Úrvinnsla eigna og skulda ÍL-sjóðs vegna uppsafnaðs vanda Íbúðalánasjóðs

Umsögn í þingmáli 381 á 150. þingi


Þingmál lagt fram: 14.11.2019 Tegund þingmáls: Húsnæðis- Fjöldi umsagna við þingmál: 4 Fjöldi umsagnarbeiðna við þingmál: 9 Ferill þingmálsins á althingi.is Sendandi: Seðlabanki Íslands Viðtakandi: Efna­hags- og við­skipta­nefnd Dagsetning: 03.12.2019 Gerð: Umsögn
3. desember 2019 Tilv.: 1911063 Nefndasvið Alþingis nefiidasvid@althingi.is Austurstræti 8-10 101 Reykjavík Efrii: Umsögn um frumvarp til laga um úrvinnslu eigna og skulda ÍL- sjóðs vegnauppsafnaðs vanda Ibúðalánasjóðs, 381. mál. Með tölvupósti dags. 20. nóvember s.l. óskaði efnahags- og viðskiptanefiid Alþingis eftir umsögn Seðlabanka Islands um frumvarp til laga um úrvinnslu eigna og skulda ÍL-sjóðs vegna uppsafnaðs vanda íbúðalánasjóðs, 381. mál. í fhimvarpi til laga um Húsnæðis- og mannvirkjastofnun (319. mál á yfirstandandi löggjafarþingi) er mælt fyrir um uppskiptingu íbúðalánasjóðs. Seðlabanki íslands skilar einnig umsögn vegna þess firumvarps og vísast til hennar. Samkvæmt tillögunum verður greint á milli uppgjörs eldri skuldbindinga sjóðsins og framtíðarstarfsemi með stofnun tveggja nýrra sjóða, þ.e. Húsnæðissjóðs, sem falla mun undir Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, en uppgjör eldri skuldbindinga íbúðalánasjóðs verður í sjóði sem mun kallast ÍL-sjóður. ÍL-sjóður mun sinna þeim verkefnum og fara með þau réttindi, skyldur, eignir og skuldbindingar íbúðalánasjóðs sem ekki eru fluttar til Húsnæðissjóðs. Seðlabanki íslands styður ákvörðun um uppskiptingu íbúðalánasjóð en telur að ýmis ákvæði um IL-sjóðinn í frumvarpinu skorti skýrleika. Miðað við mitt ár 2019 verða í úrvinnslu og uppgjöri ÍL-sjóðs um 719 ma.kr. af eignum og ásamt um 714 ma.kr. af skuldum. Vegna þeirra miklu hagsmuna sem um ræðir telur Seðlabankinn mikilvægt að yfir IL- sjóði sé með lögum skipuð stjóm, fi:amkvæmdarstjóri, áhættustýringamefiid og jafhvel fj árstýringamefnd og efitirlit og ábyrgð þessara aðila skilgreind. Armslengdarsjónarmið leiða einnig til þess að slíku skipulagi sé komið á milli ÍL-sjóðs og fjármála- og efnahagsráðherra vegna ákvarðana er varða fjárhagsleg málefni sjóðsins. Æskilegt er að lögin mæli fyrir um skyldu til að koma slíku fyrirkomulagi á, fremur en að ráðherra hafi heimild til að setja verkefnastjóm með óljós markmið. Æskilegt væri að mæla skýrar fyrir um hvemig skipa skuli æðstu stjómendur ÍL-sjóðs og hvaða hæfis- og hæfnisskilyrði þeir eiga að uppfylla. Þá telur Seðlabankinn að kveða ætti mailto:nefiidasvid@althingi.is S E Ð L A B A N K I Í S L A N D S skýrar á um markmið ÍL-sjóðs um að takmarka uppgreiðsluáhættu og aðra áhættu sem gæti leitt til fjárhagslegra skuldbindinga fýrir ríkissjóð í framtíðinni. Samkvæmt frumvarpinu er ekki annað eftirlit með sjóðnum en árleg skýrsla ráðherra til Alþingis. Æskilegt er að eftirlit verði virkara en lýst er í frumvarpinu. Þá er óljóst hvemig upplýsingaskylda gagnvart verðbréfamarkaði verður uppfyllt og virðist gengið út frá því að fjármála- og efnahagsráðuneytið taki að sér upplýsingaskyldu á verðbréfamarkaði vegna HFF-bréfa sem íbúðalánasjóður, sem útgefandi þessara bréfa, hefur sinnt. Um einstákar greinar frumvarpsins í 1. