Mennta­sjóður námsmanna

Umsögn í þingmáli 329 á 150. þingi


Þingmál lagt fram: 01.11.2019 Tegund þingmáls: Lagafrumvarp Fjöldi umsagna við þingmál: 25 Fjöldi umsagnarbeiðna við þingmál: 39 Ferill þingmálsins á althingi.is Sendandi: Stúdenta­ráð Háskóla Íslands Viðtakandi: Alls­herjar- og mennta­mála­nefnd Dagsetning: 14.01.2020 Gerð: Athugasemd
Vegna viðbragða mennta- og menningarmálaráðuneyti við umsögnum sem bárust allsherjar- og menntamálanefnd. 329. mál, 150. löggjafarþing 2019-2020 Í bréfi frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu, dags. 11. desember 2019, er að finna viðbrögð ráðuneytisins við umsögnum sem bárust allsherjar- og menntanefnd um frumvarp til laga um Menntasjóð námsmanna. Stúdentaráð Háskóla Íslands sendi inn slíka umsögn, dags. 5. nóvember 2019. Eftir yfirferð bréfsins frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu og skoðun þeirra viðbragða sem ráðuneytið hefur uppi, telur Stúdentaráð rétt að leiðrétta og skýra nokkur atriði um efnistök athugasemda Stúdentaráðs við frumvarp um Menntasjóð námsmanna. Helstu efnisatriði þeirra athugasemda Stúdentaráðs sem hér koma fram eru eftirfarandi: • Stúdentaráð telur lögfestingu lánsréttar námsmanna enn óráðlega aðgerð og að rök um erfiðleika við kostnaðarmat dugi ekki til að ráðist verði í þessa breytingu. • Stúdentaráð gerði ekki þær athugasemdir við framfærslu sem minnisblað ráðuneytisins segir það hafa gert. Kallar Stúdentaráð því enn eftir breytingum á ákvæðum er snúa að framfærslu. • Stúdentaráð telur mikilvægum spurningum um samspil undanþága og niðurfellinga samhliða breytingum á úthlutunarreglum enn ósvarað. • Stúdentaráð telur ráðuneytið gera of lítið úr hættunni á að vaxtakjör í nýju kerfi verði slæm. Þá gerir Stúdentaráð einnig athugasemdir við samanburð ráðuneytisins á nýju og gömlu kerfi enda skautar ráðuneytið hjá því að gera ráð fyrir breytilegum vaxtakjörum í sviðsmyndunum. • Stúdentaráð leggur áherslu á athugasemd LÍN sem snýr að því að endurgreiðsla námslána geti ekki hafist fyrr en 14-19 mánuðum eftir námslok, þó svo að lögin segi að hún eigi að hefjast ári eftir námslok. • Stúdentaráð ítrekar fyrri athugasemdir um gjaldfellingu lána við 66 ára aldur og telur lagaheimild um þungbærasta vanefndarúrræðið varhugaverða í námslánakerfinu. • Stúdentaráð ítrekar að það telur rökstuðning fyrir afnámi tekjutengingar, sérstaklega með vísan í kostnaðarmat, mjög óljósan. • Stúdentaráð telur breytingar á skipan í stjórn sjóðsins ekki til þess fallnar að einfalda ferlið líkt og fram kemur í minnisblaðinu. Vilji ráðuneytisins í minnisblaðinu virðist vera að halda í óbreytt fyrirkomulag þrátt fyrir breyttan lagatexta. Tilgangur breytingarinnar er því enn óljós með öllu. Lánsréttur námsmanna - bls. 1 í bréfi ráðuneytis Ráðuneytið bendir á að erfitt væri að kostnaðarmeta ákvæði um lánsrétt ef það kveði á um lágmarkslánsrétt eins og lagt var upp með í Samráðsgátt. Allar líkur eru á því að það sé vegna þess að lánsréttur yrði þá ákvarðaður í úthlutunarreglum hvers árs og væri því breytilegur eftir ákvörðun stjórnar og samþykki ráðherra. Allar líkur eru á því að breytingar á lánsrétti frá úthlutunarreglum sem