Vegna viðbragða mennta- og menningarmálaráðuneyti við umsögnum sem bárust
allsherjar- og menntamálanefnd.
329. mál, 150. löggjafarþing 2019-2020
Í bréfi frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu, dags. 11. desember 2019, er að finna
viðbrögð ráðuneytisins við umsögnum sem bárust allsherjar- og menntanefnd um frumvarp til
laga um Menntasjóð námsmanna. Stúdentaráð Háskóla Íslands sendi inn slíka umsögn, dags.
5. nóvember 2019. Eftir yfirferð bréfsins frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu og skoðun
þeirra viðbragða sem ráðuneytið hefur uppi, telur Stúdentaráð rétt að leiðrétta og skýra nokkur
atriði um efnistök athugasemda Stúdentaráðs við frumvarp um Menntasjóð námsmanna.
Helstu efnisatriði þeirra athugasemda Stúdentaráðs sem hér koma fram eru eftirfarandi:
• Stúdentaráð telur lögfestingu lánsréttar námsmanna enn óráðlega aðgerð og að rök
um erfiðleika við kostnaðarmat dugi ekki til að ráðist verði í þessa breytingu.
• Stúdentaráð gerði ekki þær athugasemdir við framfærslu sem minnisblað
ráðuneytisins segir það hafa gert. Kallar Stúdentaráð því enn eftir breytingum á
ákvæðum er snúa að framfærslu.
• Stúdentaráð telur mikilvægum spurningum um samspil undanþága og niðurfellinga
samhliða breytingum á úthlutunarreglum enn ósvarað.
• Stúdentaráð telur ráðuneytið gera of lítið úr hættunni á að vaxtakjör í nýju kerfi verði
slæm. Þá gerir Stúdentaráð einnig athugasemdir við samanburð ráðuneytisins á nýju
og gömlu kerfi enda skautar ráðuneytið hjá því að gera ráð fyrir breytilegum
vaxtakjörum í sviðsmyndunum.
• Stúdentaráð leggur áherslu á athugasemd LÍN sem snýr að því að endurgreiðsla
námslána geti ekki hafist fyrr en 14-19 mánuðum eftir námslok, þó svo að lögin segi
að hún eigi að hefjast ári eftir námslok.
• Stúdentaráð ítrekar fyrri athugasemdir um gjaldfellingu lána við 66 ára aldur og telur
lagaheimild um þungbærasta vanefndarúrræðið varhugaverða í námslánakerfinu.
• Stúdentaráð ítrekar að það telur rökstuðning fyrir afnámi tekjutengingar, sérstaklega
með vísan í kostnaðarmat, mjög óljósan.
• Stúdentaráð telur breytingar á skipan í stjórn sjóðsins ekki til þess fallnar að einfalda
ferlið líkt og fram kemur í minnisblaðinu. Vilji ráðuneytisins í minnisblaðinu virðist vera
að halda í óbreytt fyrirkomulag þrátt fyrir breyttan lagatexta. Tilgangur breytingarinnar
er því enn óljós með öllu.
Lánsréttur námsmanna - bls. 1 í bréfi ráðuneytis
Ráðuneytið bendir á að erfitt væri að kostnaðarmeta ákvæði um lánsrétt ef það kveði á um
lágmarkslánsrétt eins og lagt var upp með í Samráðsgátt. Allar líkur eru á því að það sé
vegna þess að lánsréttur yrði þá ákvarðaður í úthlutunarreglum hvers árs og væri því
breytilegur eftir ákvörðun stjórnar og samþykki ráðherra. Allar líkur eru á því að breytingar á
lánsrétti frá úthlutunarreglum sem hlotið hafa samþykki ráðherra yrðu kostnaðarmetnar fyrir
gildistöku reglnanna og ólíklegt að breytingar á lánsrétti yrðu skyndilega miklar ár frá ári.
