Tekju­stofnar sveitar­félaga og sveitarstjórnarlög

Umsögn í þingmáli 391 á 150. þingi


Þingmál lagt fram: 21.11.2019 Tegund þingmáls: Lagafrumvarp Fjöldi umsagna við þingmál: 5 Fjöldi umsagnarbeiðna við þingmál: 76 Ferill þingmálsins á althingi.is Sendandi: Samband íslenskra sveitar­félaga Viðtakandi: Umhverfis- og samgöngu­nefnd Dagsetning: 04.12.2019 Gerð: Umsögn
S A M B A N D Í S L E N S K R A S V E I T A R F É L A G A Alþingi b.t. umhverfis- og samgöngunefndar Austurstræti 8-10 150 Reykjavík Reykjavík 4. desember 2019 1909030SA GB Málalykili: 00.64 Efni: Umsögn um frv. um br. á I. um tekjustofna sveitarfélaga og sveitarstjómariögum, 391. mál Vísað er til tölvupósts frá nefndasviði Alþingis dags. 29. nóvember sl., þar sem óskað er eftir umsögnum um frumvarp til laga um tekjustofna sveitarfélaga. Frumvarpið er samið í ágætu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og er markmið þess að eyða réttaróvissu með því að styrkja lagagrundvöll Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga í kjölfar dóms Hæstaréttar frá 14. maí 2019 í máli nr. 34/2018. í málinu var íslenska ríkið dæmt til að greiða Grímsnes- og Grafningshreppi bætur vegna þess að framsal löggjafans á heimild til að fella niður lögbundna tekjustofna með reglugerð var ekki talin standast lagaáskilnaðarákvæði 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Við gerð frumvarpsins var farið ítarlega yfir það regluverk sem gildir um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga og er lagt til að skerpt verði í allmörgum atriðum á lagastoð þeirra reglna sem hafa áhrif á framiög til sveitarfélaga. í greinargerð með frumvarpinu er gerð ágæt grein fyrir þessum breytingum og ekki þörf á að tíunda þær frekar í þessari umsögn. Afstaða Sambands íslenskra sveitarfélaga er sú að þær breytingar á III. kafla iaganna, sem lagðar eru til í frumvarpinu, séu nauðsynlegar og til þess fallnar að koma í veg fyrir frekari réttaróvissu. Sambandið bendir á að umrætt dómsmál, sem varðaði í allt fimm sveitarfélög, leiðir að óbreyttu til þess að 1.300 m.kr., af því fjármagni sem jöfnunarsjóður hefði ella til ráðstöfunar, verður ráðstafað til þess að greiða áfallnar kröfur umræddra sveitarfélaga á hendur ríkissjóði. Kveðið er á um þessa ráðstöfun í b.-Iið 10. gr. frv. Umfang þessa tjóns undirstrikar mikilvægi þess að fyrirbyggja frekari dómkröfur á hendur ríkinu vegna hugsanlegra ágalla á lagagrundvelli sjóðsins. FjármÖgnun í greinargerð með frumvarpinu segir að heildaráhrif frumvarpsins verði þau að árleg framlög úr jöfnunarsjóði, önnur en sameiningarframlög, kunni að lækka um 973 m.kr. næstu sex árin og síðan um 700 m.kr. næstu níu ár þar á eftir, eða samtals um nærri 12 milljarða kr. á næstu 15 árum. Að meginhluta kemur þessi lækkun annarra framlaga til vegna stóraukinna sameiningarframlaga, sem rekja má til þingsályktunartillögu um stefnu í málefnum sveitarfélaga, þar sem fram koma Almennt Borgartúni 30, pósthólf 8100, 128 Reykjavík, símí 515 4900, fax 515 4903, samband@samband.is. www.samband.is mailto:samband@samband.is http://www.samband.is áform um að Iögfesta lágmarksíbúafjölda í sveitarfélögum. Um er að ræða 1.000 m.kr. á ári hverju á tímabilinu 2020-2035, sbr. a-lið 10. gr. frv. Verulegur hluti, eða 1.300 m.kr. er hins vegar vegna bótagreiðslna íslenska ríkisins til fimm sveitarfélaga á grundvelli áðurnefnds hæstaréttardóms. Við undirbúning og vinnslu málsins hefur sambandið lagt áherslu á að íslenska ríkið komi að fjármögnun þess kostnaðar sem af frumvarpinu leiðir, bæði hvað varðar bótakröfur umræddra fimm sveitarfélaga og aukin sameiningarframlög. Um þetta vísast m.a. til eftirfarandi: 1. Bókun stjórnar sambandsins frá 7. júní 2019: [....]