hlotið hafa samþykki ráðherra yrðu kostnaðarmetnar fyrir gildistöku reglnanna og ólíklegt að breytingar á lánsrétti yrðu skyndilega miklar ár frá ári. 1 Hingað til hefur lánsréttur námsmanna að engu leyti verið takmarkaður í lögum. Þeir erfiðleikar við kostnaðarmat sem ráðuneytið vísar í ættu því að vera þegar til staðar í núverandi kerfi. Þá er það í hlutarins eðli að allir þeir þættir sem ákvarða skal í úthlutunarreglum verða flóknir í útreikningum en ætla má að þetta einstaka atriði yrði óbreytt fyrst um sinn og lánsréttur yrði við lágmark samkvæmt ákvæðinu í frumvarpsdrögum sem lögð voru fram í sumar. Þá má einnig færa rök fyrir því að ef lánsréttur er ekki fastsettur í lögum væri sjóðnum meira svigrúm gefið til að bregðast við þörfum samfélagsins ef fyrirkomulag menntunar breytist í framtíðinni enda þyrfti þá ekki að grípa til lagabreytinga. Framfærsla námsmanna á Íslandi og erlendis - bls. 1 í bréfi ráðuneytis Hér virðist sem svo að ráðuneytið hafi skilið athugasemdir Stúdentaráðs sem kröfu um að kveðið væri á um nákvæma upphæð framfærslu í lögum um sjóðinn. Sá skilningur er ekki réttur. Athugasemdir Stúdentaráðs vegna framfærslu lutu að því að engar efnislegar breytingar eru gerðar á þeim ákvæðum sem lúta að ákvörðun framfærslu. Mætti það til að mynda gera með því að binda þróun frítekjumarks, sé það til staðar, við árlega launaþróun hið minnsta eða tiltaka neysluviðmið sem miða skal við sem gerir ráð fyrir að stúdentar hafi framfærsluþörf í samræmi við aðra hópa samfélagsins hvað varðar húsnæði og önnur útgjöld. Þá er einnig áhugavert að rökin um að kostnaðarmat gæti reynst erfitt er ekki að finna þegar um framfærslu námsmanna er að ræða, en ljóst er að hækkun framfærslu eða lækkun hennar hefði mikil áhrif á fjárframlög ríkisins til styrkjahluta hins nýja kerfis. Það væri því hægt að rökstyðja lögfestingu lánsupphæða hjá sjóðnum með sömu rökum og ráðuneytið ber fyrir sig hvað varðar lánsrétt. Stúdentaráð telur það þó óráðlegt í þessu tilviki sem og í tilviki lánsréttarins. Fyrirkomulag námsstyrks - bls. 3 íb ré fi ráðuneytis Ráðuneytið bregst hér við athugasemdum við fyrirkomulag námsstyrks og að svigrúm til seinkunar í námi sé of takmarkað og segir Stúdentaráð hafa gert slíka athugasemd. Vert er að nefna að Stúdentaráð gerði athugasemd við hvorugt þessara atriða. Athugasemdir Stúdentaráðs sneru að því að ákvæði um undanþágur þættu ekki nógu skýr. Snýr sú gagnrýni að því að undanþágur geta breyst ár frá ári í úthlutunarreglum sjóðsins þar sem undanþágur um rétt til námsstyrks eru beintengdar undanþágum um námsframvindukröfur á námstíma. Stúdentaráði þykir ekki nógu skýrt sýnt fram á hvaða undanþágur skuli eiga við hverju sinni. Ákvörðun um veitingu námsstyrks fer fram að námi loknu meðan ákvörðun um námsframvindukröfur fer fram meðan á námi stendur og er breytilegt ár frá ári. Þeim spurningum sem þyrfti að svara snúa þá að því hvort námsmaður sem fékk undanþágu á námsferli sínum sem er ekki til staðar í þeim úthlutunarreglum sem gilda við ákvörðun námsstyrks hljóti enn námsstyrk í samræmi við námslengd með undanþágunni. Eins þyrfti að skýra hvort lántaki sem minnkar við sig í námi vegna