Microsoft Word - Álit fjármálaráðs á endurskoðaðri fjármálastefnu 2018_2022.docx
Umsögn fjármálaráðs um
tillögu til þingsályktunar um
breytingu á þingsályktun nr.
10/148 um fjármálastefnu
fyrir árin 2018-2022
Fjármálaráð
6. álitsgerð
6. júní 2019
Axel Hall
r
Asgeir Brynjar Torfason
Gunnar Haraldsson
Þórhildur Hansdóttir Jetzek
Umsögn þessi er samin af fjármálaráði í samræmi við lög nr. 123/2015, um
opinber fjármál, og fjallar um tillögu til þingsályktunar um breytingu á
þingsályktun nr. 10/148 um fjármálastefnu fyrir árin 2018-2022 sem fjármála-
og efnahagsráðherra lagði fram 29. maí sl. sem þingskjal 1652 - 953. mál á
149. löggjafarþingi 2018-2019.
Inngangur
Fjármála- og efnahagsráðherra hefur lagt fram tillögu til þingsályktunar um
breytingu á þingsályktun nr. 10/148 um fjármálastefnu fyrir árin 2018-2022.
Sú umsögn fjármálaráðs sem hér birtist byggist á 10. gr. laga um opinber
fjármál er kveður á um endurskoðun fjármálastefnu. Í þeirri grein segir að ef
grundvallarforsendur gildandi fjármálastefnu bresta vegna efnahagsáfalla,
þjóðarvár eða annarra aðstæðna, sem ógerlegt er að bregðast við með tiltækum
úrræðum, skuli ráðherra leggja fram tillögu til þingsályktunar um breytingar
á stefnunni eins fljótt og kostur er. Þá er einnig tekið fram í sömu grein að við
slík tilvik sé heimilt að víkja tímabundið eða í allt að þrjú ár frá skilyrðum 7.
gr. laganna. Fjármálaráði er gert að veita Alþingi umsögn sína um tillöguna
og hvort fullgilt tilefni sé til endurskoðunar á gildandi stefnu.
Í athugasemdum við einstakar greinar frumvarps þess er varð að lögum um
opinber fjármál er að finna nokkra leiðsögn um hvenær ástæða sé til að
endurskoða gildandi fjármálastefnu. Þar segir að til að tryggja að
fjármálastefna þjóni tilgangi sínum sé mikilvægt að vandað sé til gerðar
stefnunnar þannig að komist verði hjá breytingum á henni. Þær aðstæður
kunni þó að skapast að óhjákvæmilegt sé að endurskoða fjármálastefnuna og
beri þá ráðherra skylda til að hafa forgöngu um að það sé gert. A það við ef
forsendur fjármálastefnunnar hafi brostið eða fyrirsjáanlegt er að þær muni
gera það. Þær aðstæður sem einkum réttlæta eða eftir atvikum krefjast
endurskoðunar fjármálastefnu geta t.d. verið alvarleg skakkaföll í
atvinnustarfsemi, ófyrirséður tekjusamdráttur í þjóðarbúinu, náttúruhamfarir
eða þjóðarvá. Endurskoðuð fjármálastefna skal ná til a.m.k. fimm ára.
Fjármálastefna verði á hinn bóginn ekki endurskoðuð af þeirri ástæðu að
markmið hennar náist ekki vegna almennra veikleika í fjármálastjórn hins
opinbera við framkvæmd gildandi stefnu.
Þá segir einnig að telji fjármálaráð að endurskoðun fjármálastefnu sé
óhjákvæmileg skuli ráðið leggja mat á hvort sú þingsályktunartillaga sem lögð
hefur verið fram um breytingar á gildandi fjármálastefnu sé m.a. í samræmi
við þau grunngildi sem talin eru upp í 2. mgr. 6. gr. Með þessu er stjórnvöldum
veitt faglegt aðhald við stjórn opinberra fjármála. E f skilyrði fyrir
endurskoðun fjármálastefnu eru ekki fyrir hendi er gert ráð fyrir því að
ríkisstjórn setji fram aðgerðir í fjármálaáætlun, sbr. 5. gr., sem leiði til þess að
markmiðum gildandi fjármálastefnu verði náð.
Í ljósi þessarar endurskoðunar telur fjármálaráð brýnt að líta m.a. til þess
verklags sem tíðkast hefur við stefnumörkun í opinberum fjármálum við
setningu fjármálastefnu. Verklagið hefur ekki verið nægjanlega vandað.
Fjármálaráð hefur fjallað ítarlega um þetta í álitum sínum og vísar almennt til
þeirrar umfjöllunar, sérstaklega nú þegar reynsla er komin á það fyrirkomulag
sem hingað til hefur tíðkast. Fjármálaráð ítrekar að halda verði til haga þessum
ábendingum þegar fjármálastefnur verða markaðar í framtíðinni. A sama tíma
fagnar fjármálaráð því að í þessari endurskoðun eru tekin mikilvæg skref til
umbóta.