. Stjórn sambartdsins leggur áherslu á að dómþoli í málinu er íslenska ríkið. í Ijósi niðurstöðu dómsins og forsendna hans er mikilvægt að dómurinn leiði ekki til skerðingar á lögbundnum framlögum Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til annarra sveitarfélaga. Stjórnin telur jafnframt vert að undirstrika að dómurinn varðar eingöngu jöfnunarframlög sem tengjast annars vegar tekjutapi vegna lækkunar tekna af fasteignaskatti og hins vegar vegna reksturs grunnskóla. Jafnframt leggur stjórnin áherslu á að náið samstarf verði á milli ráðuneytis sveitarstjórnarmála og sambandsins um úrbætur á lagaumhverfi jöfnunarsjóðs sem hafi það að markmiði að eyða óvissu um lagagrundvöll sjóðsins. 2. Samþykkt aukalandsþings sambandsins frá 6. september 2019: Landsþing Sambands íslenskra sveitarfélaga haldið 6. september 2019 samþykkir að mæla með því að Alþingi samþykki fyrirliggjandi þingsályktunartillögu um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2019-2033 og aðgerðaáætlun fyrir árin 2019-2023. í tillögunni er gert ráð fyrir veglegum fjárhagslegum stuðningi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga við sameiningar sveitarfélaga og því er mikilvægt að ríkissjóður veiti sérstök fjárframlög til sjóðsins til að fjármagna þann stuðning. Óumdeilt er að verulegur kostnaður hlýst af því að sameina sveitarfélög þótt til lengri tíma litið geti sameining skilað sér í auknu hagræði í rekstri. Reynslan sýnir þó að mesti ávinningur af sameiningu sveitarfélaga er betri þjónusta við íbúa og skilvirkari stjórnsýsla, fremur en að rekstur verði hagkvæmari. Að áliti sambandsins er því afar mikilvægt að fjárhagslegur stuðningur við sameiningar verði aukinn. Vert er að undirstrika að í fyrri sameiningarátökum sem ráðist hefur verið í hafa viðkomandi ríkisstjórnir tryggt auknar fjárveitingar til þess að skapa hvata til þess að sveitarfélög sameinist. Sambandið leggur þunga áherslu á að ríkið leggi nýtt fjármagn í þetta verkefni, með vísan til þess að endurskipulagning sveitarstjórnarstigsins þykir mikilvæg í þjóðhagslegu tilliti, og væntir eindregins stuðnings löggjafans í því máli. Ábendingar við einstakar greinar Líkt og áður segir eru skýringar með frumvarpinu ítarlegar og ekki þörf á að endurtaka þær í þessari umsögn. Við yfirferð í kjölfar fyrrgreinds hæstaréttardóms var tekin sú afstaða að til þess að eyða réttaróvissu væri mikilvægt að gera texta III. kafla tekjustofna ítarlegri en áður, einkum varðandi þær reglur sem gilda um 2 útgjaidajöfnunarframlög og framlög til grunnskóla. Til að gjörbreyta ekki ásýnd laganna var þó niðurstaðan að leggja til að flóknustu þættir reglugerðar um útgjaldajöfnunarframlög yrðu gerðir að sérstökum viðauka við lögin, frekar en að færa þessar reglur inn í meginmál 12. gr. b. Ákvæði viðaukans munu hafa sama lagagildi og meginmál 12. gr. b., verði frumvarpið að lögum. Um 3. og 12. gr. Sambandið lýsir ánægju með að í a-lið er lagt til að fjárhagslegur stuðningur við sameinuð sveitarfélög standi í sjö ár í stað fimm, að því er varðar jöfnun skuldastöðu, endurskipulagningu stjórnsýslu og vegna óhagstæðrar