Rekstraraðilar sérhæfðra sjóða

Umsögn í þingmáli 341 á 150. þingi


Þingmál lagt fram: 05.11.2019 Tegund þingmáls: Lagafrumvarp Fjöldi umsagna við þingmál: 5 Fjöldi umsagnarbeiðna við þingmál: 9 Ferill þingmálsins á althingi.is Sendandi: Fjármála- og efna­hags­ráðuneytið Viðtakandi: Efna­hags- og við­skipta­nefnd Dagsetning: 15.01.2020 Gerð: Minnisblað
Málaskrá FJR GoPro - Lookup Documents By GPUNID Fjármála- og efnahagsráðuneytið M i n n i s b l a ð Viðtakandi: Sendandi: Dagsetning: Málsnúmer: Bréfalykill: Efni: I. Inngangur Í minnisblaði þessu er að finna viðbrögð fjármála- og efnahagsráðuneytisins við umsögnum sem bárust til efnahags- og viðskiptanefndar vegna frumvarps til laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða (þskj. 389, 341. mál) og eru tillögur ráðuneytisins að breytingum við einstakar greinar settar fram í IV. kafla minnisblaðsins. Efnahags- og viðskiptanefnd bárust fjórar umsagnir vegna frumvarpsins, þ.e. frá Lánamálum ríkisins, Fjármálaeftirlitinu, FRAMÍS samtökum framtaksfjárfesta og LOGOS slf. II. Viðbrögð við umsögnum sem bárust efnahags- og viðskiptanefnd A. Umsögn Lánamála ríkisins. Í umsögn Lánamála ríkisins er lagt til, í þeim tilgangi að forðast hugtakarugling, að í stað hugtaksins aðalmiðlarí sem þýðing á enska hugtakinu „prime broker“ verði fundið annað hugtak sem ekki er í virkri notkun og er annarrar merkingar en fram kemur í frumvarpinu. Að mati Lánamála ríkisins væri til dæmis hægt að notast við hugtakið fjármálaþjónustumiðlarí eða miðlari líkt og það er þýtt í íslenskri þýðingu tilskipunar 2011/61/ESB um rekstraraðila sérhæfðra sjóða. Tekið er undir þessa breytingartillögu og lagt til að hugtakið miðlari verði notað í stað aðalmiðlara til þýðingar á enska hugtakinu „prime broker“. B. Umsögn Fjármálaeftiríitsins. Fjármálaeftirlitið (FME) gerir í umsögn sinni athugasemdir við nokkur atriði í frumvarpinu og leggur til eftirfarandi breytingar. Í fyrsta lagi er lagt til að orðunum „áður en starfsemi hefst“ verði bætt við 1. ml. 1. mgr. 7. gr. þannig að ljóst sé hvenær skráningarskylda stofnast. Ráðuneytið tekur undir þessa breytingartillögu. Í öðru lagi er lagt til að nýjum tölulið verði bætt við 1. mgr. 10. gr. frumvarpsins í því skyni að heimila Fjármálaeftirlitinu að kalla eftir frekari upplýsingum frá umsækjanda um starfsleyfi sem rekstraraðili sérhæfðra sjóða til að ganga úr skugga um að hann fullnægi skilyrðum fyrir veitingu starfsleyfis sem fram komi í 11. gr. frumvarpsins. Ráðuneytið tekur undir þessa breytingartillögu. Rétt er að taka fram að í 6. og 7. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar um rekstraraðila sérhæfðra sjóða er gert ráð fyrir að kröfur um upplýsingaskil vegna starfsleyfisumsókna séu samræmdar á innri markaðnum, en í framangreindu ákvæði tilskipunarinnar er gert ráð fyrir viðbótarreglum í framseldri reglugerð og framkvæmdareglugerð með nánari útlistun á formi og efni þeirra upplýsinga sem þurfa að fylgja umsókn um stafsleyfi. Þær reglur hafa enn sem komið er ekki verið settar. Er samræmingarþörfin einkum vegna þess að starfsleyfi til rekstraraðila sérhæfðs sjóðs veitir heimildir til að starfa í öðrum ríkjum EES og þarf því að vera ljóst að Efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis Fjármála- og efnahagsráðuneytið 15.01.2020 FJR19080046 3.6 Viðbrögð fjármála- og efnahagsráðuneytisins við umsögnum um frumvarp til laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða (þskj. 389, 341. mál) samræmdar kröfur liggi að baki starfsleyfi rekstraraðilanna. Í ljósi þess að um viðbótarskilyrði er að ræða er