Akveðin hringrás felst í stefnumörkun opinberra fjármála samkvæmt
lögunum. Fjármálastefnan, sem snýr að meginstærðum opinberra fjármála
sem hlutfall af vergri landsframleiðslu (VLF), liggur til grundvallar
fjármálaáætlun þar sem sundurliðunin er mun meiri og birtist einkum í krónum
á verðlagi hvers árs. Fjármálaáætlunin liggur svo til grundvallar fjárlögum og
fjárhagsáætlunum sveitarfélaga þar sem framkvæmdin birtist. Fjármálaráð
hefur áður fjallað um þann skamma tíma sem núgildandi fjármálastefna var
3
unnin á. A sama hátt virðist endurskoðun stefnunnar nú hafa verið unnin á
mjög knöppum tíma og lögð fram þegar þingleg meðferð fjármálaáætlunar
stendur enn yfir og verið er að uppfæra á hana á sama tíma. Það er fjármálaráði
umhugsunarefni að í lögunum um opinber fjármál skuli vera gert ráð fyrir að
framangreind hringrás sé nokkuð snurðulaus því að reynslan er önnur. Í
þessari hringrás verða ákveðnar forsendur að vera haldgóðar. Fjármálastefna
verður að vera fyrir hendi til að unnt sé að hefja umræður um fjármálaáætlun
og síðar fjárlög í þinginu. Fjármálaáætlun og fjárlög verða að byggjast á
áreiðanlegri fjármálastefnu sem þarf ekki endurskoðunar við. Það hefur því
verið áskorun fyrir fólk í stjórnsýslu og stjórnmálum að láta stefnumörkunina
ganga upp enda kemur tímaþröng niður á vinnubrögðunum.
Þetta er í fyrsta skipti sem fjármálaráð veitir umsögn varðandi endurskoðaða
fjármálastefnu. Framlögð þingsályktunartillaga um breytingu á þingsályktun
nr. 10/148 um fjármálastefnu fyrir árin 2018-2022 er nú í þinglegri meðferð
og er lögbundin umsögn fjármálaráðs hluti af því ferli. Umsögn fjármálaráðs
er tvíþætt: Annars vegar skal veita umsögn um hvort fullgilt tilefni sé til
endurskoðunar og hins vegar skal leggja mat á tillöguna sem slíka.
Fjármálaráð fjallaði í síðasta áliti um stíf lagaákvæði varðandi endurskoðun
fjármálastefnu, þ.e. að breyting á stefnunni væri síðasta úrræðið ef allt annað
þryti. Akvæði 10. gr. laga um opinber fjármál, um endurskoðun
fjármálastefnu, fjallar um breytingar á stefnunni án þess þó að vísað sé til 4.
gr. laganna sem kveður á um fjármálastefnu og setningu hennar.
Stjórnvöld geta snúið af braut þegar það reynist nauðsynlegt. Breytt leið
markast alltaf af þeim ástæðum sem urðu til þess að stefnan hélt ekki og
breytingarnar verða þeim mun stærri í sniðum eftir því sem forsendubresturinn
er meiri. Aðrir þættir, svo sem nýjar pólitískar áherslur, eiga þó ekki að hafa
áhrif á breytta stefnu. Viðfangsefnið verður fyrst og fremst að snúast um
efnahagslegan stöðugleika án þess að sjálfbærni opinberra fjármála eða öðrum
grunngildum sé kastað fyrir róða. Endurskoðun fjármálastefnu er vandasamt
verkefni og mikilvægt að vanda til verka.
Lögin heimila ekki endurskoðun stefnunnar nema við ströng skilyrði, jafnvel
þó að endurskoðunar sé þörf í ljósi grunngilda. Umrætt ákvæði er þar af
leiðandi ekki hugsað sem reglubundið úrræði. Ef svo væri yrði til freistnivandi
sem myndi stuðla að lausung við stjórn opinberra fjármála. Eins og fyrr segir
var stefnumörkuninni ætlað að vera það vönduð að komist yrði hjá
endurskoðun nema ófyrirséð áföll dyndu yfir.
Fjármálaráð lítur svo á að um sé að ræða breytingu á gildandi fjármálastefnu,
en ekki að verið sé að leggja fram nýja stefnu. Í því sambandi er rétt að benda
á að framlögð þingsályktunartillaga snýr að breytingu á þingsályktun nr.
10/148 um fjármálastefnu fyrir árin 2018-2022. Nánar tiltekið breytingu á
tölulegum stefnumiðum sem eru sett fram í nýrri töflu og breytt orðalag í
tveimur málsgreinum gildandi stefnu auk tveggja nýrra liða og greinargerðar.
Í þessari álitsgerð tekur umfjöllun fjármálaráðs um þingsályktunartillöguna
mið af því að um sé að ræða endurskoðun frekar en að verið sé að leggja fram
nýja stefnu frá grunni.
4
Tilefni endurskoðunar fjármálastefnu
Endurskoðun fjármálastefnu 2018-2022 byggist á því að
grundvallarforsendur gildandi stefnu hafi brostið vegna efnahagsáfalla sem
ógerlegt sé að bregðast við með tiltækum úrræðum innan ramma hennar.
Stjórnvöld hafa mörg úrræði sem þau geta annars gripið til. Þau geta breytt
útgjalda- og tekjuráðstöfunum með það fyrir augum að ná markmiðum um
afkomu. Lykilhugtak lagagreinarinnar er ógerlegt og hugsunin að baki er að
áfallið sé meiri háttar. Ekki er vísað til þess í ákvæðinu um endurskoðun
fjármálastefnu að úrræðin geti reynst sársaukafull. Aföllin þurfa að vera
þannig að ekki sé hægt að bregðast við með tiltækum úrræðum að öðru
óbreyttu og umfang áfalla er ekki skýrt frekar nema að því leyti að fjallað er
um þjóðarvá í sömu andrá. Það setur efnahagsáföll í samhengi við aðrar
aðstæður í hagkerfinu. Frekari umfjöllun um þessi atriði má finna í
athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum um opinber fjármál.
