RÍKISSKATTSTJÓRI Laugavegi 166 - 150 Reykjavík - Sími 442 1000
Fax 442 1999 - www.rsk.is - rsk@rsk.is
Alþingi
Austurstræti 8-10
101 Reykjavík
Reykjavík, 11.10.2019
Tilvísun: 20190902251
Kt. 420169- 3889
Efni: Umsögn ríkisskattstjóra um frumvarp til laga um skráningu einstaklinga
(heildarlög) - 101. þingmál, þskj. 101.
Ríkisskattstjóri hefur þann 26. september sl. móttekið tölvupóst þar sem óskað er eftir umsögn
embættisins um ofangreint þingmál.
Um er að ræða nýja heildarlöggjöf sem komi í stað gildandi laga um þjóðskrá og
almannaskráningu, nr. 54/1962. Eins og ljóst er, og ítrekað kemur fram í greinargerð með
frumvarpinu, þá er þjóðskrá ein a f grunnskrám ríkisins og er hún ásamt hliðsettum skrám
grundvöllur ákvarðana skattyfírvalda um réttindi og skyldur einstaklinga. Skilvirk og
áreiðanleg tekjuöflun ríkisins byggir á því að þessar skrár séu réttar og geymi fullnægjandi
upplýsingar, og á þetta við hvort heldur horft er til álagningar skatta eða skatteftirlits eða
annarra verkefna ríkisskattstjóra. Með hliðsjón af framangreindu telur ríkisskattstjóri tilefni til
eftirfarandi athugasemda við efni frumvarpsins eins og það liggur fyrir.
I.
11. gr. frumvarpsins fjallar um útgáfu kerfiskennitölu með sérstakri skráningu með
svohljóðandi hætti:
,, Erlendir ríkisborgarar geta vegna sérstakra hagsmuna hér á landi fengið litgefna
kerfjskennitölu hjá Þjóóskrá Islands. Opinberir aðilar geta haft milligöngu um
skráningu kerfiskennitölu.
Við útgáfu kerfiskennitölu eru skráðar tilteknar persónuupplýsingar um þann
einstakling sem hlýtur kerfiskennitöluna. Ráðherra ákveður með reglugerð hvaöa
persónuupplýsingar skrá skuli við útgáfu kerfiskennitölu.
Kerfiskennitölur eru haldnar í sérstakri skrá. kerfiskennitöluskrá. Kerfiskennitölur
skulu við miðlun, sk\’. III. kafla, og aðra notkun aðgreindar með sýnilegum hœttifrá
kennitölum einstaklinga í þjóóskrá. “
í 2. málsl. 2. mgr. kemur lfam að ráðherra ákveði með reglugerð hvaða persónuupplýsingar
verði skráðar við útgáfu kerfiskennitölu. Þessi atriði eru þannig ekki tilgreind í lagatextanum,
ólíkt því sem gerist í 6. gr. (skráningarupplýsingar í þjóðskrá). I athugasemdum við 11. gr. er
fjallað um þau atriði sem almennt eru skráð í þá skrá sem nú kallast ..utangarðsskrá" en gert er
ráð fyrir að verði að „kerfiskennitöluskrá.“ Sérstaklega er í greinargerð vísað til sk.
tengiupplýsinga, þ.e. nafns, póstfangs, póstnúmers, heimilis erlendis og póstfangs erlendis.
Ríkisskattstjóri bendir á að oft eru ekki allar framangreindra upplýsinga tilgreindar í
utangarðsskrá, auk þess sem skráningu einstaklinga er þar iðulega ekki haldið við, s.s. með
tilkynningu um breytt póstfang eða heimili erlendis. Embættið fær stundum uppfærðar eða
http://www.rsk.is
mailto:rsk@rsk.is
RÍKISSKATTSTJÓRI
nýjar upplýsingar, s.s. um netfang, með gagnaskilum a f hálfu viðkomandi einstaklings, en það
er þó fjarri því að vera algilt. Þar að auki eru þær upplýsingar sem þannig berast oft á slíku
forrni að þær nýtast ekki sem skyldi.
