150. löggjafarþing 2019 - 2020
Berist til: Allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis
Efni: Afstaða forsætisráðuneytisins til umsagna við 643. mál, þingsályktunartillaga: Forvarnir
gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni, ásamt áætlun fyrir árin 2021-2025.
1. Inngangur
Í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Vinstrihreyfingarinnar - græns framboðs,
Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins skipaði Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra
stýrihóp um heildstæðar úrbætur að því er varðar kynferðislegt ofbeldi í upphafi árs 2018 undir
forystu Höllu Gunnarsdóttur, ráðgjafa ríkisstjórnarinnar í jafnréttismálum, og Svölu Ísfeld
Ólafsdóttur, sérfræðings í dómsmálaráðuneytinu. Meginhlutverk hópsins var að beita sér fyrir
framsæknum og samhæfðum aðgerðum stjórnvalda gegn kynbundnu ofbeldi og kynferðislegri
og kynbundinni áreitni og að Ísland verði í fremstu röð í baráttunni gegn hvers kyns ofbeldi.
Meðal verkefna hópsins var að vinna að heildartillögum er varðar forvarnir og fræðslu gegn
kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni. Stýrihópurinn lagði til skipan sérstakrar
ráðgefandi nefndar um mótun stefnu í forvörnum og fræðslu í því skyni að tryggja aðkomu
stofnana sem gegna þýðingarmiklu hlutverki í forvarnamálum og standa fyrir víðtæku samráði
við stofnanir, fræðafólk og félagasamtök sem koma að forvarna- og fræðslumálum.
Í nefndinni áttu sæti: Halla Gunnarsdóttir, ráðgjafi ríkisstjórnarinnar í jafnréttismálum
(formaður), Jóna Pálsdóttir, fulltrúi mennta- og menningarmálaráðuneytis (varaformaður),
Lovísa Lilliendahl, fulltrúi félagsmálaráðuneytis, Jenný Ingudóttir, fulltrúi Embættis
landlæknis, Valgerður Rún Benediktsdóttir, fulltrúi Menntamálastofnunar, Katrín Björg
Ríkarðsdóttir, fulltrúi Jafnréttisstofu, Þorbjörg Sveinsdóttir, fulltrúi
Barnaverndarstofu/Barnahúss, Emil Lárus Sigurðsson, fulltrúi Þróunarmiðstöðvar íslenskrar
heilsugæslu, Heiða Björg Hilmisdóttir, fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga, og Ása
Ólafsdóttir, fulltrúi Íþrótta- og ólympíusambands Íslands. Ástþóra Kristinsdóttir, varamaður
Emils Lárusar Sigurðssonar, tók sæti hans í nefndinni og að auki vann Ása Sjöfn Lórensdóttir,
fagstjóri heilsuverndar skólabarna, með nefndinni. Starfsmaður nefndarinnar var Rósa Guðrún
Erlingsdóttir, sérfræðingur á skrifstofu jafnréttismála í forsætisráðuneytinu. Vinna
nefndarinnar fór fram með reglulegum fundum, lokuðum samráðsfundum með fræðafólki,
frjálsum félagasamtökum og fulltrúum stofnana og opnu málþingi sem haldið var í samstarfi
við Menntavísindasvið Háskóla Íslands um forvarnir og fræðslu meðal barna og ungmenna.
Forsætisráðherra mælti þann 12. mars 2020 á Alþingi fyrir tillögu til þingsályktunar um
forvarnir gegn kynferðislegu og kynbundnu ofbeldi og áreitni, ásamt áætlun fyrir árin 2021-
2025. Að lokinni fyrri umræðu á Alþingi gekk málið til allsherjar- og menntamálanefndar.
2. Umsagnir
Allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis sendi alls 165 beiðnir um umsagnir. Nefndinni bárust
22 umsagnir. Alls bárust 11 umsagnir frá félagasamtökum, 6 frá sveitarfélögum og 5 frá
stofnunum. Tillagan var áður til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda. Í samráðsgátt bárust 11
umsagnir og var niðurstaða samráðs birt á vefsvæði gáttarinnar.