atriða sem hægt er að fá undanþágu 2 fyrir en sækir ekki um undanþáguna fyrir þá önn sem undanþágan ætti að eiga við geti fengið undanþágu frá tilgreindum hámarks námstíma við ákvörðun styrks. Það gæti til dæmis gerst ef einstaklingur veikist og tekur sér námshlé vegna þess, þar af leiðandi þiggur hann ekki námslán meðan á veikindunum stendur, og sækir þá væntanlega ekki um undanþágu fyrir þá önn. Útskrifist námsmaðurinn síðan á of löngum tíma verður að vera skýrt hvort taka skuli tillit til þess að hann hefði átt rétt á undanþágu ef hann hefði haldið áfram lántöku sinni. Svipuð skilyrði eiga við ef undanþágur breytast meðan á námstíma stendur og lánþegi átti ekki rétt á undanþágu sem hann hefði getað nýtt sér á grundvelli seinni úthlutunarreglna. Við ákvörðun um niðurfellingu láns til slíks lánþega verður að taka afstöðu til þess hvort undanþágur eiga við sem í gildi voru við töku lánsins, á tíma meintrar undanþágu á námstíma, eða þær sem í gildi eru við ákvörðun um niðurfellingu. Breytt vaxtakjör og vaxtaálag - bls. 4 í bréfi ráðuneytis Umfjöllun ráðuneytisins byggir á því að til þess að námsaðstoð ríkisins geti farið fram með þeim hætti sem lagt er til í frumvarpinu verði lánahluti námslánakerfisins að standa undir sér. Að mati Stúdentaráðs væri við hæfi að slíkri fullyrðingu fylgdi sú staðreynd að hún er einungis sönn ef ekki kemur til frekari fjárframlaga af hálfu ríkisins til námsstuðnings á Íslandi. Sjálfbærni lánahlutans er því háð pólitískri umræðu og afstöðu Alþingis til þess hversu mikill námsstuðningur á Íslandi á að vera. Að mati Stúdentaráðs á sú umræða enn eftir að fara fram. Í umfjöllun um að skammtímavextir lúti stjórn peningastefnunefndar Seðlabankans og ákvarðana hennar skortir ansi mikilvæg atriði. Skammtímavextir Seðlabankans eru nafnvextir, en bankinn hefur þó aðallega áhuga á raunvöxtum. Í því samhengi skiptir lykilmáli að íslenska hagkerfið er lítið og opið sem þýðir að gengissveiflur hafa mikil áhrif á ákvarðanir peningastefnunefndar hverju sinni. Væri það ekki staðan væri raunin sú að í uppsveiflu væru nafnvextir hærri og í niðursveiflu væru þeir lægri. Svo tekið sé dæmi um niðursveiflu ársins 2019, þar sem vextir lækkuðu eins og þekkt er, þá fylgdi því ekki leki frá fjármagnsmörkuðum út úr landinu. Þar af leiðandi þurfti bankinn ekki að halda aftur af vaxtalækkunum eins og oft áður til að halda stjórn á greiðslujöfnuði. Þróun af því tagi sýndi sig á árunum 2008-2009 þar sem vextir hækkuðu um fjölmörg prósentustig þrátt fyrir mikla niðursveiflu, þvert á það sem fram kemur í minnisblaði ráðuneytisins. Sú einfalda greining sem sett er upp og stæðist líklega skoðun ef hún ætti við um stærra hagkerfi eða lokað hagkerfi er því fullmikil einföldun. Þá verður sömuleiðis að setja spurningarmerki við grundvallarfullyrðinguna um að skammtímavextir stjórnist af ákvörðunum Seðlabankans, enda stenst hún í grófum dráttum einungis á millibankamarkaði. Vaxtaleiðni ákvarðana peningastefnunefndar á ávöxtunarkröfu ríkisskuldabréfa er oftast ekki fullkomin. Ráðandi áhrifaþáttur á vexti námslána, verði þau tengd við ávöxtunarkröfu ríkisskuldabréfa, er og verður staða ríkissjóðs, lánshæfismat