Endurskoðunarákvæðinu er þannig ætlað að koma í veg fyrir að beita þurfi
skaðlegum og sársaukafullum úrræðum og draga frekar úr þeim og komast hjá
því að ganga gegn grunngildum við efnahagsáföll eða þjóðarvá.
Fjármálastefna sú sem lögð var fram 14. desember 2017 og samþykkt var á
Alþingi 22. mars 2018 byggðist á hagvaxtarspá Hagstofu Íslands frá því í
nóvember 2017. Í maí 2019 birti Hagstofa Íslands nýja þjóðhagsspá og er
hagvaxtarspáin töluvert breytt frá þeirri sem gildandi fjármálastefna byggist
á. Samanburð á hagvaxtarhorfum milli nóvemberspár 2017 og maíspár 2019
má sjá í töflu 1. Enn fremur sýnir taflan febrúarspá Hagstofu Íslands frá 2019
sem lögð var til grundvallar fjármálaáætlun fyrir árin 2020-2024 sem enn er í
þinglegri meðferð.
Tafla 1 Samanburður hagvaxtarspáa Hagstofu Islands
Hagvöxtur (%) 2019 2020 2021 2022 2023
Spá frá nóvember 2017 2,6 2,5 2,6 2,6 2,5
Spá frá febrúar 2019 1,7 2,8 2,7 2,6 2,6
Spá frá maí 2019 -0,2 2,6 2,7 2,6 2,6
Mismunur milli spáa í -2,8 0,1 0,1 0 0,1
nóvember 2017 og maí 2019
Hagstofa Íslands spáir þannig samdrætti upp á 0,2% á þessu ári í stað 2,6%
hagvaxtar í þeirri spá sem gildandi fjármálastefna byggist á. Samkvæmt
Hagstofu Íslands er um tímabundinn samdrátt að ræða, frá fyrri spám, sem
skýrist aðallega af minni útflutningi. Í því sambandi vega einna þyngst
neikvæðari útflutningshorfur sem virðast einkum stafa af gjaldþroti WOW air
og loðnubresti. Í framlagðri þingsályktunartillögu segir að á spátíma
stefnunnar fyrir árin 2018-2022 hafi verið gert ráð fyrir 14% uppsöfnuðum
hagvexti en þess er látið ógetið að miðað við hagvöxt 2018 og nýjustu spána
verði uppsafnaður vöxtur 13%. Vandinn felst þannig ekki í
uppsöfnunaráhrifum heldur hvernig vöxturinn fellur til á tímanum, að teknu
tilliti til 4,6% hagvaxtar árið 2018.
Í þingsályktunartillögunni er fjallað nokkuð ítarlega um áhrif þessara breyttu
forsendna frá nóvember 2017 til maí 2019 á fjármál hins opinbera.
Fjármálaráð telur að forsendur þær sem lagðar voru til grundvallar núgildandi
stefnu, og verklagið við gerð hennar og framkvæmd stefnumörkunarinnar,
geri það að verkum að erfitt sé að bregðast við innan þess ramma sem hún
5
setur. A f þeim sökum sé endurskoðun stefnunnar skynsamleg fjármálastjórn,
ekki síst í ljósi kröfu um stöðugleika og varfærni í opinberum fjármálum. Ekki
er þó sjálfgefið að skynsamleg fjármálastjórn við núverandi aðstæður sé
nægjanleg ástæða til endurskoðunar stefnu.
Í tillögunni er ekki margt að finna umfram framangreint til túlkunar á því hve
mikill efnahagsskellurinn þarf að vera til að teljast efnahagsáfall og þar með
sé þörf á endurskoðun fjármálastefnunnar. Það verður að teljast bagalegt. Þá
verður ekki fram hjá því litið að nauðsyn á endurskoðun fjármálastefnunnar
er, að mati fjármálaráðs, að einhverju leyti tilkomin vegna veikleika í
fjármálastjórn, líkt og ráðið hefur lýst og fjallað um í fyrri álitum sínum.
Það er þekkt að langtímahagspár eru afar ótryggar og mörg lönd hafa kosið að
greina afkomu að teknu tilliti til hagsveiflu og nota slíka mælikvarða við
setningu markmiða. Hagsveiflur í íslensku samfélagi hafa verið meiri en gerist
og gengur í löndunum í kringum okkur. Afkoma hins opinbera hefur því verið
sveiflukennd og enn meiri ástæða til að notast m.a. við mælikvarða sem
leiðrétta fyrir hagsveiflu. Langtímahagspár í þeim efnahagslega veruleika sem
við búum við hér á landi nýtast tæpast við að setja föst töluleg markmið um
afkomu, sem tekur mið af hagsveiflu, eins langt fram í tímann og lög um
opinber fjármál tiltaka. Þá hefur viðvarandi skortur verið á sviðsmyndagerð í
stefnumörkuninni þó að margt horfi til betri vegar í því efni.
Þessu til viðbótar hefur stjórnvöldum reynst erfitt að líta á töluleg markmið
stefnunnar sem lágmarksviðmið afkomu. Annars vegar hafa þau hingað til
ekki sett sérstök varfærnisviðmið hvað varðar afkomuna við setningu
fjármálastefnu, þ.e. haldið sig fyrir ofan lágmarksviðmið nema ef hagþróunin
yrði verri en vænst var. Hins vegar hafa stjórnvöld í framkvæmdinni alltaf
haldið afkomunni í útgjalda- og tekjuráðstöfunum við lágmarksviðmiðið og
því hefur ekki verið borð fyrir báru þegar gefur á bátinn líkt og nú um stundir.