Umsagnir bárust frá eftirfarandi: Akureyrarbæ, Dalabyggð, Fjarðabyggð, Fljótsdalshéraði,
Mosfellsbæ, Reykjavíkurborg, frá eftirfarandi stofnunum: Barnaverndarstofu, Jafnréttisstofu,
Umboðsmanni barna, Háskóla Íslands, Flensborgarskólanum og að síðustu frá eftirfarandi
félagasamtökum: Barnaheillum - Save the Children á Íslandi, Íþrótta- og ólympíusambandi
Íslands, Landssamtökunum Þroskahjálp, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Sambandi íslenskra
framhaldsskólanema, Stígamótum, UMFÍ, W.O.M.E.N og Öryrkjabandalagi Íslands.
Almennt lýstu umsagnaraðilar ánægju með tillöguna og aðgerðaáætlunina sem henni fylgir.
Hér verður tæpt stuttlega á efnisatriðum umsagna og gerð grein fyrir afstöðu ráðuneytisins við
umsögnunum. Umfjöllun um umsagnirnar er skipt í þrjá kafla eftir frá hverjum þær bárust.
3. Efnisatriði umsagna
Hér er farið stuttlega yfir helstu efnisatriði umsagna.
Sveitarfélög
Sveitarfélögin lýsa öll ánægju með tillöguna og taka fram að þau styðji markmið hennar. Vakin
er athygli á því að ekki njóti öll sveitarfélög þjónustu skólaskrifstofa og að betur mætti taka
tillit til þess í útfærslu áætlunarinnar. Sveitarfélögin Fjarðabyggð og Fljótsdalshérað benda á
forvarnarteymi í hverjum skóla geti verið íþyngjandi í smærri sveitarfélögum og að atriði í
tillögunni gæti valdið auknu álagi á kennara og starfsfólk skólastofnana. Því þurfi að íhuga
betur þann kostnað sem hlýst af tillögunni. Sveitarfélagið Fjarðabyggð tekur fram að innan
þeirra vébanda sé verið að innleiða forvarnarteymi sem eigi að þjónusta alla leik- og grunnskóla
á svæðinu. Sveitarfélagið Fljótsdalshérað tekur í sama streng og segir að sveitarfélög hafi í
vaxandi mæli unnið að samþættingu forvarnarverkefna og stuðningsúrræða við börn og
fjölskyldur í stað þess að skilgreina þau á grundvelli stofnana og fagaðila. Æskilegt væri að
þingsályktunartillagan félli betur að þeirri sýn og því vinnulagi.
Reykjavíkurborg bendir á að tillagan mætti fjalla nánar um ferla í tillögunni þ.e.a.s. um hvað
skuli gera þegar upp koma mál. Mikilvægt sé að ferlar séu skýrir og að fjallað sé um þá sem
hluta fræðslu fyrir starfsfólk sem vinni sjálfboðavinnu í íþrótta-, æskulýðs- og tómstundastarfi.
Reykjavíkurborg bendir jafnframt á mikilvægi þess að kynjafræði verði gerð að skyldufagi í
kennaramenntun á háskólastigi. Aðgerð D.5. sem fjallar um hvatningu til skóla til að taka upp
kynjafræðslu byggi á að kennarar búi yfir umræddri þekkingu.
Mosfellsbær tekur í umsögn sinni undir umsögn sem Samband íslenskra sveitarfélaga sendi
þegar tillagan var til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda. Í umsögninni var tekið fram að
2
ráðning forvarnafulltrúa rúmist vel innan stefnumörkunar Sambandsins en að óraunhæft væri
að einn einstaklingur geti sinnt starfinu. Jafnframt er bent á að tillagan geri ekki ráð fyrir
sérstökum fjárveitingum til fræðslu- og frístundaskrifstofa vegna aukinna verkefna sem í henni
felast. Sambandið óskar eftir aðkomu að frekari mati á kostnaðaráhrifum.