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um að fjármála- og efhahagsráðherra fari með yfirstjóm ÍL-sjóðs og hafi yfirumsjón með úrvinnslu og uppgjöri eigna og skulda sem verða eftir í ÍL-sjóði við uppskiptingu íbúðalánasjóðs. í skýringum með ákvæðinu er gert ráð fyrir að verkefnið muni heyra stjómarfarslega undir fjármála- og efnahagsráðherra. Þá segir í greinargerðinni að meginmarkmið frumvarpsins sé að mynda faglega umgjörð utan um verkefnið og lágmarka áhættu eða kostnað ríkissjóðs af skuldbindingum sjóðsins. Það fyrirkomulag að ijármála- og efnahagsráðherra sé settur yfirmaður yfir sjóðnum er að mati Seðlabankans óheppilegt þar sem venjan er að setja stjóm, framkvæmdarstjóra, áhættustýringamefnd og jafnvel fjárstýringamefnd yfir sambærilega sjóði. Mikilvægt er að gætt sé að armslengdarsjónarmiða á milli ákvarðana er varða fjárhagsleg málefni sjóðsins og ráðherra, þannig að ráðherra komi ekki beint að ákvörðunum um fjárfestingar og ráðstöfun Jjármuna sjóðsins. í núverandi lögum er mælt fyrir um hvemig skipa skuli stjóm íbúðalánasjóðs, hver hæfisskilyrði stjómamanna og forstjóra em og hvaða kvaðir gilda um fjárhagsleg tengsl þessara aðila. í ffumvarpinu eru gerðar sambærilegar kröfur til stjómarmanna Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Engar sambærilegar kröfur em hins vegar gerðar samkvæmt ffumvarpinu þrátt fyrir hina miklu hagsmuni sem þar em í húfi. Seðlabankinn telur það fyrirkomulag á yfirstjóm sjóðsins sem lýst er í 1. gr. vera óæskilegt. Mikilvægt er að hafa í huga, að hér verður um að ræða eitt stærsta eigna og skuldaumsýslufélag landsins. Því verður að gera ríka kröfu til eftirlitsskyldu þeirra aðila sem stýra eiga félaginu. Samkvæmt 2. gr. ffumvarpsins er ijármála-og efnahagsráðherra heimilt að skipa þriggja manna verkefnisstjóm til ráðgjafar um úrvinnslu eigna og skulda IL-sjóðs. Þá er einnig heimilt að fela verkefiiisstjóm afmörkuð verkefni sem varða úrvinnslu eigna og skulda. I skýringum með ákvæðinu er gert ráð fyrir því að verkefhisstjómin verði skipuð S E Ð L A B A N K I Í S L A N D S einstaklingum sem hafa nauðsynlega menntun, þekkingu og reynslu við úrvinnslu á eignum sem þessum. Seðlabankinn bendir á að eingöngu er kveðið á um heimild ráðherra til að skipa verkefnastjóm. Engin skylda hvílir á ráðherra að framselja ákvörðunarvald um fjárhagsleg málefni sjóðsins auk þess sem ekkert er fjallað um hvemig skuli skipað í verkefiiastjómina eða hvaða nánari kröfur eigi að gera til hennar og starfsmanna hennar. í 3. gr. ffumvarpsins, sem lýtur að úrvinnslu eigna og skulda, telur Seðlabankinn nauðsynlegt að bæta við málsgrein sem kveður á um samráð við Seðlabanka íslands áður en teknar em ákvarðanir um meiriháttar breytingu á samsetningu eigna ÍL-sjóðsins eða sölu þeirra, þ.e.a.s. að því marki það gæti haft áhrif á laust fé í umferð, útgáfu og umfangsmikil viðskipti með skuldabréf, verðmyndun á markaði og/eða fj ármálastöðugleika. í 3. gr. segir jafnfi-amt að heimilt sé að fela öðmm umsýslu, varðveislu og ávöxtun afinarkaðra hluta eigna sjóðsins án þess að því sé lýst nánar. í skýringum með ákvæðinu kemur ffam að til greina komi að fela aðila eins og Húsnæðis- og mannvirkjastofiiun að annast umsýslu lánasafns sjóðsins. Þá segir í 3. kafla greinagerðarinnar