Líta má á þessa framkvæmd sem veikleika í fjármálastjórn, sem veiti ein og
sér ekki tilefni til endurskoðunar fjármálastefnu. Í því ljósi er líklegt að
framvindan í stefnumörkuninni hefði orðið erfið í fjötrum spennitreyju eftir
því sem liðið hefði á tímabil stefnunnar burt séð frá yfirstandandi
efnahagsskelli. Hér var ekki nægjanlega hugað að samspili grunngilda um
stöðugleika, festu og síðast en ekki síst varfærni.
Fjármálaráð telur að sveigjanleiki eigi að birtast í fjármálastefnu og síðan
komi stífari útfærsla í áætlunum þar sem reyni á grunngildin en þar sé byggt
á greiningum með þar til gerðum mælikvörðum sem endurspegli ástand
efnahagsmála. Um þetta var ítarlega fjallað í síðasta áliti fjármálaráðs um þá
fjármálaáætlun sem nú er til meðhöndlunar í þinginu.
Þegar núgildandi fjármálastefna var til umfjöllunar benti fjármálaráð á að á
uppsveiflutímum hafi gætt tilhneigingar í spám til að vanmeta hagvöxt. Nú er
þessu öfugt farið og spurning hvort þjóðhagslíkanið hafi getu til að spá fyrir
um niðursveiflu í ljósi þess hve fljótt líkanið leitar í langtímaleitni, einkum
þegar óvissa er mikil. Þess sjást merki að undanförnu. Eftir því sem
upplýsingar um upp- eða niðursveiflu raungerast stigmagnast oft viðbrögð
hagaðila, sem magna hagsveifluna enn frekar. Fjármálaráð hefur áður bent á
að íslenskar hagspár byggjast á einsleitum líkönum enda er líkan Seðlabanka
Íslands og Hagstofunnar nánast hið sama og spárnar eru þar af leiðandi
einsleitar. Það er einnig umhugsunarvert hvort líta megi á 2,8 prósentustiga
frávik frá jafnvægishagvexti langtímaspár, frá 2,6% hagvexti til núverandi
spár til skemmri tíma um 0,2% samdrátt þessa árs, sem nægjanlegan
forsendubrest sé ekkert annað tekið með í reikninginn. Mismunurinn verður
6
til að mynda mun minni þegar horft er til spárinnar fra því í febrúar 2019 um
1,7% vöxt og þess 0,2% samdráttar sem nú er spáð.
9.0
7.0
5.0
3.0
1.0
- 1,0
- 3,0
- 5,0
- 7,0
o o o o o o o o o o o o o o o o o o o \ 0 \ 0 \ 0 \ 0 \ 0 \ 0 \ 0 \ 0 \ 0 \ © o o o o o o o o o > - i > - i > - i > - i > - i > - i > - i > - i ’--i 0\0\0\0\0\0\0\0\0\0\0\0\0\0\0\0\0\0\0\ o o o o o o o o o o o o o o o o o o o
Mynd 1: Hagvöxtur 1981-2018
Frá 1981-2018 hefur meðalhagvöxtur verið um 3% og staðalfrávik hans u.þ.b.
3,5 prósentustig. Staðalfrávikið er mælikvarði á meðaltalsbreytileika frá
meðaltalinu. Þegar horft er yfir tímabilið í heild og tekið meðaltal
samdráttarskeiða þá er meðaltal samdráttar 2,7% en 1,5% ef hruninu er sleppt.
Samdráttur upp á 0,2% getur tæpast talist mikill í þessum samanburði. Þó
skiptir líka máli að á árinu 2018 var hagvöxturinn 4,6% og viðsnúningurinn
því mjög krappur. Á framangreindu tímabili hefur neikvæður viðsnúningur
einungis verið krappari í efnahagshruninu 2008 og árið 1988 eftir skattlausa
árið 1987. Viðsnúningur frá góðæri getur einn og sér ekki orðið grundvöllur
endurskoðunar en breyting í metnum hagvexti af þessari stærðargráðu er mikil
og kallar á viðbrögð.
Í lögunum um opinber fjármál er horft til efnahagsáfalla sem grundvöll
endurskoðunar fjármálastefnu en ekki útlistað nánar umfang efnahagsáfalla að
öðru leyti en því sem felst í orðanna hljóðan og samhenginu. Miðað við
framangreint er erfitt að sjá að sá samdráttur sem nú er spáð svari til þess
alvarleika sem lagaákvæðið kveður á um. Framangreint gefur tilefni til að
álykta að hér leggist á eitt skellur í efnahagsstarfseminni annars vegar og
veikleikar í fjármálastjórn hins vegar. Saman gera þessir þættir stjórnvöldum
erfitt um vik að beita niðurskurðarúrræðum og grípa til frekari tekjuöflunar.
Slíkt styður heldur ekki grunngildi um stöðugleika.
Í framlagðri þingsályktunartillögu um breytingu á þingsályktun nr. 10/148 um
fjármálastefnu fyrir árin 2018-2022 felst óbein viðurkenning stjórnvalda á því
að þau telji að áfallið sé á mörkunum að falla undir endurskoðunarákvæðið.