hans og framtíðarhorfur hagkerfisins í heild sinni á hverjum tíma. Í lok umfjöllunarinnar er tæpt á verðtryggðum og óverðtryggðum lánum. Þar kemur fram að óvissa um verðbólgu í framtíðinni skapi alltaf óvissu um greiðslubyrði í núverandi kerfi. Það skal áréttað að slík óvissa hverfur ekki með innleiðingu óverðtryggðra lána. Gera má ráð fyrir að viðeigandi verðbólguálag muni halda áfram að leggjast ofan á ávöxtunarkröfu 3 óverðtryggðra ríkisskuldabréfaflokka þrátt fyrir samþykkt frumvarpsins. Þar af leiðandi munu þeir vextir sem óverðtryggð lán bera ætíð taka tillit til verðbólgu, þó það sé með ólíkum og líklega minna íþyngjandi hætti en í tilliti verðtryggðra lána ef til verðbólguskots kemur á endurgreiðslutíma. Þann samanburð sem ráðuneytið vísar til í þriðja punkti kafla IX. um breytt vaxtakjör og vaxtaálag, má finna sem viðhengi aftar í þessu skjali. Fullyrðing ráðherra við flutning málsins á þingi þann 5. nóvember 2019, um að 97-99% komi betur út í nýju kerfi byggir á þeirri forsendu að allir námsmenn fái niðurfellingu, sem augljóst er að verður ekki raunin. Bent skal á að myndritin í áðurnefndum samanburði gefa villandi mynd þar sem þeir námsmenn sem koma svipað út úr báðum kerfum eru teknir með þeim sem betur koma út sem gerir það að verkum að sá hluti myndritanna verður þeim mun stærri. Veigamesta atriðið sem Stúdentaráð gerir athugasemd við í samanburði þessum er að breytileiki kerfisins er hunsaður. Nánar tiltekið gerir samanburðurinn ráð fyrir föstum 2% vöxtum, sem ætti að vera í samræmi við þá vexti sem í gildi væru núna. Þessi forsenda gefur þó enga tilfinningu fyrir þeim áhrifum sem hækkun vaxta, eða lækkun, hefur á samanburðinn. Þá er ekkert vaxtahámark í frumvarpinu og gætu því vextir orðið hærri en 4% en engin myndrit gefa sýn á hver staðan væri í þeim tilfellum, ekki einu sinni í tilfelli 3% vaxta. Endurgreiðslur hefjast einu ári eftir námslok - bls. 6 í bréfi ráðuneytis Í ljósi athugasemda ráðuneytisins telur Stúdentaráð rétt að benda á eftirfarandi úr umsögn LÍN: “Í greininni kemur fram að endurgreiðslur námslána hefjist ári eftir námslok. Hér þykir rétt að benda á að innheimta getur aldrei hafist eftir 12 mánuði. Ástæða þess er sú að námsmenn hafa möguleika á því að taka hlé í 1-2 misseri án þess að litið sé á að viðkomandi námsmaður sé hættur að þiggja lán hjá sjóðnum. Með hliðsjón a f því liggur fyrir að sjóðurinn mun byrja að innheimta 14-19 mánuðum eftir fyrstu skilgreindu námslokin." Gjaldfelling við 66 ára aldur - bls. 6 í bréfi ráðuneytis Í viðbrögðum ráðuneytisins eru færð rök fyrir því að skilyrða endurgreiðslu námslána við 65 ára aldur. Stúdentaráð telur þó skort á rökum fyrir nauðsyn þess að úrræðið sem grípa þurfi til sé gjaldfelling námslána á því ári er lánþegi nær 66 ára aldri. Svo opin lagaheimild til gjaldfellingar lána er varhugaverð. Um er að ræða þungbærasta úrræðið sem hægt er að grípa til gagnvart greiðendum. Stúdentaráð ítrekar því að gera má ráð fyrir að einstaklingar sem hafa ekki náð að greiða upp lánið fyrir 66 ára aldur séu t.d. þeir sem hafi fengið frest á að greiða upp lánið, sem eru e f til vill einmitt þeirsem gjaldfelling myndi bitna verst