það ekki talið fara gegn markmiðum tilskipunarinnar að bæta umræddum tölulið við ákvæðið. Í þriðja lagi er lögð til breyting á 1. mgr. 87. gr. þannig að innlausnarskylda í fjárfestingarsjóði sé ekki að lágmarki ársfjórðungslega eins og gert er ráð fyrir í frumvarpinu heldur að hámarki með þriggja mánaða fyrirvara. Verði breytingin ekki gerð þurfi fjárfestingarsjóðir sífellt að vera viðbúnir innlausnum hlutdeildarskírteinishafa á þriggja mánaða fresti. Ráðuneytið tekur undir þessa breytingartillögu, enda er fyrirkomulag það sem lagt er til í umsögninni hentugra fyrir lausafjárstýringu sjóðanna. Í fjórða lagi er lagt til að orðunum „án tafar“ verði bætt við 1. mgr. 96. gr. þannig að tryggt sé að rekstraraðilar láti stofnunina vita strax í kjölfarið á að fjárfesting fjárfestingarsjóðs fari fram úr hámörkum. Ráðuneytið tekur undir þessa breytingartillögu og leggur einnig til að 2. mgr. verði breytt til að auka skýrleika enn frekar. Í fimmta lagi leggur FME til breytingu á 7. mgr. 99. gr. þannig að vísað sé til ákvæða laga sem rætur eigi að rekja til ákvæða tilskipunar 2011/61/ESB í stað þess að stofnuninni sé falið eftirlit með framkvæmd ákvæða tilskipunar ESB. Tekið er undir að bæta megi skýrleika í umræddu ákvæði og leggur ráðuneytið til breytingar sem miða að því að gera skýrara í hvaða tilvikum Fjármálaeftirlitinu ber að upplýsa lögbær yfirvöld í heimaríki rekstraraðila. Í sjötta lagi er lagt til að orðin „ef lögaðili er hluti af samstæðu og brot er framið til hagsbóta fyrir annan lögaðila í samstæðunni eða annar lögaðili í samstæðunni hefur notið hagnaðar af brotinu“ verði felld út úr texta 3. mgr. 101. gr. frumvarpsins, enda sé þennan fyrirvara ekki að finna í tilskipun um rekstraraðila sérhæfðra sjóða eða annarri löggjöf ESB um fjármálamarkaðinn. Þar af leiðandi takmarki þessi fyrirvari sektarheimild FME um of. Ráðuneytið tekur undir þessa breytingartillögu og leggur til breytingu á ákvæðinu í samræmi við þetta. Í sjöunda lagi er gerð athugasemd við að óskýrt sé í ákvæði 2. mgr. 109. gr. til hverra er vísað með orðalaginu „þær stofnanir“ í síðari hluta málsgreinarinnar og er lagt til að málsgreininni verði breytt m.t.t. þessa og hún þar með gerð skýrari. Ráðuneytið tekur undir þessa breytingartillögu og leggur til að bætt verði við ákvæðið „allar framangreindar stofnanir“ í stað „þær stofnanir“ til að auka skýrleika. Í áttunda lagi er gerð athugasemd við það hvað skylda FME til tafarlausrar afhendingar upplýsinga og gagna skv. 3. mgr. 109. gr. er opin og lagt til að bætt verði við aftast við málsgreinina orðunum “samkvæmt ákvæðum tilskipunar 2011/61/ESB“. Ráðuneytið tekur undir tillögu þessa. Er hún í fullu samræmi við texta þess ákvæðis tilskipunarinnar sem innleidd er með umræddu frumvarpsákvæði. Í níunda lagi er lagt til að 1. ml. 8. mgr. 109. gr. hljóði þannig að vísað sé til þeirra ákvæða laganna sem eigi rætur að rekja til ákvæða tilskipunar 2011/61/ESB en ekki til laganna sjálfra án tilvísunar til tilskipunarinnar. Ráðuneytið tekur undir þessa breytingartillögu og leggur til breytingar sem miða að því að gera skýrara í hvaða tilvikum Fjármálaeftirlitinu ber að tilkynna ESMA og lögbærum yfirvöldum í heima- og gistiríkjum rekstraraðila. Í tíunda lagi þykir óskýrt í 2. ml. 8. mgr. 109. gr. hvort að FME beri tilkynningarskyldu samkvæmt ákvæðinu til annarra gistiríkja, eins og kveðið sé á um í 1. ml. ákvæðisins, en í ákvæðinu er vísað til lögbærra yfirvalda annars ríkis innan EES. Ákvæði þetta er innleiðing á 5. mgr. 50. gr. tilskipunar um rekstraraðila sérhæfðra sjóða. Ekki er þar gert