilyrði í tilviki annarra verkefna. Í því samhengi væri t.d. ekki óvarlegt að ætla að rekstraraðilar Vaðlaheiðarganga kalli eftir því að fá að njóta lögveðs í ökutækjum fyrir vangoldnum gjöldum. Það sé því ljóst að huga þurfi vel að endanlegum búningi frumvarpsins. Samtökin leggja ríka áherslu á að frekari afstaða verði tekin í frumvarpinu til eiginleika álagningar og innheimtu veggjalda. Öðrum kosti sé hætt við að álagningar- og innheimtuhagræði innheimtuaðila komi hart niður á gjaldendum, þ.e. að innheimtuáhætta verði felld á þá með óbeinum hætti. Samtökin leggja því til að settar verði fram kröfur um eftirfarandi atriði. Í fyrsta lagi að innheimta veggjalda Umhverfis- og samgöngunefnd Alþingis Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið 10.06.2020 SRN19090057 3.1 Athugasemdir samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins vegna umsagna um frumvarp til laga um samvinnuverkefni um vegaframkvæmdir. verði einföld, skilvirk og örugg. Í öðru lagi að innheimta veggjalda og innheimtukerfi verði samræmd á landsvísu ásamt því sem innheimtukerfi verði opið fyrir tengingu við öll bókhalds- og rekstrarkerfi fyrirtækja. Í þriðja lagi að rekstrarkostnaði álagningar og innheimtu verði haldið í lágmarki. Í fjórða lagi að litið verði til byggðadreifingar, staðsetningar ferðaþjónustu, löndunar afla víða um landið, dreifingar birgðageymslna, verslana og þjónustufyrirtækja svo byrði veggjalda vegna fólksflutninga, flutninga vöru og veitingar þjónustu milli einstakra svæða verði ekki svo mikil hún dragi úr eða jafnvel útrými rekstrarlegum forsendum til að stunda slíka starfsemi. Í fimmta lagi að við ákvarðanatöku um uppbyggingu mannvirkja sem fjármagna eigi með veggjöldum þurfi að gæta þess að gjaldbyrði dreifist með skynsamlegum hætti. Þá kemur fram í umsögninni að samtökin mótmæla harðlega að ábyrgð á greiðslu veggjalds verði felld á eiganda eða umráðamann og að veggjöld muni hvíla sem lögveð á ökutækjum. Fram kemur að ökumenn beri allajafna ábyrgð á þeim ökutækjum sem þeir aki og að ákvörðun um að leggja gjald á eiganda eða umráðamann byggist þannig á sterkum líkum þess að í einhverju samhengi séu sterk tengsl á milli ökumanns annars vegar og eiganda eða umráðamanns hins vegar. Það eigi hins vegar ekki við þegar ökutæki eru í útleigu til skemmri tíma enda sé leigutaki ekki skráður umráðamaður og það sé ósanngjarnt og órökrétt gagnvart atvinnurekendum sem leigja út ökutæki. Slík innheimtuáhætta ætti frekar að hvíla á rekstraraðilum frekar en einkafyrirtækjum. Að lokum kemur fram að með því að heimila lögveð sé verið að gulltryggja innheimtuhagsmuni rekstraraðila samgönguframkvæmda. Það sé ekki aðeins gengið freklega á eignarrétt fyrirtækja og einstaklinga sem séu eigenda eða umráðamenn heldur einnig þeirra sem eiga fyrir lögveð og veð í ökutækjum, þ.e. vátryggingafélaga og fjármálafyrirtækja. Ákvæðið stangist á við 12. gr. laga um ökutækjatryggingar nr. 15/2019 sem kveði á um að lögboðið vátryggingaiðgjald ökutækis ásamt vöxtum og kostnaði hvíli sem lögveð á ökutækinu og gangi fyrir öllum öðrum skuldbindingum sem á því hvíla í tvö ár frá gjalddaga nema gjöldum til ríkissjóðs. Samtökin leggja því til að 1. og 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins verði felldar brott. Umsögn Samtaka iðnaðarins (SI) Í umsögn SI kemur fram nýting einkamarkaðar fagnað við að auka innviðaframkvæmdir og draga úr uppsafnaðri þörf sem er fyrir framkvæmdir á þessu sviði. SI telur þó að nota þurfi alþjóðlega aðferðafræði við