Stofnanir
Stofnanirnar fagna tillögunni og telja að hún sé mikilvægt framlag í þá vinnu að takast á við
kynferðislegt og kynbundið ofbeldi og áreitni í starfi með börnum og ungmennum. Tekið er
fram að tillagan beri þess merki að hún byggi á breiðu samráði þeirra aðila sem málið varðar
og tryggt hafi verið að stefnumótunin sé í samræmi við gildandi þingsályktanir um aðgerðir
gegn ofbeldi. Þá beri tillagan með sér að vera í fullu samræmi við samstarf félags- og
barnamálaráðherra og annarra ráðherra í ríkisstjórninni um breytingar í þágu barna. Einnig er
því fagnað að tillagan gerir ráð fyrir því að framkvæmd áætlunarinnar taki mið af ólíkum
þörfum einstakra hópa barna og ungamenna. Jafnréttisstofa bendir á að kynjafræði þurfi að
verða skyldunámsgrein í kennaramenntun til þess að hægt sé að festa námsgreinina í sessi á
öllum skólastigum.
Í umsögn Flensborgarskólans er velt upp þeirri spurningu hvort verkefni aðgerðaáætlunarinnar
megi tengja við starf forvarnarfulltrúa verkefnisins heilsueflandi framhaldsskóla sem hafa oftar
með áfengis- og fíkniefnaforvarnir að gera. Fjallað er um aðgerð D.2. um fræðslu starfsfólks
og bent á að á vefsíðunni heilsueflandi.is séu gátlistar sem taki m.a. á því hvað sé nú þegar
verið að gera í hverjum framhaldsskóla.
Í ítarlegri umsögn Háskóla Íslands er bent á að þrátt fyrir að tillagan vísi ítrekað til þess að hún
nái til allra skólastiga þá sé í henni hvergi fjallað um forvanir á háskólastigi. Þá er lagt til að
Háskóla Íslands verði bætt við sem samstarfsaðila í aðgerðum sem fjalla um fræðslu og gerð
námsefnis enda sé innan skólans umfangsmikil þekking á eðli og umfangi kynferðislegs og
kynbundins ofbeldis og áreitni. Einnig er bent á þá þekkingu sem er til staðar innan Háskóla
Íslands á stöðu og þörfum einstakra hópa innan einstakra námsbrauta.
Barnaverndarstofa leggur áherslu á að starfsfólk leikskóla hljóti haldgóða fræðslu um hvað
teljist eðlileg kynferðisleg hegðun og hvenær þurfi að grípa tafarlaust til aðgerða. Bent er á að
Barnaverndarstofu og Barnahúsi er ætlað veigamikið hlutverk í áætluninni. Einkum að
Barnahús er tilgreint sem ábyrgðaraðili í aðgerð A.4. sem fjallar um gerð netnámskeiðs fyrir
fólk sem starfar með börnum og ungmennum. Einnig eru Barnaverndarstofa og Barnahús
tilgreind sem ábyrgðaraðilar fyrir lið B.2. sem fjallar um þróun námskeiðs fyrir leikskóla auk
þess að vera tilgreind sem samstarfsaðilar í tíu öðrum liðum áætlunarinnar. Í ætluninni er gert
ráð fyrir fjármagni til aðgerðar A.4. að upphæð 4 m.kr. árin 2021 og 2022 og til aðgerðar B.2.
2 m.kr. kr. árið 2021 og 3. m.kr. kr. árið 2022. Er það mat stofunnar að tilgreind vinna sé það
umfangsmikil að hún krefjist að lágmarki 100% stöðugildis sérfræðings hjá Barnahúsi sem
kosti um 14. m.kr. kr. á ársgrundvelli.
Í umsögn Umboðsmanns barna er hvatt til þess að framkvæmd aðgerðaáætlunarinnar feli í sér
samstarf við börn og ungmenni. Til þess að markmið stefnunnar nái fram að ganga sé lykilatriði
3
að forvarnarteymi í skólum og fornvarnarfulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga eigi
samstarf við nemendafélög viðkomandi skóla og ungmennaráð sveitarfélaga.