ráð fyrir tilkynningu um niðurstöður aðgerða til annarra gistiríkja, heldur aðeins til þess ríkis sem sendi upprunalegu tilkynninguna um möguleg brot rekstraraðila. Ráðuneytið telur því ekki að þessi athugasemd gefi tilefni til breytinga á frumvarpsákvæðinu. Í ellefta lagi leggur FME til að í 2. mgr. ii-liðar e)-liðar 1. tl. 120. gr. frumvarpsins verði vísað til Seðlabanka Íslands í stað Fjármálaeftirlitsins að því er varðar regluheimild stjórnvaldsins. Ráðuneytið tekur undir þessa breytingartillögu. C. Umsögn FRAMIS samtaka framtaksfjárfesta. FRAMÍS gerir tvær athugasemdir í umsögn sinni, annars vegar að létt verði á umframskyldum sem lagðar eru á smærri rekstraraðila sérhæfðra sjóða í frumvarpinu og hins vegar að smærri rekstraraðilum verði heimilt að markaðssetja sérhæfða sjóði sína til almennra fjárfesta með skilyrðum. Hvað fyrri punktinn varðar telja FRAMÍS það ekki stutt haldbærum rökum í frumvarpinu að gerðar séu meiri kröfur hér á landi til smærri rekstraraðila en gerðar eru í tilskipun 2011/61/ESB um rekstraraðila sérhæfðra sjóða og telja fullt tilefni til þess að létta á umræddum skyldum og færa þær til samræmis við það sem tilskipunin kveður á um m.a. vegna þess að með frumvarpinu eru felldir undir gildissvið laganna mun fleiri aðilar en áður töldust fagfjárfestasjóðir. Líkt og kemur fram í athugasemdum við 7. gr. frumvarpsins var við mat á þörfinni fyrir auknum kröfum fyrst og fremst horft til þeirra krafna sem gerðar eru til fagfjárfestasjóða í núgildandi löggjöf, til fjárfestaverndar og til sérstöðu íslenska fjármálamarkaðarins þegar kemur að kerfisáhættu. Fjárhæðarviðmið samkvæmt tilskipuninni eru há miðað við stærð íslenska hagkerfisins og miðað við markaðinn á Íslandi og mælir það með því að auknar kröfur séu gerðar. Full ástæða þykir því til að skráningarskyldir aðilar falli undir helstu ákvæði laganna til verndar fjárfestum auk þess sem hinar auknu kröfur gera eftirlitsaðilum kleift að fylgjast með þróun kerfisins og áhættu þess. Ráðuneytið tekur því ekki undir sjónarmið sem fram koma í umsögn FRAMÍS um að rétt sé að létta á þeim skyldum sem settar eru á skráningarskylda rekstraraðila í frumvarpinu. Hvað varðar síðari athugasemd FRAMÍS kemur fram í umsögninni að um sé að ræða verulega íþyngjandi breytingu fyrir smærri rekstraraðila sem hafi til þessa fallið utan eftirlits Fjármálaeftirlitsins og geti nú um stundir markaðssett sig gagnvart almennum fjárfestum en verði eftir gildistöku laganna það óheimilt. Þá segir í umsögninni að sömu kröfur séu ekki gerðar til annarra rekstraraðila sérhæfðra sjóða innan EES sem megi markaðssetja sig til almennra fjárfesta á Íslandi þrátt fyrir umrætt bann 5. gr. frumvarpsins og telji samtökin að hið sama ætti að gilda um íslenska sérhæfða sjóði. Leggur FRAMÍS því til að smærri rekstraraðilum verði heimilt að markaðssetja sjóði sína til almennra fjárfesta. Eftir atvikum væri unnt að binda slíka heimild tilteknum skilyrðum. Möguleikar á markaðssetningu sérhæfðra sjóða til almennra fjárfesta voru skoðaðir mjög vel við vinnslu frumvarpsins og var talið rétt að viðhalda því fyrirkomulagi sem er við lýði samkvæmt gildandi rétti, þ.e. að ekki er heimilt að markaðssetja fagfjárfestarsjóði til almennra fjárfesta en að fjárfestingasjóði sé hins vegar heimilt að markaðssetja til þeirra. Ekki var talin knýjandi þörf á að breyta þessu fyrirkomulagi að svo stöddu meðal annars vegna sjónarmiða um fjárfestavernd. Sú krafa að aðeins starfsleyfisskyldum rekstraraðilum er heimilt að markaðssetja fjárfestingarsjóði sína til almennra fjárfesta er fyrst og fremst