forgangsröðun og vísar til þess að OECD hafi gagnrýnt stjórnvöld fyrir að hafa ekki fest þá arðsemisgreiningu í sessi að tryggt sé að fjármögnun leiti fyrst í þau verkefni sem helst auka framleiðni hagkerfisins og styðji þar með við efnahagslegan vöxt. Ennfremur er vísað til þess að mikilvægt sé að reka og viðhalda öðrum leiðum milli áfangastaða á þann hátt að sem hagkvæmast sé fyrir samfélagið, en um leið sé horft til jafnræðis- og sanngirnissjónarmiða á hverju íbúasvæði. Horft verði til útfærslu gjaldtökunnar svo hún hamli ekki eðlilegum og nauðsynlegum samgöngum innan hvers landshluta eða innan íbúasvæða. Þá er vísað til þess að líta megi á framkvæmd einkaaðilans sem lán til notenda mannvirkisins. Mikilvægt sé að endurgreiðsluprófíllinn og þar með innheimta veggjalda miðist við ávöxtunarkröfu sem er sambærileg því sem tíðkast á markaði hverju sinni. Það verði að hafa eftirlit með kostnaðarlágmörkun á tíma verkefnisins m.a. með samningsskilmálum sem innihalda rétta hvata svo framkvæmdin fari ekki fram úr í tíma og kostnaði. Umsögn Félags íslenskra bifreiðaeigenda (FÍB) Í umsögn FÍB kemur fram að þátttaka einkafjárfesta leiði til 33% hærri kostnaðar en e f ríkisjóður myndi fjármagna þau verkefni sem tiltekin eru í frumvarpinu. Þar a f leiðandi muni vegfarendur þurfa að greiða 20 milljarða króna meira samkvæmt útreikningum FÍB. FÍB telur ríkissjóð rétta aðilann til að fjármagna vegaframkvæmdir. Í stað þess komi ósveigjanlegar fjármálareglur koma í veg fyrir nauðsynlegar framkvæmdir ríkisins og til að komast fram hjá þessari metnaðarfullu spennitreyju sé farið með verkefnin út fyrir sviga í stað þess einfaldlega að breyta fjármálareglunum. Verkefnin séu seld fjárfestum í stað þess að ríkið taki lán á lægstu fáanlegu vöxtum. Á endanum sé það þó sama fólkið sem borgar, óháð því hvort kostnaðurinn falli til hjá ríkisvaldinu eða einkafjárfestum. Greiðslan til þeirra síðarnefndu sé hins vegar mun hærri. Í umsögninni er farið yfir kostnað og samanburð á því e f ríkisjóður myndi fjármagna framkvæmdir í stað þess að verkefni væru framkvæmd sem samvinnuverkefni. Í umsögninni kemur fram að FÍB er andstætt áformum um innheimtu vegtolla til þess að fjármagna vegaframkvæmdir og telur kílómetragjald hagkvæmustu leiðina til gjaldtöku a f umferð ökutækja. Umsögn Reykjavíkurborgar Reykjavíkurborg bendir á í umsögn sinni að ákjósanlegt væri að líta til sjónarmiða um álagsdreifíngu og taka mið a f umhverfisáhrifum og ytri kostnaði umferðar við ákvörðun um fjárhæð veggjalda. Veggjald taki mið af ytri kostnaði, þar á meðal umhverfísáhrifum, mismunandi ökutækjum og í stað þess að ákvarða eitt fast veggjald fyrir notkun vegar eða vegarkafla, verði hægt að hafa breytilegt verð innan dags til að stýra umferðarálagi. Þá er bent á að í fyrirliggjandi umferðarspám fyrir Sundabraut hefur ekki verið tekið tillit til áhrifa gjaldtöku á umferð um veginn. Það er lykilatriði að greiðsluvilji og verðteygni verði greind við frekari undirbúning verkefna og umferðarspár uppfærðar. Umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga (SÍS) Í umsögn SÍS kemur fram að sambandið hefði kosið að haft hefði verið samráð við það við gerð frumvarpsins og vísar til þess að sambandinu þyki eðlilegt að skoða veggjöld sem leið til þess að flýta fyrir framkvæmdum. Umræða um veggjöld væru almennt jákvæð á Vesturlandi enda hefðu Hvalfjarðargöng haft mjög jákvæð áhrif á svæðinu. sambandið jákvæðri afstöðu til þess að ráðist verði í aukna innviðauppbyggingu í vegakerfinu. Þá