Það sést á því að ekki er farið fram á að fjármálareglurnar séu lagðar til hliðar
tímabundið auk þess sem stjórnvöld hyggjast breyta í litlu
útgjaldaráðstöfunum fyrir utan það sem er tilkomið vegna efnahagsþróunar,
en einhverjar afkomubætandi ráðstafanir eru þó fyrirhugaðar. Enda segir í
þingsályktunartillögunni að veiking efnahagsforsendna fyrir áætlanagerðinni
sé ekki það mikil að óhjákvæmilegt þyki að ganga í mikla uppstokkun og
röskun á áformum um framvindu opinberrar starfsemi.
Þá verður að horfa til þess að atburðarásin er hröð hvað efnahagsframvinduna
varðar. Nýjar upplýsingar eru sífellt að koma fram en engar þeirra gefa tilefni
til þess að telja að horfur verði hagfelldari en Hagstofan spáir fyrir um. Frekari
7
blikur eru á lofti í ferðaþjónustu. Það er líka umhugsunarefni hversu fljótt
jafnvægi næst á nýjan leik miðað við spá Hagstofunnar um hagvöxt fyrir næsta
ár.
Stjórnvöld virðast gera sér vel grein fyrir þessu því að óvissan fram undan er
eins og rauður þráður í endurskoðuninni. Sett er fram dekkri sviðsmynd og
henni myndu fylgja áskoranir e f hún raungerist. Hagvöxtur í samræmi við
langtímaleitni á næsta ári myndi teljast óvenju mjúk lending, og undantekning
fremur en regla í ljósi sögunnar. Þar af leiðandi hefði greining á hagvísum og
mat á líkum þess að hagkerfið lenti mjúklega og hvernig hagvöxtur tæki
myndarlega við sér strax á næsta ári verið til bóta.
Þá er vert að benda á að frá því að tillaga um endurskoðun fjármálastefnunnar
var lögð fram hefur Seðlabanki Íslands einnig endurskoðað hagvaxtarspá sína
fyrir árið 2019. Samkvæmt nýjustu spá bankans gerir hann ráð fyrir að
hagvöxtur yfirstandandi árs verði neikvæður um 0,4% í stað eldri spár bankans
sem gerði ráð fyrir 1,8% hagvexti. Einnig hefur hann lækkað hagvaxtarspá
sína fyrir árið 2020 úr 2,8% í 2,4% hagvöxt. Þannig er samhljómur milli spáa
Hagstofunnar og Seðlabankans hvað varðar tímabilið sem samdráttur á að
standa yfir, þótt spá Seðlabankans um hagvöxt á yfirstandi ári sé svartsýnni
en spá Hagstofunnar sem endurskoðuð fjármálastefna byggist á.
Aðrir greiningaraðilar hafa dregið upp enn dekkri spár um hagvöxt
yfirstandandi árs og næstu ára. Greiningadeild Arion banka telur t.d. að
hagvöxtur yfirstandandi árs verði neikvæður um 1,9% og jákvæður um 1,4%
á næsta ári, sem er töluvert minni hagvöxtur en opinberar spár gera ráð fyrir.
Ýmsar aðrar hagtölur benda einnig í þá átt að viðsnúningur hafi orðið í
efnahagslífinu á síðustu mánuðum. Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá
hefur velta á fasteignamarkaði á höfuðborgarsvæðinu dregist saman um
14,2% og fjöldi kaupsamninga um 15% ef tölur milli apríl í fyrra og apríl í ár
eru bornar saman. Þá hefur brottförum erlendra farþega um Keflavíkurflugvöll
fækkað um 23,6% í maí í ár borið saman við maí í fyrra. Hvort hér er einungis
um tímabundinn samdrátt að ræða, sem mun ganga til baka á næstu mánuðum,
mun tíminn einn leiða í ljós. Í greinargerð með framlagðri tillögu um breytingu
á fjármálastefnunni mætti gera nánari grein fyrir því hvernig bregðast eigi við
láti efnahagsbati á sér standa, einkum í ljósi gagnsæis og varfærni en ekki
síður í ljósi þess hve fljótt spálíkön leita jafnvægis.
Í ljósi ofangreinds telur fjármálaráð að miðað við spána eina og sér séu ekki
nægar forsendur til endurskoðunar stefnunnar, en merki séu um að
samdrátturinn verði skarpari og jafnvel lengri en maíspáin gefur til kynna. Fari
endurskoðunin ekki fram nú eru töluverðar líkur á að það yrði tilefni til þess í
mjög náinni framtíð og þá að undangengnum sársaukafullum ráðstöfunum í
ríkisfjármálum sem myndu brjóta í bága við grunngildi um festu og
stöðugleika.
8
Umsögn fjármálaráðs um endurskoðaða
fjármálastefnu
Góð fjármálastjórn felur m.a. í sér að huga að samspili grunngilda í
stefnumörkuninni. Fjármálaráð hefur áður bent á hvernig breyttar aðstæður
geti breytt vægi þeirra við ákvarðanatöku stjórnvalda. Þá eru grunngildin í eðli
sínu þannig að hægt er að túlka þau á mismunandi vegu. Beiting þeirra getur
jafnvel breyst eftir aðstæðum og yfir tíma. Oft styðja þau hvert annað en þau
geta líka stangast á og stundum þarf að feta einstigi á milli þeirra. Tillaga um
svigrúm vegna óvissu er gott dæmi um það hvernig reynsla af lögunum um
opinber fjármál hefur byggst upp og hvernig komið hefur verið til móts við
kröfu grunngildis um varfærni.