vegna fjárfestaverndar, enda falla slíkir rekstraraðilar undir strangara eftirlit en á við um smærri rekstraraðila, auk þess sem m.a. upplýsingaskylda til fjárfesta er meiri þegar um er að ræða fjárfestingarsjóði en aðra sérhæfða sjóði samkvæmt frumvarpinu. Lagt er því upp með að kjósi rekstraraðili að markaðssetja sérhæfðan sjóð til almennra fjárfesta þurfi hann að sækja um starfsleyfi og fara að ákvæðum frumvarpsins sem gilda um fjárfestingarsjóði, svo sem í tengslum við fjárfestingarheimildir, innlausnarskyldu og staðfestingu Fjármálaeftirlitsins á sjóðnum. Í þessu sambandi þarf einnig að skoða skilgreiningu á hugtakinu markaðssetning í frumvarpinu, en ekki er þar átt við svokallaða öfuga tilboðsgjöf, sem felst í því að fjárfestir hefur sjálfur samband við sérhæfðan sjóð í þeim tilgangi að kaupa í honum. Slíkt telst því ekki markaðssetning í skilningi frumvarpsins og er því ekki takmarkað. Þá virðist gæta einhvers misskilnings í umsögn FRAMÍS um það hvort að rekstraraðila sérhæfðra sjóða með staðfestu í öðru EES-ríki en Íslandi sé heimilt að markaðssetja sjóði sína til almennra fjárfesta á Íslandi. Slíkt er þeim aðeins heimilt að fenginni heimild Fjármálaeftirlitsins. Slík heimild er aðeins veitt að uppfylltum tilteknum skilyrðum, svo sem um að starfsemi rekstraraðila sé í samræmi við ákvæði frumvarpsins og afleiddra stjórnvaldsfyrirmæla og að sýnt sé fram á að vernd fjárfesta sé tryggð með sambærilegum hætti í lögum heimaríkis viðkomandi sjóðs og gert er vegna fjárfestingarsjóða, sbr. 65. gr. frumvarpsins. Þá er Fjármálaeftirlitinu samkvæmt frumvarpinu heimilt að skilyrða heimildina til að tryggja fjárfestavernd. Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið ekki rétt að gera breytingar á ákvæðum frumvarpsins vegna þessara athugasemda FRAMÍS. D. Umsögn LOGOS slf. Í umsögn LOGOS slf. eru gerðar athugasemdir við að orðanotkun í frumvarpinu geti skapað óvissu um réttarstöðu fjárfestingarfélaga, sem talið er mikilvægt að verði lagað þannig að ljóst sé til hverra hin nýja löggjöf muni ná. Vísað er til skilgreiningar í 3. gr. frumvarpsins á orðinu eignarhaldsfélag og er lögð til sú breyting á b-lið 7. tölul. 3. gr. að hugtakið „divestment“ verði ekki þýtt sem fjárlosun heldur sem sala í því skyni að skerpa á skýringu ákvæðisins og gera það nákvæmara. Að mati ráðuneytisins er framsetning umrædds frumvarpsákvæðis í samræmi við hugtakanotkun í tilskipun um rekstraraðila sérhæfðra sjóða. Þýðing ákvæðanna var skoðuð vel og var talið að of þröng þýðing væri ekki í samræmi við markmið tilskipunarinnar. Meta þarf hvort hver og einn aðili falli undir skilgreiningu frumvarpsins um að vera rekstraraðili sérhæfðs sjóðs, en sérhæfður sjóður er skilgreindur í 26. tölul. 3. gr. frumvarpsins og þarf að líta til allra þátta þeirrar skilgreiningar við mat á þessu. Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin hefur gefið út leiðbeiningar um hvernig skilja skuli einstaka liði í skilgreiningunni sem líta skal til við matið. Þá er markmiðið með því að hafa skilgreiningar á takmörkunum á gildissviði laganna fremur þrengri heldur en hitt að vernda fjárfesta í sérhæfðum sjóðum, en fjárfestavernd er meðal helstu markmiða tilskipunarinnar um rekstraraðila sérhæfðra sjóða. Telur ráðuneytið því ekki rétt að fallast á þessa tillögu til breytinga. III. Önnur atriði Til viðbótar við þær breytingar sem ráðuneytið fellst á að gera þurfi í framhaldi af framangreindum umsögnum er einnig talin þörf á að gera eftirfarandi breytingar á frumvarpinu: • Fella má brott 3. tölul. 