að verði ffumvarpið að lögum þá sé gert ráð fyrir að samið verði við Húsnæðis- og mannvirkjastofnun um að stofnunin þjónusti lánasafn ÍL-sjóðs eftir gildistöku laganna. í 5. kafla greinagerðarinnar segir að vegna ábendinga umsagnaraðila um að hætta stafi af heimild til að útvista þjónustu við lánasafn ÍL-sjóðs sé rétt að árétta að ætlunin sé að Húsnæðis- og mannvirkjastofhun muni þjónustu lánasafii ÍL-sjóðs eftir gildistöku laganna. Með hliðsjón af ofangreindu gæti verið rétt að kveða á með skýrari hætti í lögunum eða a.m.k. í skýringum með lögunum að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun muni þjónusta lánasafii ÍL-sjóðs. í 6. gr. ffumvarpsins er tiltekið að ráðherra sé heimilt að setja reglugerð þar sem m.a. komi fram áhættuvilji og áhættustýring ÍL-sjóðs, og ákvæði um hvemig eignastýringu sjóðsins, eftirliti og upplýsingagjöf skuli háttað auk hlutverks verkefinsstjómar. Brýnt er að reglugerð verði sett um eignastýringu sjóðsins sem skilgreini áhættuvilja sjóðsins, með það að markmiði að lágmarka áhættu og kostnað ríkissjóðs af sjóðnum. Ætti því 6. gr. ffumvarpsins að kveða á um skyldu til að setja slíka reglugerð í stað heimildar. Samkvæmt 6. gr. er mælt fyrir um að heimilt verði að setja í reglugerð ákvæði um upplýsingagjöf. íbúðalánasjóður er útgefandi HFF-bréfa, sem em skráð skuldabréf í kauphöll, og ber ábyrgð á opinberri upplýsingagjöf gagnvart markaðsaðilum. Eins og fram kemur í 1. kafla greinargerðarinnar er gert ráð fyrir að það sem eftir standi af S E Ð L A B A N K l Í S L A N D S íbúðalánasjóði fái nafnið ÍL-sjóður og sinni þeim verkefnum og fari með þau réttindi, skyldur, eignir og skuldbindingar Ibúðalánasjóðs sem ekki eru fluttar til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og Húsnæðissjóðs. Meðal þessara verkefna er umsýsla með HFF-bréfín, þ.m.t. skyldur til upplýsingagjafar. Þar sem ÍL-sjóðurinn á að heyra beint undir Ijármála- og efnahagsráðherra má draga þá ályktun að ábyrgð á opinbem upplýsingagjöf, eins og samkvæmt lögum um verðbréfaviðskipti, hvíli hjá ráðherranum. Mikilvægt er að ráðuneytið þekki þær skyldur sem því fylgir og sé í stakk búið til að sinna því hlutverki. í þessu sambandi er rétt að benda á ákvæði laga um verðbréfaviðskipti varðandi innherjareglur sem eiga að standa vörð um trúverðugleika markaðarins og stuðla að jafnræði ijárfesta. Innherjareglunum ásamt ákvæðum laga um markaðsmisnotkun, er ætlað að tryggja gagnsæi og heilindi markaðarins. Einnig er hátt hlutfall eigna ÍL-sjóðsins skráð ríkisskuldabréf og sértryggð skuldabréf sem skráð eru í kauphöll. Þegar dregið verður úr eignum sjóðsins með sölu eða annarri ráðstöfun er mikilvægt að rétt sé staðið að tilkynningarskyldu og upplýsingagjöf gagnvart markaðinum og gangsæi og jafnræði ijárfesta sé gætt. í samningi milli Ijármála- og efnahagsráðuneytisins og Seðlabanka Islands um lánaumsýslu ríkissjóðs dags. 29. janúar 2019 kemur fram að bankinn annist samskipti við m.a. kauphöll vegna tilkynningarskyldu og upplýsingagjafar þegar kemur að útboðum, uppkaupum og skiptiútboðum ríkisverðbréfa. I frumvarpsdrögunum er óljóst hvernig þessu verður háttað þegar byrjað verður að draga úr skráðum eignum IL-sjóðsins. Virðingarfyllst, < r Sturla Pálsson framkvæmdastj óri