íbúaþróunar. Um 11. gr. Athygli er vakin á því að í B-hluta viðaukans kemur fram verkefni sem á rætur að rekja til aðgerðar A.12 í stefnumótandi byggðaáætlun fyrir árin 2018-2024 sem Alþingi samþykkti þann 11. júní 2018. Aðgerðin ber yfirskriftina „Akstursþjónusta í dreifbýli" og lýtur að því að auka aðgengi - einkum fatlaðs fólks - að skipulagðri akstursþjónustu í dreifbýli. Sambandið telur það mjög jákvætt skref að umrædd aðgerð hafi verið tekin upp í byggðaáætlun og styður úrbætur í þessum efnum. Leggja verður þó áherslu á að framlög úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til nýrra verkefna af þessu tagi leiði ekki til skerðingar á framlögum til sveitarfélaga. Sambandið ítrekar þá afstöðu sína, sem lýst var í umsögn um byggðaáætlun, að forsenda þess að fjármögnun þessa verkefnis - Akstursþjónusta í dreifbýli - verði falin jöfnunarsjóði er að nýtt fjármagn komi inn í jöfnunarsjóð. Minnt er á að hér er ekki um lögbundið verkefni sveitarfélaga að ræða heldur átak til að efla aðgengi sem „mæti þörfum fatlaðs fólks og annarra sem búa við aðstöðumun gagnvart almenningssamgöngum" eins og segir í byggðaáætlun. Af þessum ástæðum er lagt til að umhverfis- og samgöngunefnd kalli eftir staðfestingu ráðuneytisins á því að tryggt verði nýtt fjármagn til þessa verkefnis. Ella verði ákvæðið fellt brott úr frumvarpinu. Tillaga um nýtt bráðabirgðaákvæði í tengslum við lífskjarasamninga á almennum vinnumarkaði, sem undirritaðir voru sl. vor, beindi sambandið þeim tilmælum til sveitarfélaga að gjaldskrár þeirra hækki ekki umfram 2,5% á árinu 2020. Sveitarfélög víða um land hafa sýnt mikinn vilja til að fara að þessum tilmælum. í því samhengi hefur einnig verið rætt um álagningu fasteignaskatts og að reglugerð jöfnunarsjóðs um fasteignaskattsframlag virki letjandi gagnvart lækkun fasteignaskatts, þ.e. sveitarfélög sem lækka álagningarhlutfall fá jafnframt lægra framlag til fasteignaskattsjöfnunar, sbr. d-Iið 11. gr. Iaganna. Einfalt er að ráða bót á þessum vanda og bendir sambandið á að hægðarleikur er að aftengja tímabundið ákvæði d-liðar 3. gr. frv. með bráðabirgðaákvæði við Iögin. Slíkt ákvæði gæti hljóðað á þessa leið: 3 Við útreikning framlags skv. d-lið 11. gr. laganna á árunum 2020 og 2021 skal miða við álagningarhlutfall fasteignaskatts á árinu 2019, enda hafi álagningarhlutfall í viðkomandi sveitarfélagi lækkað frá því ári. Skýring: Með setningu bráðabirgðaákvæðis er leitast við að giróa fyrir að sveitarfélög sem lækka álagningarhlutfall fasteignaskatts á árunum 2020 og 2021 verði jafnframt fyrir skerðingu á fasteignaskattsframlögum skv. reglugerð nr. 80/2001, með síðari breytingum, um jöfnun tekjutaps sveitarfélaga vegna lækkunar tekna af fasteignaskatti. Samband íslenskra sveitarfélaga leggur áherslu á að þær úrbætur á III. kafla tekjustofnalaga sem lagðar eru til ífrumvarpinu taki gildi sem fyrst. Sambandið leggur jafnframt þunga áherslu á að áður en frumvarpið verður samþykkt sem lög frá Alþingi þurfi að liggja fyrir skýr loforð um að tryggja fjármögnun sameiningarframlaga og bótagreiðslna, eins og rakið er í þessari umsögn. Er þess vænst að í nefndaráliti komi fram að við undirbúning fjármálaáætlunar 2021-2025 verði tryggð fjárheimild á grundvelli niðurstöðu viðræðna milli viðkomandi ráðuneyta og sambandsins um málið. Lokaorð Virðingarfyllst SAMBAND ÍSLENSKRA SVEITARFÉLAGA sviðsstjóri lögfræði- og velferðarsviós 4