1. mgr. 117. gr. frumvarpsins, en ekki stendur til að setja sérstaka reglugerð vegna útboðslýsinga og lykilupplýsinga fyrir fjárfestingarsjóði. Í 86. gr. frumvarpsins um upplýsingagjöf til fjárfesta vegna fjárfestingarsjóða er vísað til þeirra krafna sem gerðar eru til upplýsingagjafar í útboðslýsingum og lykilupplýsingum verðbréfasjóða, sbr. lög um verðbréfasjóði. • Fella má brott 5. tölul. 2. mgr. 117. gr. frumvarpsins. Töluliður þessi er tvítekinn í ákvæðinu, en í 11. tölul. er kveðið á um verðbréfalán fjárfestingarsjóða skv. 95. gr. frumvarpsins. Þá mætti laga innsláttarvillu í c-lið 19. tölul. 120. gr. frumvarpsins, en þar er töluliður 1 ranglega staðsettur fremst, en ætti með réttu að vera á eftir tvípunkti og greinarskilum sem þar vantar. IV. Breytingartillögur við frumvarpið Með vísan til þeirra athugasemda sem bárust vegna frumvarps til laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, auk nokkurra annarra breytinga sem ráðuneytið telur þörf á að gera, leggur ráðuneytið til eftirfarandi breytingar á frumvarpinu: 1. Í stað orðsins „aðalmiðlari“ í 1. tölul. 1. mgr. 3. gr., 2. mgr. 34. gr. og 18. tölul. 1. mgr. 46. gr. frumvarpsins kemur: miðlari. Abending til efnahags- og viðskiptanefndar: Til að stafrófsröð haldist í 1. mgr. 3. gr. þyrfti, vegna þessarar breytingar, að laga röðun skilgreininga. 2. Í stað orðsins „aðalmiðlurum“ í 5. mgr. 19. gr. kemur: miðlurum. 3. Í stað orðsins „aðalmiðlara“ í 5. mgr. 22. gr. tvisvar sinnum, 2. mgr. 34. gr., 3. mgr. 41. gr. og 18. tölul. 1. mgr. 46. gr. tvisvar sinnum kemur: miðlara. 4. Við 1. mgr. 7. gr. frumvarpsins bætist: áður en starfsemi hefst. 5. Við 1. mgr. 10. gr. frumvarpsins bætist nýr töluliður, svohljóðandi: aðrar upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið telur nauðsynlegar. 6. 1. mgr. 87. gr. frumvarpsins orðist svo: Hlutdeildarskírteini fjárfestingarsjóða eru innlausnarskyld að hámarki með þriggja mánaða fyrirvara. Um innlausn fer samkvæmt reglum sjóðs. Rekstraraðila er skylt að vekja sérstaka athygli viðskiptavinar á þeim reglum sem gilda um innlausnarskyldu fjárfestingarsjóðs. 7. Á eftir orðunum „og tilkynna Fjármálaeftirlitinu“ í 1. mgr. 96. gr. frumvarpsins kemur: án tafar þar um. 8. Á eftir orðunum „skulu eiga sér stað“ í 1. ml. 2. mgr. 96. gr. frumvarpsins kemur: í síðasta lagi innan þriggja mánaða. 9. 7. mgr. 99. gr. orðist svo: Hafi Fjármálaeftirlitið gilda ástæðu til að ætla að rekstraraðili skv. 1. mgr. hafi sýnt af sér háttsemi sem fer gegn ákvæðum reglna sem um rekstraraðilann gilda og sem það hefur ekki ábyrgð á eftirliti með, skal því komið á framfæri við lögbær yfirvöld í heimaríki rekstraraðila. 10. Orðin „og brot er framið til hagsbóta fyrir annan lögaðila í samstæðunni eða annar lögaðili í samstæðunni hefur notið hagnaðar af brotinu“ í 3. mgr. 101. gr. frumvarpsins falla brott. 11. Í stað orðanna „þær stofnanir“ í 2. mgr. 109. gr. frumvarpsins kemur: allar framangreindar stofnanir. 12. Við 3. mgr. 109. gr. bætist: samkvæmt ákvæðum tilskipunar 2011/61/ESB. 13. 1. ml. 8. mgr. 109. gr. orðist svo: Hafi Fjármálaeftirlitið gilda ástæðu til að ætla að rekstraraðili sem ekki fellur undir eftirlit þess hafi sýnt af sér háttsemi sem fer gegn ákvæðum laga sem byggja á ákvæðum tilskipunar 2011/61/ESB, skal það tilkynna ESMA og lögbærum yfirvöldum í heima- og gistiríkjum viðkomandi rekstraraðila þar um. 14. 3. tölul. 1. mgr. 117. gr. falli brott. 15. 5. tölul. 2. mgr. 117. gr. falli brott. 16. 2. mgr. ii-liðar e-liðar 1. tölul. 120. gr. orðist svo: Seðlabanka Íslands er heimilt að setja nánari reglur um eftirlit með áhættu samkvæmt þessari grein.