1
Hingað til hefur lánsréttur námsmanna að engu leyti verið takmarkaður í lögum. Þeir
erfiðleikar við kostnaðarmat sem ráðuneytið vísar í ættu því að vera þegar til staðar í
núverandi kerfi. Þá er það í hlutarins eðli að allir þeir þættir sem ákvarða skal í
úthlutunarreglum verða flóknir í útreikningum en ætla má að þetta einstaka atriði yrði óbreytt
fyrst um sinn og lánsréttur yrði við lágmark samkvæmt ákvæðinu í frumvarpsdrögum sem
lögð voru fram í sumar. Þá má einnig færa rök fyrir því að ef lánsréttur er ekki fastsettur í
lögum væri sjóðnum meira svigrúm gefið til að bregðast við þörfum samfélagsins ef
fyrirkomulag menntunar breytist í framtíðinni enda þyrfti þá ekki að grípa til lagabreytinga.
Framfærsla námsmanna á Íslandi og erlendis - bls. 1 í bréfi ráðuneytis
Hér virðist sem svo að ráðuneytið hafi skilið athugasemdir Stúdentaráðs sem kröfu um að
kveðið væri á um nákvæma upphæð framfærslu í lögum um sjóðinn. Sá skilningur er ekki
réttur.
Athugasemdir Stúdentaráðs vegna framfærslu lutu að því að engar efnislegar breytingar eru
gerðar á þeim ákvæðum sem lúta að ákvörðun framfærslu. Mætti það til að mynda gera með
því að binda þróun frítekjumarks, sé það til staðar, við árlega launaþróun hið minnsta eða
tiltaka neysluviðmið sem miða skal við sem gerir ráð fyrir að stúdentar hafi framfærsluþörf í
samræmi við aðra hópa samfélagsins hvað varðar húsnæði og önnur útgjöld.
Þá er einnig áhugavert að rökin um að kostnaðarmat gæti reynst erfitt er ekki að finna þegar
um framfærslu námsmanna er að ræða, en ljóst er að hækkun framfærslu eða lækkun
hennar hefði mikil áhrif á fjárframlög ríkisins til styrkjahluta hins nýja kerfis. Það væri því
hægt að rökstyðja lögfestingu lánsupphæða hjá sjóðnum með sömu rökum og ráðuneytið
ber fyrir sig hvað varðar lánsrétt. Stúdentaráð telur það þó óráðlegt í þessu tilviki sem og í
tilviki lánsréttarins.
Fyrirkomulag námsstyrks - bls. 3 íb ré fi ráðuneytis
Ráðuneytið bregst hér við athugasemdum við fyrirkomulag námsstyrks og að svigrúm til
seinkunar í námi sé of takmarkað og segir Stúdentaráð hafa gert slíka athugasemd. Vert er
að nefna að Stúdentaráð gerði athugasemd við hvorugt þessara atriða.
Athugasemdir Stúdentaráðs sneru að því að ákvæði um undanþágur þættu ekki nógu skýr.
Snýr sú gagnrýni að því að undanþágur geta breyst ár frá ári í úthlutunarreglum sjóðsins þar
sem undanþágur um rétt til námsstyrks eru beintengdar undanþágum um
námsframvindukröfur á námstíma. Stúdentaráði þykir ekki nógu skýrt sýnt fram á hvaða
undanþágur skuli eiga við hverju sinni. Ákvörðun um veitingu námsstyrks fer fram að námi
loknu meðan ákvörðun um námsframvindukröfur fer fram meðan á námi stendur og er
breytilegt ár frá ári.