Fullnægjandi tengiupplýsingar eru forsenda þess að ríkisskattstjóri geti náð sambandi við
viðkomandi aðila, og því er mikilvægt að við reglugerðarsetningu samkvæmt 11. gr. sé sú ríka
þörf lögð til grundvallar. Þáteldi embættið enn ákjósanlegra að í texta 11. gr. kæmi fram skylda
til að skrá þær lágmarksupplýsingar sem gert gætu ríkisskattstjóra og öðrum stjórnvöldum
kleift að setja sig í samband við einstaklinga á kerfískennitöluskrá. I greinargerð er fjallað um
að „skattyfirvöld eigi í beinum samskiptum við alla þá sem stunda vinnu og borga skatta
hérlendis". Almennt hefur framangreind staðhæfmg nokkuð til síns máls en frumforsenda þess
að tryggt sé að svo megi vera er einmitt að ríkisskattstjóri geti, þegar við á, nálgast réttar
tengiupplýsingar um viðkomandi. A f gefnu tilefni bendir ríkisskattstjóri jafnfram t á að
embættið hefúr ekki úrræði eða heimildir til að þrýsta á um að einstaklingar breyti skráningu
sinni í þjóðskrá. Umfjöllun í greinargerð um að embættið geti „beitt sér fyrir því að
einstaklingar ljúki skráningu sinnU virðast á nokkrum misskilningi byggð og mikilvægt er að
ekki sé alfarið gengið út frá því sem þarna kemur fram þegar fjallað er um leiðir til að bæta
réttleika upplýsinga í þjóðskrá.
Ríkisskattstjóri telur annars vert að nefna að mjög sé til bóta sú ætlan að upplýsingar um
kerfiskemiitölur og hefðbundnar kennitölur verði að fmna í sömu skránni.
II.
í 12. gr. frumvarpsins er ítarlega fjallað um afhendingu upplýsinga úr þjóðskrá. I 2. mgr. kemur
þar eftirfarandi fram:
,, Heildarqfhendingþjóóskráv er óheimil en ráðherra getur á grundvelli
almannahagsmuna Heóið á um undanþágiir frá því í reglugerd. "
Eins og fram kemur í greinargerð er tilvitnað bann við heildarafhendingu, með þeim
undantekningum sem við kunna að eiga, nýmæli og þar höfð hliðsjón af hinum mikilvægu
verndarsjónarmiðum sem lögfest voru með lögum nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu
persónuupplýsinga. Ríkisskattstjóri leggur í þessu samhengi ríka áherslu á að óheft
heildarafhending þjóðskrár til embættisins er grundvöllur þess að ríkisskattstjóri fái gegnt
lögbundnu hlutverki sínu við skattframkvæmd. Það er skilningur embættisins, og þá sér í lagi
með vísan til orðalags í greinargerð, að ekki sé með þessu gert ráð fyrir breytingu á því
fyrirkomulagi sem verið hefur í góðu samstarfi við Þjóðskrá Islands. Ríkir og augljósir
hagsmunir almennings séu fyrir því að engir agnúar verði á framkvæmd heildaraíhendingar
þjóðskrár til ríkisskattstjóra, hvernig svo sem formhliðinni verði háttað.