Fjármálaráð hefur bent á að stjórnvöld hafi ekki alltaf gefið grunngildum
tilhlýðilegt vægi í verklagi og umfjöllun. Það er því sérstakt fagnaðarefni að
framlögð þingsályktunartillaga endurspegli að mati ráðsins gagngera og
jákvæða breytingu í þessu efni. Umfjöllunin um grunngildi sýnir hvernig þau
stýra för í stefnumörkuninni.
Breyttar efnahagshorfur munu hafa víðtæk áhrif í samfélaginu og þá ekki síst
á afkomu hins opinbera. Ljóst er að afkomuviðmið núgildandi fjármálastefnu
næst ekki að öðru óbreyttu ef miðað er við þær hagvaxtarforsendur sem lesa
má úr nýrri hagspá. Í framlagðri tillögu um endurskoðun fjármálastefnu
ríkisstjórnarinnar og greinargerð með henni er lýst hvernig breyta á
afkomumarkmiðum núverandi stefnu til að mæta þeim aðstæðum í
efnahagslífinu sem upp eru komnar. Gert er ráð fyrir að gripið verði til
ráðstafana til að tryggja að heildarafkoma hins opinbera sé í samræmi við
stefnuna. Þá er vísað til fjármálaáætlunar og fjárlaga um nánari útfærslu þeirra.
Fjármálaráð hefur áður viðrað þau sjónarmið að gera verði greinarmun á því
hvað eigi heima í stefnu og hvað birtist í útfærslu í fjármálaáætlun. Við
framlagningu núgildandi fjármálastefnu var vikið að því að í árlegri
fjármálaáætlun væru pólitískar áherslur og áætlanir stjórnvalda útfærðar nánar
en í stefnunni. Engu að síður kallar gerð fjármálastefnunnar á að pólitískar
áherslur birtist þar með markvissum hætti þegar þær fela í sér þjóðhagsleg
markmið og hafa áhrif á efnahagsframvinduna. Þetta álit fjármálaráðs byggist
meðal annars á grunngildi um festu sem varðar fyrirsjáanleika opinberra
fjármála og að breytingar séu markvissar, vel ígrundaðar og gagnsæis gætt.
Þetta sjónarmið á ekki síst við núna þar sem í þingsályktunartillögunni er
fjallað um aðhaldsaðgerðir og mögulegar fjárhæðir nefndar í því sambandi.
Lítið er þó um stefnumörkun í sambandi við hverju verði breytt eða hvaða
stefnu stjórnvöld ætli að fylgja.
Í tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2020-2024, sem er til
umfjöllunar í þinginu, er til að mynda boðuð bætt nýting skattfjár, betri
þjónusta og umbætur í starfsemi hins opinbera. Nú þegar fyrirséð er að
afkoman verði lakari en ráð var fyrir gert er jafnvel enn frekari þörf á slíkum
umbótum. Við endurskoðun fjármálastefnu ætti að fjalla skýrt og skorinort um
slík fyrirheit, séu þau fyrirhuguð, auk nýrrar stefnumörkunar hvað varðar
ráðstöfun tekna og útgjalda. Fjármálastefna á að standa ein og óstudd og vera
nægjanlega ítarleg.
Í endurskoðaðri stefnu birtast endurmetnar afkomuhorfur hins opinbera með
skýrum hætti og af þeim má ráða hvernig breyttar aðstæður í efnahagslífinu
verða þess valdandi að núgildandi fjármálastefna heldur ekki lengur og hver
áhrifin eru á framlagða fjármálaáætlun. Þessi framsetning eykur gagnsæi
9
stefnumörkunarinnar og varpar ljósi á þær áskoranir sem framundan eru.
Þannig styður bætt verklag við bætta ákvörðunartöku.
Frá sjónarhóli fjármálaráðs er tryggð ákveðin festa milli fyrri stefnu og
endurskoðaðrar stefnu þar sem staðið verður við þær fjármálareglur sem
kveðið er á um í 7. gr. laga um opinber fjármál, þ.e. að heildarjöfnuður hins
opinbera skuli yfir fimm ára tímabil ávallt vera jákvæður og árlegur halli ávallt
undir 2,5% af landsframleiðslu auk þess sem heildarskuldir (eins og þær eru
skilgreindar í lögunum) skuli vera lægri en 30% af vergri landsframleiðslu.
Að sama skapi hvílir mikil ábyrgð á stjórnvöldum varðandi þá ákvörðun að
nýta ekki heimild laga til að víkja tímabundið til hliðar þeim tölulegu
skilyrðum sem 7. gr. laga um opinber fjármál setur. Ef hagþróun verður í
veigamiklum atriðum frábrugðin þeim forsendum sem stefnan byggist á
skapast hætta á að stjórnvöldum takist ekki að standa við hin tölulegu skilyrði
og þá gæti þessi endurskoðaða stefna verið í uppnámi. Slíkt myndi kalla á nýja
endurskoðun og hagþróunin þyrfti að vera mun verri en birtist í þeim
áætlunum og sviðsmyndum sem nú liggja til grundvallar.
Auk tölulegra markmiða um afkomu hins opinbera er gengið út frá því að um
lágmarksviðmið sé að ræða en svigrúm gefið upp á 0,4% af vergri
landsframleiðslu fyrir árin 2019-2022 í þeim fjármálaáætlunum sem koma til
með að byggjast á stefnunni. Stjórnvöld skuldbinda sig til að nýta einungis
þetta svigrúm reynist hagþróunin lakari en ráð er fyrir gert í síðustu hagspá
Hagstofu Íslands.