kemur fram að mikilvægt sé, miðað við núverandi efnahagshorfur, að ráðist verði í arðbær fjárfestingarverkefni hér á landi til að örva efnahagslíf og atvinnusköpun. Umsögn Sambands sveitarfélaga á Austurlandi (SSA) Í umsögn SSA kemur fram að það hafi margsinnis ályktað um mikilvægi þess að ráðist verði í um fangsmiklar úrbætur á samgöngukerfi Austurlands og vísar til þess að mikilvægt sé að staðið verði við þær nýframkvæmdir í landshlutanum sem undirbúnar hafa verið síðustu ár og áratugi og komnar voru á samgönguáætlun. Heilsársvegur yfir Öxi sé forgangsverkefni í nýframkvæmdum í vegagerð. Umsögn Fjórðungssambands Vestfjarða Í umsögn Fjórðungssambands Vestfjarða kemur fram að það telji að rétt sé að draga frumvarpið til baka í ljósi efnahagsaðstæðna. Alþingi hafi samþykkt Samgönguáætlun 2019-2033 og Samgönguáætlun 2019-2023 og þar seú tilgreindar mikilvægar framkvæmdir fyrir Vestfirði. Framkvæmdir sem lengi hafi verið beðið eftir og eiga að koma stöðu vegakerfisins á Vestfjörðum loks á sambærilegan stað og aðrir landshlutar hafa haft um árabil. Í ljósi afleiðinga efnahagsástand, hafi samfélög og atvinnulíf á Vestfjörðum miklar áhyggjur að það komi bakslag í vegaframkvæmdir líkt og í kjölfar hrunsins 2008. Stjórnvöld ættu fremur að nýta þessar aðstæður og taka lán, til að fara í viðamikil verkefni í endurbótum og viðhaldi á núverandi vegakerfi. IV. Athugasemdir samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins. Aðferðafræði við skipulega forgangsröðun samgönguframkvæmda á sér langa sögu hér á landi. Grunnnet samgangnavar skilgreint fyrst í samgönguáætlun 2003 þar sem dregnir voru fram þeir innviðir sem mynda mikilvægasta hluta samgöngukerfisins, tengja saman byggðir og þjóna landsmönnum öllum. Nánari forgangsröðun er unnin með ráðgjöf frá viðeigandi samgöngustofnunum og tekur m.a. mið af öryggi og atvinnusjónarmiðum. Nánar er gert grein fyrir forgangsröðuninni á flugvöllum, höfnum og vegum í samgönguáætlun. Unnið er að því á vegum ráðuneytisins þróa frekar forgangsröðun og verkefnastjórnsýslu, m.a. í anda þess sem OECD hefur lagt til. Tilgangur frumvarpsins er að bregðast við uppsafnaðri þörf á uppbyggingu í vegakerfinu. Kostnaðarþáttaka notenda nýrra samgöngumannvirkja með greiðslu veggjalda hraðar uppbyggingunni en þeir sem munu greiða veggjöld eru almennt þeir sem mest hagræðis njóta vegna nýrra vegaframkvæmda. Í frumvarpinu er lagt til að tiltekin verkefni verði samvinnuverkefni en ráðuneytið hefur áður tekið saman í minnisblaði nánari ástæður þess að þau eru valin. E f ætlunin væri að fara sömu leið með aðrar vegaframkvæmdir yrði að leggja slíka tillögu fyrir Alþingi í frumvarpsformi. Það eru ýmsar leiðir færar varðandi útfærslu samvinnuverkefna og því er í frumvarpinu markaður ákveðinn rammi um efni slíkra samninga, t.d. um lögveð veggjalda í ökutækjum. Þær forsendur taka eingöngu til þeirra samvinnuverkefna sem tiltekin eru í frumvarpinu en ekki annarra eldri framkvæmda sem unnar voru á öðrum forsendum. Vegaframkvæmdir sem unnar eru sem samvinnuverkefni eru mikilvæg viðbót við aðrar vegaframkvæmdir og sú flýting mikilvægra vegabóta sem næst með þeim hætti eykur umferðaröryggi. Mikilvægt er að slíkar vegaframkvæmdir séu samfélagslega samþykktar og gengið er út frá því að vegfarendur hafi val um aðrar leiðir eftir að slík samgöngumannvirki eru tekin í notkun. Fram hefur komið að útfærsla gjaldtöku verður útfærð í þeim samningum sem Vegagerðin mun gera um samvinnuverkefni. Almennt er gert ráð fyrir því að veggjöld