Þeim spurningum sem þyrfti að svara snúa þá að því hvort námsmaður sem fékk undanþágu
á námsferli sínum sem er ekki til staðar í þeim úthlutunarreglum sem gilda við ákvörðun
námsstyrks hljóti enn námsstyrk í samræmi við námslengd með undanþágunni. Eins þyrfti
að skýra hvort lántaki sem minnkar við sig í námi vegna atriða sem hægt er að fá undanþágu
2
fyrir en sækir ekki um undanþáguna fyrir þá önn sem undanþágan ætti að eiga við geti
fengið undanþágu frá tilgreindum hámarks námstíma við ákvörðun styrks. Það gæti til
dæmis gerst ef einstaklingur veikist og tekur sér námshlé vegna þess, þar af leiðandi þiggur
hann ekki námslán meðan á veikindunum stendur, og sækir þá væntanlega ekki um
undanþágu fyrir þá önn. Útskrifist námsmaðurinn síðan á of löngum tíma verður að vera
skýrt hvort taka skuli tillit til þess að hann hefði átt rétt á undanþágu ef hann hefði haldið
áfram lántöku sinni. Svipuð skilyrði eiga við ef undanþágur breytast meðan á námstíma
stendur og lánþegi átti ekki rétt á undanþágu sem hann hefði getað nýtt sér á grundvelli
seinni úthlutunarreglna. Við ákvörðun um niðurfellingu láns til slíks lánþega verður að taka
afstöðu til þess hvort undanþágur eiga við sem í gildi voru við töku lánsins, á tíma meintrar
undanþágu á námstíma, eða þær sem í gildi eru við ákvörðun um niðurfellingu.
Breytt vaxtakjör og vaxtaálag - bls. 4 í bréfi ráðuneytis
Umfjöllun ráðuneytisins byggir á því að til þess að námsaðstoð ríkisins geti farið fram með
þeim hætti sem lagt er til í frumvarpinu verði lánahluti námslánakerfisins að standa undir sér.
Að mati Stúdentaráðs væri við hæfi að slíkri fullyrðingu fylgdi sú staðreynd að hún er
einungis sönn ef ekki kemur til frekari fjárframlaga af hálfu ríkisins til námsstuðnings á
Íslandi. Sjálfbærni lánahlutans er því háð pólitískri umræðu og afstöðu Alþingis til þess
hversu mikill námsstuðningur á Íslandi á að vera. Að mati Stúdentaráðs á sú umræða enn
eftir að fara fram.
Í umfjöllun um að skammtímavextir lúti stjórn peningastefnunefndar Seðlabankans og
ákvarðana hennar skortir ansi mikilvæg atriði. Skammtímavextir Seðlabankans eru
nafnvextir, en bankinn hefur þó aðallega áhuga á raunvöxtum. Í því samhengi skiptir lykilmáli
að íslenska hagkerfið er lítið og opið sem þýðir að gengissveiflur hafa mikil áhrif á ákvarðanir
peningastefnunefndar hverju sinni. Væri það ekki staðan væri raunin sú að í uppsveiflu væru
nafnvextir hærri og í niðursveiflu væru þeir lægri. Svo tekið sé dæmi um niðursveiflu ársins
2019, þar sem vextir lækkuðu eins og þekkt er, þá fylgdi því ekki leki frá fjármagnsmörkuðum
út úr landinu. Þar af leiðandi þurfti bankinn ekki að halda aftur af vaxtalækkunum eins og oft
áður til að halda stjórn á greiðslujöfnuði. Þróun af því tagi sýndi sig á árunum 2008-2009 þar
sem vextir hækkuðu um fjölmörg prósentustig þrátt fyrir mikla niðursveiflu, þvert á það sem
fram kemur í minnisblaði ráðuneytisins. Sú einfalda greining sem sett er upp og stæðist
líklega skoðun ef hún ætti við um stærra hagkerfi eða lokað hagkerfi er því fullmikil einföldun.
Þá verður sömuleiðis að setja spurningarmerki við grundvallarfullyrðinguna um að
skammtímavextir stjórnist af ákvörðunum Seðlabankans, enda stenst hún í grófum dráttum
einungis á millibankamarkaði. Vaxtaleiðni ákvarðana peningastefnunefndar á ávöxtunarkröfu
ríkisskuldabréfa er oftast ekki fullkomin. Ráðandi áhrifaþáttur á vexti námslána, verði þau
tengd við ávöxtunarkröfu ríkisskuldabréfa, er og verður staða ríkissjóðs, lánshæfismat hans
og framtíðarhorfur hagkerfisins í heild sinni á hverjum tíma.