í 5. mgr. 12. gr. eru takmarkanir settar um notkun upplýsinga úr þjóðskrá svo sem hér greinir:
„ Oheimilt er að nota eða qfrita þjóðskrárupplýsingar íþeim tilgangi
að stofna eða viðhalda skrá til eigin nota eóa til áframhaldandi miðlunar. "
I sérstökum athugasemdum í greinargerð fer svo ítarleg útlistun á inntaki framangreinds
ákvæðis sem vert er að birta hér í heild sinni:
„15. mgr. kemurfram að óheimilt sé að nota þjóðsh'á til að stofna eða viðhalda eigin
skrá til eigin nota eða áframhaldandi miðliinar. Um er að rceóa nýmœli sem kemur
RÍKISSKATTSTJÓRI
fram í skilmálum þeim sem Þjódskrá setur. Þarna er átl við að eingöngu er heimilt að
nota upplýsingar úrþjóðskrá í eigin þágu. til uppjlettinga og/eða samkeyrslu við eigin
viðskiptamanna- ogfélagaskrár. Með öllu er óheimilt að miðla upplýsingum úr
skránni til þriðja aðila með beinum eða óbeinum hœtti. t.d. meö uppflettiaðgangi á
netinu, opna fyrir einhvers konar vefgátt eða með annars konar aöferðum. Einnig er
óheimilt að afhenda þriðja aóila skráir, prentað efni lir skrám eóa nokkur önnur gögn
eðayfirlit sem framleidd eru með afriti þjóðskrár eða endurriti þess. Þá er óheimilt
að safna iipplýsingunum saman eóa breyta þeim. Þar sem brögó hctfa verið að því að
farið hafi verið með þjóðskrárupplýsingar með þeim hcetti sem hér er lýst þykir rétt að
mcelafyrir um bcmn viö þessu í lagatextanum. Með sama hcetti er hvers kyns
samkeyrsla persónugreinanlegra upplýsinga úr þjóðskrá óheimil. “
Ríkisskattstjóri vekur sérstaka athygli á því álagning skatta og gjalda, sem og allt eftirlit með
skattaðilum, fer fram - og hlýtur ávallt að fara fram - á grundvelli sérstakrar skrár sem
ríkisskattstjóri stofnar og viðheldur, sk. „skattgrunnskrár", sem er í grunninn afrit a f þjóðskrá.
A skattgrunnskránni byggir síðan önnur skráagerð ríkisskattstjóra, s.s. virðisaukaskattsskrá yfir
virðisaukaskattskylda aðila, þ.m.t. einstaklinga með rekstur á eigin kennitölu.
Viðskiptamannaskrár ríkisskattstjóra eru þannig í grunninn afrit a f þjóðskrá í heild. Viðhald
ríkisskattstjóra á skattgrunnskránni getur m.a. falið í sér að gera breytingar á borð við
samtengingu samskattaðra sambúðaraðila sem þó hafa ekki breytta hjúskaparstöðu samkvæmt
þjóðskrá. Hér er einnig vert að nefna að viðhald ríkisskattstjóra á skattgrunnskrá getur leitt a f
sér að embættið úrskurði um skattalega heimilisfesti einstaklinga í tilvikum þar sem skráning í
þjóðskrá endurspeglar ekki raunveruleikann. í kjölfar slíkra heimilisfestisúrskurða er
tilkynning send til Þjóðskrár Islands svo að sú stofnun megi gera viðeigandi ráðstafanir
gagnvart viðkomandi aðila. Þannig leiðir viðhald ríkisskattstjóra á skattgrunnskrá iðulega til
þess að sem réttastar upplýsingar séu skráðar í þjóðskrá. Ríkisskattstjóra ber sömuleiðis eftir
atvikum lagaskylda til að afhenda þriðja aðila, t.a.m. öðrum stjórnvöldum eða lífeyrissjóðum,
gögn sem útbúin eru á grundvelli afrits af þjóðskrá. Þá framkvæmir ríkisskattstjóri einnig starfa
sinna vegna, s.s. við skatteftirlit. samkeyrslur persónugreinanlegra upplýsinga sem fengnar eru
úr þjóðskrá.
Embættinu er ekki fær önnur leið til að sinna hlutverki sínu en að fara svo með upplýsingar úr
þjóðskrá sem að framan greinir. Afar mikilvægt er að þau ákvæði frumvarpsins sem lúta að
afhendingu upplýsinga í þjóðskrá verði endurskoðuð í því skyni að tryggja að ríkisskattstjóri
geti eftir sem áður sinnt skyldum sínum á sama tíma og öryggi persónuupplýsinga er tryggt.