Félagasamtök
Í umsögn Barnaheilla er óskað eftir samstarfi við framkvæmdaaðila aðgerðaáætlunarinnar,
bæði á breiðum grundvelli og hvað varðar einstaka aðgerðir. Lagt er til að nýta efni sem
samtökin hafa þróað og hvatt til ríkulegs samstarfs við félagasamtök við framkvæmd
áætlunarinnar.
Í umsögn Kvenréttindafélags Íslands er er lögð áhersla á að forvarnir þurfi að haldast í hendur
við kennslu í kynja- og jafnréttisfræði á öllum skólastigum. Er lagt til að kynjafræði verði
skyldufag í grunn- og framhaldsskólum landsins og að bæta þurfi kennaranám í því sambandi,
sem og að beina fræðslu að kennaranemum og fleirum. Lagt er til að ritstjóri
Menntamálastofnunar safni saman öllu útgefnu efni sem fjallar um jafnrétti í víðum skilningi.
Einnig er kallað eftir auknu fjármagni til endurmenntunar starfsfólks.
Í umsögn Þroskahjálparlandssamtaka er því fagnað að taka eigi mið af sérstökum aðstæðum
barna á öllum skólastigum en að kveða þurfi á um það með skýrari hætti hvað varðar íþróttir
og æskulýðsstarf og annað tómstundastarf. Sérstaklega er áréttað að fræðsluefni þurfi að vera
á auðlesnu og aðgengilegu máli fyrir börn og ungmenni með þroskahamlanir og einhverfu.
Athygli er vakin á mikilvægi þess að afla tölfræðigagna um ofbeldi og áreitni gegn fötluðum
börnum og ungmennum sérstaklega. Samtökin taka fram að ríkur vilji sé innan samstakanna
um samstarf við framkvæmd aðgerða áætlunarinnar. Eru stjórnvöld jafnframt hvött til að ráðast
í vinnu sem miði að því að vernda fullorðið fatlað fólk og sérstaklega fatlaðar konur fyrir
ofbeldi.
Í umsögn Öryrkjabandalags Íslands er lögð áhersla á að eðli kynferðislegs og kynbundins
ofbeldis og áreitni geti verið annars konar í tilfelli fatlaðra einstaklinga. Eigi það sérstaklega
við um fatlaðar stúlkur og konur. Í mörgum tilfellum séu fatlaðir einstaklingar háðir gerenda
sínum og eigi erfiðara um vik að losna undan ofbeldinu. Undirstrikað er mikilvæg þess að
aðgerðir áætlunarinnar nái til fatlaðra nemenda s.s. forvarnir og fræðsla, bæði um
ofbeldi/áreitni og um kynlíf/kynheilbrigði. Þá er lögð áherslu á aðkomu fatlaðs fólks og á
kerfisbreytingar í þágu fatlaðs fólks.
Í umsögn Stígamóta er bent á mikilvægi þess að velja þá efnisþætti fræðslu af kostgæfni og
taka þurfi tillit til kynjaðra sjónarmiða og reynslu brotaþola ofbeldis. Samtökin fagna því að
vera meðal samstarfsaðila um inntak námskeiðs sem ætlað er að fræða starfsfólk. Áréttað er
mikilvægi aðgerðar A.6. um mat á áhrifum kláms og segja að þá þekkingu skorti í íslensku
samfélagi. Hins vegar er sett spurningarmerki við hvort kostnaðaráætlun aðgerðarinnar sé
raunhæf.
Í umsögn Manréttindaskrifstofu Íslands er áherslu á fræðsluátak um vernd kynferðislegrar
friðhelgi fagnað (A.7.) en skrifstofan telur hins vegar að ónógum fjármunum sé veitt til
verkefnisins. Hvatt er til þess að kynjafræði verði gerð að skyldufagi í framhaldsskólum og
tekið fram að aðgerð um sérstakt kynningarátak um gildi kynjafræðikennslu gangi ekki
nægilega langt. Þá er talið mikilvægt að á hinum ýmsu námsbrautum á háskólastigi þurfi
4
innleiða skylduáfanga um þessa tegund ofbeldis, eðli og afleiðingar þess. Á það einkum við
um námsbrautir þar sem meginmarkið er að vinna með börnum og ungmennum að námi loknu.