Fjármálaráð hefur ítrekað bent á að í ljósi þeirrar óvissu sem felst í
langtímahagspám sé skynsamlegt að auka sveigjanleika í fjármálastefnu. Í
framlagðri tillögu er svigrúm í endurskoðaðri fjármálastefnu hvað varðar
afkomuviðmið, sbr. framangreint. Fjármálaráð telur það vera jákvætt skref
sem endurspegli aukna varfærni í áætlunargerðinni. Að sama skapi eykur
slíkur sveigjanleiki líkurnar á því að þær fjármálaáætlanir sem byggjast á
fjármálastefnunni uppfylli kröfur um gagnsæi hvað varðar framkvæmd
stefnunnar og þá hvort svigrúmið sé nýtt á hverjum tíma ásamt rökstuðningi
fyrir því af hverju það var talið nauðsynlegt. Umfjöllun varðandi þetta er að
finna í þingsályktunartillögunni og þar er nefnt að æskilegt sé að um þetta
skapist venja sem hafi breiðan stuðning í þinginu. Í ljósi þess að svigrúm fyrir
óvissu er ekki lögbundið heldur útfærsla á varfærnisjónarmiði þarf stuðning
fyrir slíkri framkvæmd á vettvangi stjórnmála.
Hvað varðar framlagða tillögu um breytingu á fjármálastefnunni mætti bæta
útskýringar á því hvernig ofangreint svigrúm er tilkomið, þ.e. hvers vegna
miðað er við 0,4% af vergri landsframleiðslu en ekki einhverja aðra
prósentutölu. Hér er viðmiðið að öllum líkindum það að fjármálareglan, þ.e.
að afkoma verði jákvæð yfir fimm ára tímabil, bresti ekki. Æskilegt gæti verið
að auka svigrúmið eftir því sem frá líður og óvissan verður meiri.
Sé litið til ársins 2018 var afkoma sveitarfélaganna nokkuð lakari en gert var
ráð fyrir í núgildandi áætlun. Það vekur upp spurningar um hvort
heildarafkomuviðmið hins opinbera haldi á þessu ári og þeim næstu, verði
hagþróun óhagfelldari en ráð er fyrir gert. Sem dæmi má nefna var reiknað
með því að á árinu 2018 yrði afkoma sveitarfélaganna jákvæð um 0,2% af
VLF en raunin virðist hafa orðið neikvæð um 0,1%. Þetta eitt og sér er
breyting upp á 0,3 prósentustig af VLF. Afkoma sveitarfélaganna í fyrra var
ekki í samræmi við forsendur núgildandi áætlunar. Það er ekki ljóst hvort og
hvernig fyrirhugað svigrúm vegna óvissu nýtist sveitarfélögunum og hvernig
samspili milli afkomuviðmiða ríkis og sveitarfélaga verði háttað í þessu
samhengi.
10
Í fjármálaáætlun fyrir árin 2020-2024, sem nú er í þinglegri meðferð, var sett
fram sviðsmynd þar sem var meðal annars tekið tillit til margra þátta sem nú
eru hluti af maíspá Hagstofunnar. Í þeirri sviðsmynd kom fram að
heildarafkoma hins opinbera myndi dragast saman um 0,5% af VLF á árinu
2020 og að uppsöfnuð áhrif yrðu 1,5% lakari afkoma yfir áætlunartímabilið.
Þá var gert ráð fyrir 0,7% minni hagvexti árið 2019 en febrúarspáin gerði ráð
fyrir. Í áliti fjármálaráðs kom fram að forsendur sviðsmyndarinnar teldust
margar hverjar fremur líklegar og kallað var eftir að fyrirhuguð viðbrögð við
slíkri þróun yrðu útlistuð. Nú er ljóst að ekki er svigrúm innan gildandi stefnu
til að takast á við áföll af þeirri stærðargráðu sem raungerst hafa.
Ferðamönnum fækkar um 11% árið 2019 samkvæmt nýjustu spá
Hagstofunnar en fráviksspáin gerði ráð fyrir 5%; að vísu reyndust
kjarasamningar hóflegri en ráð var fyrir gert.
Í fráviksgreiningu fjármála- og efnahagsráðuneytisins í framlagðri
þingsályktunartillögu er gert ráð fyrir að ferðamönnum fækki enn frekar á
yfirstandandi ári, þ.e. um 14% í stað 11% samkvæmt grunnspá, og fjöldinn
standi í stað árið 2020, auk þess sem gert er ráð fyrir að engin loðna verði
heldur veidd árið 2020. Niðurstöðurnar benda til þess að ef forsendurnar
raungerast gæti landsframleiðslan reynst 0,3% lægri í ár en ella og 1,1% lægri
árið 2020, að öðru óbreyttu.
Miðað við söguleg tengsl hagvaxtar og afkomu hins opinbera má reikna með
að afkoman versni um 0,2% af VLF í ár og 0,6% af VLF á því næsta, ef
forsendur fráviksgreiningarinnar raungerast. Það er mikið framfaraskref að
slík umfjöllun sé til staðar. En í ljósi gagnsæis og festu hljóta næstu skref
slíkrar sviðsmyndagerðar að greina frá viðbrögðum við slíkri þróun, líkt og
fjármálaráð fjallaði um í síðasta áliti. Það er ekki nóg að gera sviðsmyndir
sviðsmyndanna vegna heldur þarf líka að huga að viðbrögðum ef þær
raungerast.
Hvað viðkemur tillögu til þingsályktunar um breytingu á þingsályktun nr.