Ríkisskattstjóri telur varhugavert að ætla að unnt verði að ná fram fullnægjandi útfærslu á
grundvelli laga sem svo fortakslaust virðast leggja bann við aðgerðum sem starfsemi
embættisins grundvallast á. Lagt er því til að í frumvarpstextanum verði tekinn af allur vafi um
að ekki sé verið að skerða eða takmarka aðgerðir stjórnvalda í þágu lögbundinna hlutverka
þeirra, þar sem texti frumvarpsins eins og það liggur fyrir setur fram full afdráttarlausa
meginreglu, sem réttilega er ætlað að stemma stigu við hvers konar misnotkun á þjóðskrá.
III.
14. gr. frumvarpsins tekur á vernd skráðra einstaklinga gegn afhendingu upplýsinga, og hljóða
1. og 2. mgr. svo:
„Þjóðskrá íslands getur. e f ríkar ástœður eru fyrir hendi, heimilað einstaklingi sem meó
rökstuddum hcetti óskar eftir því, og eftir atvikum með framlagningu gagna þar um, að
upplýsingum um nafn og/eða lögheimili eða aðsetur hans og nánustu fjölskyldu verði ekki
miðlcið úr þjóðskrá. Gildir verndin í eitt ár nemci hlutaðeigandi óski þess að hún séfelld niður
RÍKISSKATTSTJÓRI
fyrr. Þjóöskrá íslands er heimilt aó framlengja verndina í allt að eitt ár í senn e f sérstakar
aðstœðar erufyrir hendi.
Þrátt fyrir ákvœði 1. mgr. er Þjóðskrá íslands heimilt að afhenda opinberum aðilum hinar
duldu upplýsingar efbrýn ástœða er til að mati stofnunarinnar. Enn fremur er Þjóðskrá Islands
heimilt að afhenda Hagstofu Islands upplýsingarnar til hagskýrslugerðar. “
Framangreind ákvæði leiða a f sér breytingu á gildandi fyrirkomulagi þar sem einstaklingar sem
Þjóðskrá íslands hefur talið að eigi rétt á sérstakri vernd, eru nú skráðir „óstaðsettir í hús" í
viðkomandi sveitarfélagi. Ríkisskattstjóri hefur því á grundvelli heildaraðgangs að þjóðskrá
ekki séð frekari upplýsingar um heimilisfang viðkomandi aðila, þrátt fyrir að aðrar
persónuupplýsingar í þjóðskrá hafi verið embættinu sýnilegar. Ríkisskattstjóri telur ekki
ástæðu til að ætla að með hinu nýja fyrirkomulagi myndi embættið ía minni upplýsingar um
þennan hóp einstaklinga heldur en nú er, enda hlyti það að teljast brýn ástæða að skattlagning
á þá sé rétt, og að unnt sé að hafa með þeim eftirlit á sama tíma og þeim er veitt viðeigandi
vernd, sbr. 2. mgr. 14. gr. að framan, sbr. einnig í þessu sambandi hið ríka þagnarskylduákvæði
117. gr. tekjuskattslaga. Þó telur embættið nauðsynlegt að í þessum tilvikum - þegar
ríkisskattstjóra er veittur aðgangur að upplýsingum um einstaklinga í viðkvæmri stöðu - að
ljóst sé að almennt eigi þessar upplýsingar að fara leynt, t.a.m. með e.k. merkingu. Þannig geti
ríkisskattstjóri sinnt skyldum sínum um álagningu, eftirlit og leiðbeiningar til skattaðila á sama
tíma og verndarsjónarmið séu virt með fullnægjandi hætti.
Virðingarfyllst,
f. h. ríkisskattstjóra
elga Valborg gjteinarsdóttir
d