SÍF bendir á að einn af grunnstoðum menntunar sé jafnrétti og að kynjafræði þurfa að vera
skyldufag á öllum námsbrautum ekki eingöngu á félagsvísindabrautum. Þá sé löngu tímabært
að endurskoða námsefni m.t.t. kynjasjónarmiða en fög eins og saga, heimspeki og íslenska fjalli
mun meira um karla en konur.
Í umsögn Sambands íslenskra framhaldsskólanema (SÍF) segir að fyrirliggjandi stefna geti
verið forvörn í sjálfu sér. SÍF leggur til að gerð verði einhverskonar formleg stefna sem umberi
ekki kynferðisofbeldi/áreitni í framhaldsskólum. Þörf sé á samskiptasáttamála sem fjalli um
samskipti kennara og nemenda en kvenkynsnemendur hafi ítrekað bent á upplifum af áreitni
frá kennurum. SÍF segir einnig að jafningjafræðsla sé mikilvæg og leggur áherslu á að
fræðsluefni verði unnið í samráði við framhaldskólanemendur.
Í umsögn skólanefndar Félags grunnskólakennara er bent á að aðildarfélög Kennarasambands
Íslands ættu að vera til samstarfs og ráðgjafar á flestum sviðum aðgerðaáætlunarinnar.
Í umsögn W.O.M.E.N., Samtaka kvenna af erlendum uppruna, er lögð áhersla á að fræðsla til
fagaðila fjalli um eðli og afleiðingar beinist bæði að þolendum og gerendum ofbeldis. Þá sé
mikilvægt að það sé skylda fyrir gerendur að sækja meðferð.
Í umsögn Ungmennafélags Íslands er hvatt til að þau verkfæri sem nú þegar eru fyrir hendi
verði nýtt. Í því sambandi er sérstaklega bent á Æskulýðsvettvanginn sem hafi með
námskeiðum um allt land kynnt viðbragðsáætlanir og leiðir sem skuli fylgja þegar upp koma
atvik eða áföll. UMFÍ ítrekar einnig að stofnanir og félagasamtök sem starfa með börnum þurfi
að fá heimildir til að afla upplýsinga úr sakaskrám. Þá undirstrika samtökin vilja sinn til
samstarfs um aðgerðir gegn ofbeldi.
4. Afstaða forsætisráðuneytisins til umsagna
Í umsögnum sveitarfélaganna koma fram áhyggjur af mögulegu vanmati á kostnaði og auknum
verkefnum sem geti verið íþyngjandi. Ráðuneytið tekur undir það að starf forvarnarfulltrúans
muni vera umfangsmikið og kalla á mikil samskipti við skólaskrifstofur og skólastofnanir um
land allt. Hins vegar er um fullt starf að ræða og viðkomandi einstaklingur í samráði við
samstarfsfólk sitt og aðra ábyrgðaaðila einstakra aðgerða ætti að geta forgangsraðað verkefnum
yfir fimm ára tímabil. Ráðuneytið gerir sér grein fyrir því að skólar eru misvel í stakk búnir
hvað varðar innviði og gerir ráð fyrir að þeir sníði sér stakk eftir vexti þegar kemur að þjónustu.
Skólar og skólaskrifstofur verða mikilvægir aðilar í framfylgd aðgerðaáætlunarinnar en í henni
felst hins vegar engin eðlisbreyting á þeirra starfi. Hins vegar mun þessi aðgerðaáætlun veita
sveitarfélögunum stefnu til að vinna eftir og tæki til að fylgja henni.
Ábendingar frá Fjarðabyggð og Fljótsdalshéraði um að forvarnateymi megi samhæfa innan
sveitarfélaga er ábending sem vert er að skoða fyrir fámenn en víðfeðm sveitarfélög sem bera
ábyrgð á nokkrum grunn- og leikskólum.