muni standa að mestu undir kostnaði og rekstri en einnig er gengið út frá því að ábati vegfarenda verði verulegur. Gerð verður viðskiptaáætlun fyrir hvert verkefni þar sem ákvörðun um fjárhæð veggjalds byggist meðal annars á því hvað samgöngubótin feli í sér mikinn ábata fyrir vegfarendur og hver greiðsluvilji sé gagnvart framkvæmdinni. Stytting ferðatíma hefur til dæmis mikil áhrif á greiðsluvilja og afstöðu til veggjalda. Sömuleiðis hefur það áhrif á greiðsluvilja að almennt er val um aðra eldri leið. Að teknu tilliti greiðsluvilja leiði viðskiptaáætlunin í ljós áætlaðar tekjur a f umferð og undir hvað stórum hluta fjármögnunar mannvirkisins tekjurnar munu standa. Ráðuneytið bendir á að í frumvarpinu komi fram að margar leiðir eru færar í samvinnuverkefnum og eru þær tilgreindar nokkuð ítarlega. Almennt sé það þannig að þegar gerður er samningur um samvinnuverkefni -gefist tækifæri til þess að skipta áhættu milli einkaaðila og hins opinbera á hagfelldari hátt. Þannig skapist tækifæri til að hagnýta kosti einkaframtaks, svo sem í nýsköpun og sveigjanleika, í uppbyggingu innviða. Fjármögnun innviðaframkvæmda með þessum hætti skapar möguleika á að viðhalda atvinnustigi í erfiðu árferði sem og að flýta þjóðhagslega arðbærum framkvæmdum. Talsverð reynsla hefur byggst upp meðal nágrannaþjóða á árangursríkri útfærslu samvinnuverkefna. Á það bæði við um vinnulag og samningsgerð en einnig um val á verkefnum. Í frumvarpinu er lagt til að samvinnuverkefni geti verið fjármögnuð að hluta eða að öllu leyti með gjaldtöku a f umferð og getur útfærslan verið með ýmsum hætti. Slík útfærsla er samningsatriði þegar samið er um þær samgönguframkvæmdir sem frumvarpið nær til. Við þá samningagerð er því unnt að taka tillit til athugasemda sem fram hafa komið frá SVÞ, SFF og SAF Í frumvarpinu er lagður til mikill sveigjanleiki í útfærslu samvinnunnar, en engu að síður settur rammi utan um verkefnin s.s. að gjaldtaka verði að hámarki til 30 ára og að val sé um aðra leið. Ljóst er að hagkvæmnisrök mæla með því að um sambærilega útfærslu verði að ræða á landinu. Það er ljóst að gjaldtakan þarf að vera sjálfvirk og má ekki trufla umferðarflæði. Uppsetning gjaldtökukerfa á Íslandi er einföld að því leyti að vegakerfið er ekki tengt vegakerfum annarra ríkja og innheimtan því auðveldari. Reynslan í Noregi hefur sýnt að rekstrarkostnaður vegna gjaldtöku hefur farið lækkandi síðustu ár og við útfærslu gjaldtökunnar verður horft til reynslu í nágrannaríkjunum og Evrópustaðla sem gilda um hana. Evrópustaðlar tryggja samhæfingu innheimtunnar. Megin tilgangurinn með sveigjanleika frumvarpsins er að gefa svigrúm til þess að finna hagkvæmustu lausnina að meðtalinni lausn á álagningu og innheimtu veggjalda e f til hennar kemur, sbr. liði 1-3 í umsögn SVÞ, SFF og SAF. Eðlilegt og sjálfsagt er að horfa til þeirra ábendinga við útfærslu gjaldtökunnar við að finna hagkvæmustu lausnir í útfærslu verkefnanna fyrir alla aðila. Varðandi liði 4-6 í umsögninni bendir ráðuneytið á að verkefnin eru valin með þeim hætti að ávallt er val um aðra leið fyrir vegfarendur. Meti einstaklingar og/eða fyrirtæki ábatann a f því að nýta sér mannvirkið minni en að fara eldri leiðina er sá möguleiki fyrir hendi. Einn tilgangur viðskiptaáætlunar er að greina notendahópa og finna gjald sem er hagkvæmt fyrir viðkomandi með hliðsjón a f því að hann eigi ávallt val um aðra leið. Að teknu tilliti til þess ætti rekstrarkostnaður fyrirtækja, verðlag á landsbyggðinni eða annað ekki að hækka frá