Í lok umfjöllunarinnar er tæpt á verðtryggðum og óverðtryggðum lánum. Þar kemur fram að
óvissa um verðbólgu í framtíðinni skapi alltaf óvissu um greiðslubyrði í núverandi kerfi. Það
skal áréttað að slík óvissa hverfur ekki með innleiðingu óverðtryggðra lána. Gera má ráð fyrir
að viðeigandi verðbólguálag muni halda áfram að leggjast ofan á ávöxtunarkröfu
3
óverðtryggðra ríkisskuldabréfaflokka þrátt fyrir samþykkt frumvarpsins. Þar af leiðandi munu
þeir vextir sem óverðtryggð lán bera ætíð taka tillit til verðbólgu, þó það sé með ólíkum og
líklega minna íþyngjandi hætti en í tilliti verðtryggðra lána ef til verðbólguskots kemur á
endurgreiðslutíma.
Þann samanburð sem ráðuneytið vísar til í þriðja punkti kafla IX. um breytt vaxtakjör og
vaxtaálag, má finna sem viðhengi aftar í þessu skjali. Fullyrðing ráðherra við flutning málsins
á þingi þann 5. nóvember 2019, um að 97-99% komi betur út í nýju kerfi byggir á þeirri
forsendu að allir námsmenn fái niðurfellingu, sem augljóst er að verður ekki raunin. Bent skal
á að myndritin í áðurnefndum samanburði gefa villandi mynd þar sem þeir námsmenn sem
koma svipað út úr báðum kerfum eru teknir með þeim sem betur koma út sem gerir það að
verkum að sá hluti myndritanna verður þeim mun stærri. Veigamesta atriðið sem
Stúdentaráð gerir athugasemd við í samanburði þessum er að breytileiki kerfisins er
hunsaður. Nánar tiltekið gerir samanburðurinn ráð fyrir föstum 2% vöxtum, sem ætti að vera
í samræmi við þá vexti sem í gildi væru núna. Þessi forsenda gefur þó enga tilfinningu fyrir
þeim áhrifum sem hækkun vaxta, eða lækkun, hefur á samanburðinn. Þá er ekkert
vaxtahámark í frumvarpinu og gætu því vextir orðið hærri en 4% en engin myndrit gefa sýn á
hver staðan væri í þeim tilfellum, ekki einu sinni í tilfelli 3% vaxta.
Endurgreiðslur hefjast einu ári eftir námslok - bls. 6 í bréfi ráðuneytis
Í ljósi athugasemda ráðuneytisins telur Stúdentaráð rétt að benda á eftirfarandi úr umsögn
LÍN: “Í greininni kemur fram að endurgreiðslur námslána hefjist ári eftir námslok. Hér þykir
rétt að benda á að innheimta getur aldrei hafist eftir 12 mánuði. Ástæða þess er sú að
námsmenn hafa möguleika á því að taka hlé í 1-2 misseri án þess að litið sé á að
viðkomandi námsmaður sé hættur að þiggja lán hjá sjóðnum. Með hliðsjón a f því liggur fyrir
að sjóðurinn mun byrja að innheimta 14-19 mánuðum eftir fyrstu skilgreindu námslokin."
Gjaldfelling við 66 ára aldur - bls. 6 í bréfi ráðuneytis
Í viðbrögðum ráðuneytisins eru færð rök fyrir því að skilyrða endurgreiðslu námslána við 65
ára aldur. Stúdentaráð telur þó skort á rökum fyrir nauðsyn þess að úrræðið sem grípa þurfi
til sé gjaldfelling námslána á því ári er lánþegi nær 66 ára aldri. Svo opin lagaheimild til
gjaldfellingar lána er varhugaverð. Um er að ræða þungbærasta úrræðið sem hægt er að
grípa til gagnvart greiðendum. Stúdentaráð ítrekar því að gera má ráð fyrir að einstaklingar
sem hafa ekki náð að greiða upp lánið fyrir 66 ára aldur séu t.d. þeir sem hafi fengið frest á
að greiða upp lánið, sem eru e f til vill einmitt þeirsem gjaldfelling myndi bitna verst á. Gæta
þarf að meðalhófi og heildstæðu mati við ákvörðun um að gjaldfella lánið enda er mikilvægt
að svigrúm sé til staðar fyrir greiðendur til að bjóða fram efndir. Stúdentaráð setur því
fyrirvara við ákvæðið eins og það birtist í dag. Skýrt þarf að vera að sjóðurinn þurfi að meta
aðstæður hverju sinni og að markmið sjóðsins leiði ekki til þess að lán séu gjaldfelld þrátt
fyrir vilja og getu skuldara til að greiða þau til baka. Þá leggur Stúdentaráð til að aðrar leiðir
séu skoðaðar sem eru ekki ja fn íþyngjandi fyrir greiðendur.