Hvað varðar ábendingar í umsögnum um menntun fagstétta, svo sem kennara, vísast til
umfjöllunar í greinargerð með þingsályktunartillögunni. Háskólar hafa fullt sjálfstæði um
5
innihald náms og því geta stjórnvöld ekki fyrirskipað með hvaða hætti menntun fagstétta fer
fram. Hins vegar er hvatt til þess að fagstéttir sem eru í beinum og daglegum tengslum við börn
öðlist í gegnum menntun sína grunnþekkingu á eðli og afleiðingum af kynferðislegu og
kynbundnu ofbeldi og áreitni.
Að því er varðar umfjöllun um jafnréttis- og kynjafræði sem skyldufag í grunn- og
framhaldsskólum þá er vísað til þess að jafnrétti er einn af grunnþáttum menntunar á öllum
skólastigum samkvæmt aðalnámskrá. Með auknu aðgengi að vönduðu námsefni má ætla að
umfjöllun um þessi málefni aukist innan skóla. Nefndin sem vann drög að þessari
þingsályktunartillögu hafði ekki umboð til að leggja til ný fög til stúdentsprófs sem gæti tryggt
kynjafræði sem skyldufag í framhaldsskólum og er því farin sú leið að fjalla um reynslu af
kynjafræðikennslu innan framhaldsskóla og að þróa námsefni fyrir framhaldsskóla
Í nokkrum umsögnum var bent á úrræði sem eru nú þegar fyrir hendi og lúta að fræðslu fyrir
börn og unglinga um forvanir. Slík verkefni eru mikilvæg og áríðandi er að nýta þá þekkingu
sem einstaklingar og samtök sem hafa sinnt slíkri fræðslu hafa innan sinna vébanda. Almennt
er ekki kveðið á um stuðning við einstök verkefni í þessari áætlun en umsagnaraðilar eru hvattir
til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við ábyrgðaraðila tiltekinna aðgerða.
Í greinargerðinni sem fylgir þingsályktunartillögunni er ítarlega fjallað um námskeið og
fræðsluefni sem nú þegar hefur verið unnið og beinist að forvörnum í starfi með börnum og
ungmennum. Í umfjöllun um aðgerð A.4. um netnámskeið er til að mynda fjallað um námskeið
Æskulýðsvettvangsins fyrir íþrótta- og tómstundastarf og hvatt til að innihald þeirra verði nýtt
við gerð námskeiða fyrir skóla.
Hvað varðar tillögur um að beina aukinni fræðslu að fullorðnum og foreldrum þá kom sú
umræða reglulega upp við vinnslu þingsályktunartillögunnar. Með aðgerðaáætluninni er lagt
til að forgangsraða fjármunum og atorku í að tryggja forvarnir á öllum skólastigum. Mest
áhersla er lögð á grunnskóla þar sem öll börn ganga í grunnskóla. Vissulega væri æskilegt að
beina fræðslu einnig að fullorðnum (t.d. nemendum á háskólastigi) og foreldrum og má líta til
þess við endurskoðun þessara aðgerðaáætlunar. Á þessu stigi er talið árangursríkast að nýta
almenna menntun til að ná til allra barna.
Í umsögn Barnaverndarstofu komu fram áhyggjur af mögulegu vanmati á kostnaði aðgerða þar
sem stofnunin og Barnahús eru tilgreind sem ábyrgðaraðilar. Rétt er að stofnununum eru falin
veigamikil verkefni sem mun kalla á aðkomu sérfræðinga og samskipta við skólaskrifstofur og
skólastofnanir. Aðilar í nefndinni um mótun forvarnastefnunnar voru sammála um mikilvægi
þess að nýta þekkingu og víðtæka reynslu starfsmanna í Barnahúsi af gerð fræðsluefnis og
námskeiða fyrir börn. Ekki var talið að verkefnin væru þess eðlis að um fullt stöðugildi væri
að ræða en gert ráð fyrir að Barnaverndarstofa geti notast við utanaðkomandi sérfræðiþekkingu
við að byggja upp námsefnið. Fjárheimildir taka mið af því.
6