því sem nú er og kostnaður af veggjaldi að jafnast út með öðrum ávinningi af því að nýta mannvirkið sem tekið er gjald af. Gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að eigandi ökutækis eða umráðamaður beri ábyrgð á greiðslu veggjalds. Fordæmi eru fyrir því að eigandi og umráðamaður ökutækis beri ábyrgð á veggjöldum, meðal annars er slíkt ákvæði í 3. mgr. 6. gr. laga um stofnun hlutafélaga um vegaframkvæmdir, nr. 97/2010. Þannig liggur fyrir að slík ábyrgð hvílir á eigendum ökutækja og umráðamanna þeirra sem aka í gegnum Vaðlaheiðargöng. Einnig má benda á að eigendur ökutækja bera ábyrgð á greiðslu veggjalda almennt í Evrópu og Bandaríkjunum. Það er vel þekkt í þessum löndum að bílaleigur hafi með höndum þá umsýslu að innheimta veggjöld og er útfærslan mismunandi eftir ríkum - Í Noregi hafa leigutakar oft ekki það val að greiða sj álfir veggjöld heldur er það alfarið í höndum bílaleigunnar að greiða veggjöldin. Ökutækin eru þá leigð út með sérstökum veglykli sem nemur þegar farið er í gegnum veggjaldamannvirki og leigutakinn er síðan rukkaður um gjaldið auk þóknunar sem bílaleigan tekur vegna innheimtunnar. Þessi leið hefur ekki verið farin hingað til hér á landi heldur hafa ökumenn bílaleigubíla getað greitt sjálfir veggjöld kjósi þeir svo. Það væri mun erfiðara í framkvæmd að innheimta ógreidd veggjöld hjá ökumönnum þar sem erfitt getur verið að fá upplýsingar um ökumenn ökutækja með myndavélum. Í fyrsta lið í sameiginlegri umsögn SVÞ, SFF og SAF segir “ Innheimta veggjalda þarf að verða einföld, skilvirk og örugg.” Megintilgangur þessa ákvæðis frumvarpsins er einmitt liður í að þjóna þessu sjónarmiði. Upplýsingar um eiganda ökutækis eða umráðamanns er einfalt að fá út frá skráningarnúmeri ökutækis með þeim hætti. Vegna eðlis veggjaldanna sem er í þágu almannahagsmuna telur ráðuneytið eðlilegt að 1. mgr. 4. gr. verði óbreytt í frumvarpinu. Í frumvarpinu er kveðið á um að veggjöld skuli hvíla sem lögveð á ökutæki. Tilgangur þess að kveða á um lögveð er meðal annars að tryggja að sem best kjör fáist þegar gerður er samningur um samvinnuverkefni. Það dregur úr óvissu við undirbúning framkvæmda að geta innheimt veggjöld með öruggum hætti. Hagkvæmur samningur sem er síður háður óvissu um einstaka þætti skiptir máli fyrir samfélagið allt og því er lagt til að innheimta veggjalda verði með þeim hætti að kröfur séu tryggðar með lögveði. Það liggur fyrir að þegar samið er um samvinnuverkefni er um tilfærslu á áhættu og ábyrgð frá hinu opinbera til einkaaðila að ræða og þannig telst samvinnuverkefni vera þjóðfélagslega mikilvægt og hagkvæmt en það er einmitt forsenda þess að löggjafanum sé heimilt að mæla fyrir um lögveð í ákveðnum eignum. Það falla því allar röksemdir með því að veggjöld hvíli sem lögveð á ökutæki. Ráðuneytið tekur hins vegar undir með samtökunum að það geti leitt til óvissu- um rétthæð lögveðsréttinda að í ákvæði 12. gr. laga um ökutækjatryggingar nr. 15/2019 er kveðið á um að lögboðið vátryggingaiðgjald skuli hvíla sem lögveð á ökutæki. Ráðuneytið leggur því til að kveðið verði á um það í frumvarpinu að vátryggingaiðgjald gangi framar veggjöldum sem lögveð og leggur því til að 3. mgr. 4. gr. verði svohljóðandi: Veggjöld og viðbótarálag skulu hvíla sem lögveð á því ökutæki sem ekið er um gjaldskyld mannvirki án þess að greiða fyrir aðgang að þeim og ganga fram ar öllum öðrum skuldbindingum sem á því hvíla, nema gjöldum til ríkissjóðs og lögboðnum ökutækjatryggingum, í eitt ár frá því gjaldið fé ll til