Tekjutenging - bls. 7 íb ré fi ráðuneytis
4
Ráðuneytið segir forsendu þess að hægt sé að bjóða upp á tekjutengda endurgreiðslu vera
þá að skilyrða þurfi undanþágu til tekjutengingar við 35 ára aldur lánþega, enda verði það
Menntasjóðnum þá ekki til tjóns. Stúdentaráð veltir upp hvað sé tjón í þessum skilningi fyrir
sjóðinn. Stuðningur við námsmenn ætti aldrei að vera hugsað sem tjón enda fjárfesting í
menntun einhver mikilvægasta forsenda velsældar í samfélaginu. Sé fjárhagslegur
stuðningur við námsmenn aukinn ætti ekkert að vera því til fyrirstöðu að geta boðið upp á
tekjutengdar endurgreiðslur.
Þá telur Stúdentaráð enn ófullnægjandi skýringar vera fyrir ákvörðun um að takmarka
tekjutengdar endurgreiðslur við þá sem ljúka námi 35 ára eða yngri. Í frumvarpinu segir: „Við
kostnaðarmat á frumvarpinu kom í Ijós að lægsti mögulegi aldur til að tekjutengd
endurgreiðsla námslána gæti staðið undir sér væri 35 ár.” Hins vegar gefur kostnaðarmatið
engin svör um að þessi valkostur hafi verið sá eini í stöðunni og eru engir aðrir kostir mátaðir
við kerfið. Raunar hafa engar slíkar greiningar verið gerðar opinberar, séu þær til.
Stúdentaráð ítrekar að þær föstu skorður sem settar eru í þessari grein frumvarpsins eru
gagnrýnisverðar. Stúdentaráð telur að stúdent sem hefur nám í tæka tíð til að eiga
möguleika á tekjutengdum afborgunum en tefst í námi eigi að halda rétti sínum til
tekjutengdra afborgana ef hann uppfyllir þau skilyrði sem til þarf til að fá niðurfellingu
höfuðstóls.
Stjórn - bls. 7 í bréfi ráðuneytis
Í minnisblaði ráðuneytisins kemur fram að breytingin á skipan í stjórn sjóðsins sé gerð til
einföldunar og áfram sé gert ráð fyrir að SHÍ, SÍNE og BÍSN skipi fulltrúa í stjórn sjóðsins.
Stúdentaráð telur erfitt að sjá hvernig tilkoma milliliðar við skipun fulltrúa stúdenta í stjórn
sjóðsins getur verið til einföldunar, ef ekki er gert ráð fyrir að LÍS sjái um þá skipun. Sé vilji
ráðuneytisins sá að SHÍ, SÍNE og BÍSN skipi í stjórn sjóðsins ætti það að standa fullum
fetum. Sá vilji ráðuneytisins að SHÍ, SÍNE og BÍSN eigi að taka þau sæti sem LÍS skal skipa,
án þess að það standi í lögunum, er einungis óskrifuð takmörkun á heimild LÍS til að skipa
fulltrúa í stjórn ef ákvæðið á að standa óbreytt. Stúdentaráð Háskóla Íslands er fulltrúaráð
u.þ.b. 70% stúdenta landsins með starfandi lánasjóðsfulltrúa og var ekki haft með í ráðum
við breytinguna eins og hún kemur fram í frumvarpinu. Hvetur Stúdentaráð til þess að
ákvæðið sé endurskoðað í samræmi við þann vilja ráðuneytisins sem fram kemur í
minnisblaðinu og athugasemdir Stúdentaráðs í umsögn ráðsins frá 5. nóvember 2019.
5