á. Gæta þarf að meðalhófi og heildstæðu mati við ákvörðun um að gjaldfella lánið enda er mikilvægt að svigrúm sé til staðar fyrir greiðendur til að bjóða fram efndir. Stúdentaráð setur því fyrirvara við ákvæðið eins og það birtist í dag. Skýrt þarf að vera að sjóðurinn þurfi að meta aðstæður hverju sinni og að markmið sjóðsins leiði ekki til þess að lán séu gjaldfelld þrátt fyrir vilja og getu skuldara til að greiða þau til baka. Þá leggur Stúdentaráð til að aðrar leiðir séu skoðaðar sem eru ekki ja fn íþyngjandi fyrir greiðendur. Tekjutenging - bls. 7 íb ré fi ráðuneytis 4 Ráðuneytið segir forsendu þess að hægt sé að bjóða upp á tekjutengda endurgreiðslu vera þá að skilyrða þurfi undanþágu til tekjutengingar við 35 ára aldur lánþega, enda verði það Menntasjóðnum þá ekki til tjóns. Stúdentaráð veltir upp hvað sé tjón í þessum skilningi fyrir sjóðinn. Stuðningur við námsmenn ætti aldrei að vera hugsað sem tjón enda fjárfesting í menntun einhver mikilvægasta forsenda velsældar í samfélaginu. Sé fjárhagslegur stuðningur við námsmenn aukinn ætti ekkert að vera því til fyrirstöðu að geta boðið upp á tekjutengdar endurgreiðslur. Þá telur Stúdentaráð enn ófullnægjandi skýringar vera fyrir ákvörðun um að takmarka tekjutengdar endurgreiðslur við þá sem ljúka námi 35 ára eða yngri. Í frumvarpinu segir: „Við kostnaðarmat á frumvarpinu kom í Ijós að lægsti mögulegi aldur til að tekjutengd endurgreiðsla námslána gæti staðið undir sér væri 35 ár.” Hins vegar gefur kostnaðarmatið engin svör um að þessi valkostur hafi verið sá eini í stöðunni og eru engir aðrir kostir mátaðir við kerfið. Raunar hafa engar slíkar greiningar verið gerðar opinberar, séu þær til. Stúdentaráð ítrekar að þær föstu skorður sem settar eru í þessari grein frumvarpsins eru gagnrýnisverðar. Stúdentaráð telur að stúdent sem hefur nám í tæka tíð til að eiga möguleika á tekjutengdum afborgunum en tefst í námi eigi að halda rétti sínum til tekjutengdra afborgana ef hann uppfyllir þau skilyrði sem til þarf til að fá niðurfellingu höfuðstóls. Stjórn - bls. 7 í bréfi ráðuneytis Í minnisblaði ráðuneytisins kemur fram að breytingin á skipan í stjórn sjóðsins sé gerð til einföldunar og áfram sé gert ráð fyrir að SHÍ, SÍNE og BÍSN skipi fulltrúa í stjórn sjóðsins. Stúdentaráð telur erfitt að sjá hvernig tilkoma milliliðar við skipun fulltrúa stúdenta í stjórn sjóðsins getur verið til einföldunar, ef ekki er gert ráð fyrir að LÍS sjái um þá skipun. Sé vilji ráðuneytisins sá að SHÍ, SÍNE og BÍSN skipi í stjórn sjóðsins ætti það að standa fullum fetum. Sá vilji ráðuneytisins að SHÍ, SÍNE og BÍSN eigi að taka þau sæti sem LÍS skal skipa, án þess að það standi í lögunum, er einungis óskrifuð takmörkun á heimild LÍS til að skipa fulltrúa í stjórn ef ákvæðið á að standa óbreytt. Stúdentaráð Háskóla Íslands er fulltrúaráð u.þ.b. 70% stúdenta landsins með starfandi lánasjóðsfulltrúa og var ekki haft með í ráðum við breytinguna eins og hún kemur fram í frumvarpinu. Hvetur Stúdentaráð til þess að ákvæðið sé endurskoðað í samræmi við þann vilja ráðuneytisins sem fram kemur í minnisblaðinu og athugasemdir Stúdentaráðs í umsögn ráðsins frá 5. nóvember 2019. 5