10/148 um fjármálastefnu fyrir árin 2018-2022 er eðlilegt að sú spurning
vakni hvernig það svigrúm sem gert er ráð fyrir í stefnunni kallast á við
hugsanleg frávik frá maíspá Hagstofunnar, t.d. ef samdráttarskeiðið yrði
lengra og/eða dýpra en gert er ráð fyrir í þeirri spá.
Í ljósi þess hve langtímahagspár eru ótraustar má velta upp þeirri spurningu
hvort heppilegra sé að notast við aðrar forsendur í langtímaáætlunum varðandi
opinber fjármál en nú er gert. Í fjármálastefnum og fjármálaáætlunum síðustu
ára hefur farið lítið fyrir greiningum á raunverulegum áhrifum opinberra
fjármála og peningamála á hagsveifluna. Þá hefur fjármálaráð ítrekað varað
við því að notast við ósveifluleiðrétta afkomu til að meta aðhaldsstig opinberra
fjármála á hverjum tíma. Í umfjöllun um svigrúm fyrir óvissu er í
þingsályktunartillögunni nefnt að umræða hafi átt sér stað um hvort fella mætti
svigrúmið inn í útgjaldaþak í stefnunni líkt og tíðkist í Svíþjóð. Nefna ber í
þessu samhengi að afkomuviðmið í Svíþjóð er að hagsveifluleiðréttur
frumjöfnuður sé fastur við 0,33% af landsframleiðslu og útgjaldaþakið þar í
landi skoðist í því samhengi.
Í framlagðri fjármálaáætlun, eins og hún liggur nú fyrir, birtist
sveifluleiðrétting á frumjöfnuði. Stjórnvöld halda því þar fram að stóru
línurnar varðandi breytingu á stefnunni séu tilkomnar vegna
efnahagsaðstæðna og breyting stefnu felist að mestu í að leyfa sjálfvirkum
sveiflujöfnurum að vinna sitt verk. Þessa fullyrðingu hefði mátt styðja betur
með því að sýna, í endurskoðun stefnunnar, hvernig fyrirhuguð þróun
11
sveifluleiðrétts frumjafnaðar væri í samanburði við niðurstöðurnar í
áætluninni og skýra frá breytingum á þróuninni ef einhverjar yrðu.
Ofurtrú á mætti hagstjórnar, þ.e. opinberra fjármála og peningamála, getur
leitt til þess að hagsveiflur magnast frekar en að hagstjórnin stuðli að
sveiflujöfnun. A f þessum sökum má velta því upp hvort heppilegra sé að
notast frekar við langtímahagvaxtarþróun sem akkeri við stefnumótun
opinberra fjármála í stað þess að miða við áætlanir og spár um hagvöxt á
hverju ári fyrir sig líkt og nú er gert. Ef miðað er við langtímahagvöxt felur
það í sér sveifluleiðrétta afkomu. Tímasetning útgjalda ætti að miða við þörf
á hverjum tíma frekar en ótraustar spár um hagsveiflu hvers tíma langt fram í
tímann. Tíminn einn mun leiða í ljós hversu vel gengur að notast við afkomu
sem sveiflast með hagsveiflunni.
Skuldir hins opinbera sem hlutfall af vergri landsframleiðslu komust undir
30% markið um síðustu áramót og var það fyrr en gert var ráð fyrir í gildandi
fjármálastefnu. Skuldaþróun hins opinbera hefur verið endurmetin miðað við
afkomumarkmið endurskoðaðrar fjármálastefnu og gefa niðurstöðurnar til
kynna að skuldir hins opinbera muni halda áfram að lækka en sú lækkun verði
nokkru hægari en gengið var út frá í þeirri fjármálaáætlun sem nú er í þinglegri
meðferð. Ekki mun reyna á skuldaregluna við endurskoðun
fjármálastefnunnar. Í tillögunni um endurskoðun stefnunnar er skuldaþróunin
ekki einungis endurskoðuð heldur líka áætluð framvinda samkvæmt
útfærslunni eins og hún mun birtast þegar búið verður að uppfæra
fjármálaáætlunina. Samanburður á endurskoðaðri stefnu og uppfærðri
fjármálaáætlun sýnir að talsvert borð er fyrir báru og breytingin ekki mikil.
Lokaorð
Fjármálaráð telur að breytingar í hagþróun, eins og þær birtast í nýjustu spá
Hagstofu Íslands, nægi ekki einar og sér sem fullgilt tilefni til endurskoðunar
gildandi fjármálastefnu. Hins vegar eru merki um að samdrátturinn gæti
jafnvel orðið skarpari og lengri en spáin segir til um. Þannig má ætla að ef
stefnan væri ekki endurskoðuð nú gæti slíkt reynst nauðsynlegt í náinni
framtíð. Það gæti kallað á sársaukafullar ráðstafanir nú í opinberum fjármálum
sem myndu reynast óskynsamlegar eftir á að hyggja og brjóta í bága við
grunngildi.
Bent skal á að ábyrgð hvílir á stjórnvöldum varðandi þá ákvörðun að nýta ekki
heimild laga til að víkja tímabundið til hliðar þeim tölulegu skilyrðum sem 7.
gr. laga um opinber fjármál setur. Verði hagþróunin verri en ráð er fyrir gert
gæti slíkt eitt og sér kallað á nýja endurskoðun.
Að öllu ofansögðu telur fjármálaráð tilefni til endurskoðunar og að breytingar
á gildandi fjármálastefnu séu í samræmi við grunngildi og skilyrði laga um
endurskoðun fjármálastefnu.
12