Seðlabanki Íslands

Umsögn í þingmáli 790 á 149. þingi


Þingmál lagt fram: 30.03.2019 Tegund þingmáls: Sameining Fjöldi umsagna við þingmál: 7 Fjöldi umsagnarbeiðna við þingmál: 26 Ferill þingmálsins á althingi.is Sendandi: Kauphöll Íslands hf. Viðtakandi: Efna­hags- og við­skipta­nefnd Dagsetning: 17.04.2019 Gerð: Umsögn
Nasdaq Efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis Austurstræti 8-10 150 Reykjavík Reykjavík, 17. apríl 2019 Efni: Umsögn um frumvarp til laga um Seðlabanka Íslands, 790. mál. Vísað er til töluvpósts frá efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis þann 3. apríl sl. þar sem óskað var umsagnar Nasdaq Iceland hf. (Kauphöllin) um frumvarp til laga um Seðlabanka Íslands, 790. mál. Þegar málið var til meðferðar í forsætisráðuneytinu og var birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda skilaði Kauphöllin inn umsögn við frumvarpsdrögin, sjá í viðauka. Eins og fram kemur í þeirri umsögn telur Kauphöllin til bóta að færa eftirlit með þjóðshagvarúð og eindarvarúð í eina stofnun og sameina þar með þau svið sem lúta að því að tryggja fjármálastöðugleika. Í umsögninni kemur einnig fram að Kauphöllin leggst hins vegar gegn því að eftirlit með hegðun á fjármálamarkaði verði fært undir Seðlabankann. Hér er átt við eftirlit sem lýtur að neytendavernd, fjárfestavernd og viðskiptaháttum á markaði, t.d. verðbréfamarkaði. Kauphöllin hefur áhyggjur af hættunni á hagsmunaárekstrum og takmarkaðri valddreifingu ef þessi leið verður farin og telur að betur færi á því að slíku eftirliti yrði áfram komið fyrir í sérstakri stofnun, þ.e. í sérstöku Fjármálaeftirliti sem mundi sinna þessu afmarkaða verkefni. Standi hins vegar vilji ríkisstjórnarinnar og Alþingis til þess að sameina Fjármálaeftirlitið Seðlabankanum að fullu álítur Kauphöllin engu að síður leiðir færar sem gætu dregið umtalsvert úr líkunum á hagsmunaárekstrum og aukið valddreifingu. Ef full sameining verður niðurstaðan telur Kauphöllin brýnt að skerpt verði á sjálfstæði þess varaseðlabankastjóra sem mun fara með málefni fjármálaeftirlits. Til að tryggja sjálfstæði hans þá telur Kauphöllin rétt að varaseðlabankastjóri fjármálaeftirlits heyri beint undir bankaráð en falli ekki undir valdsvið seðlabankastjóra þegar kemur að málefnum fjármálaeftirlits. Varaseðlabankastjóri fjármálaeftirlits færi þá einungis með málefni þess eftirlits og lagt er til að hann yrði formaður fjármálaeftirlitsnefndar í stað seðlabankastjóra sem ekki hefði lengur sæti í nefndinni. Hlutverk og skipulag stöðu þessa varaseðlabankastjóra yrði með sama hætti og alþekkt er þegar aðgreina þarf eftirlit frá annarri starfsemi í rekstri fyrirtækja. Hér má nefna sem dæmi regluvörslu og innri endurskoðun en til að forðast hagsmunaárekstra þar sem þessi svið fara með eftirlit með öðrum rekstri heyra þau beint undir stjórn viðkomandi fyrirtækja. Þá telur Kauphöllin til bóta þegar kemur að ráðstöfunum vegna hagsmunaárekstra ef verkefni Lánamála yrðu færð úr Seðlabankanum. Slíkt mundi þó ekki teljast fullnægjandi ráðstöfun þar sem Seðlabankinn yrði áfram beinn og óbeinn aðili á markaði, sbr. kaup og sölu á skuldabréfamarkaði, inngrip á gjaldeyrismarkaði og vaxtaákvarðanir. Að öðru leyti vísar Kauphöllin til fyrri umsagnar um frumvarpið sem finna má sem viðauka við þessa umsögn. Nasdaq Kauphöllin hefur ekki frekari athugasemdir við frumvarpið og er fús til frekari umræðu og samstarfs um ofangreint mál. Virðingarfyllst, Árnína Steinunn Kristjánsdóttir, yfirlögfræðingur Nasdaq á Íslandi. Viðauki: Umsögn Kauphallar Íslands til forsætisráðherra, dags. 18. mars 2019. Nasdaq Viðauki Forsætisráðuneytið Stjórnarráðshúsinu við Lækjartorg Reykjavík Reykjavík, 18. mars 2019 Efni: Umsögn um frumvarp til Seðlabanka Íslands Vísað er til frumvarps forsætisráðherra til laga um Seðlabanka Islands sem felur í sér sameiningu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins auk annarra breytinga. Nasdaq Iceland (Kauphöllin) telur til bóta að færa eftirlit með þjóðhagsvarúð og eindarvarúð í eina stofnun og sameina þar með þau svið sem lúta að því að tryggja fjármálastöðugleika. Tekið er undir með starfshópi um framtíð íslenskrar peningastefnu1 um að brýnt sé að einn aðili sé ábyrgur fyrir þjóðhagsvarúð og fjármálastöðugleika, að með því sé líklegt að greiningarvinna verði öflugri, ferlið frá greiningu til ákvörðunar skilvirkara og betri samhæfing milli þjóðhagsvarúðar og peningastefnunnar. Rökin fyrir sameiningu þjóðhagsvarúðar og eindarvarúðar eru sérstaklega sterk hér á landi þar sem einungis þrír viðskiptabankar eru stór hluti bankakerfisins í heild. Þessi breyting er einnig í samræmi við meðmæli í ýmsum öðrum skýrslum sérfræðinga sem unnar hafa verið á undanförnum árum og fjallað er um í greinargerð með frumvarpinu. Kauphöllin styður einnig þá viðleitni til valddreifingar, gagnsæis og sérhæfingar sem felst í skipun varaseðlabankastjóra og ákvörðunarnefnda með þátttöku utanaðkomandi aðila. Í þessu efni tekur Kauphöllin þó undir með starfshópnum um framtíð íslenskrar peningastefnu sem „[lagði] áherslu á að innflæðishöft eru ekki peningastjórntæki heldur þjóðhagsvarúðartæki til þess að tryggja fjármálastöðugleika. Ákvörðun um beitingu þeirra skal því vera hjá fjármálastöðugleikanefnd líkt og aðrar ákvarðanir um beitingu þjóðhagsvarúðartækja." Kauphöllin leggur því til að breyting verði gerð á frumvarpinu í þessa veru. Þá bendir Kauphöllin á að aukið valdssvið Seðlabankans gerir gríðarlegar kröfur til góðra stjórnarhátta og leita þarf allra leiða til að tryggja vandaða stjórnsýslu og fyrirbyggja hagsmunaárekstra. Kauphöllin leggst hins vegar eindregið gegn því að eftirlit með hegðun á fjármálamarkaði verði fært undir Seðlabankann. Hér er átt við eftirlit sem lýtur að neytendavernd, fjárfestavernd og viðskiptaháttum á markaði, t.d. verðbréfamarkaði. Kauphöllin telur brýnt að slíkt eftirlit verði áfram í sérstakri stofnun. M.ö.o. álítur Kauphöllin heillavænlegast að sameining Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins takmarkist við eindarvarúð og þjóðhagsvarúð enda náist með því yfirsýn yfir og eftirlit með þeim málum er varða fjármálastöðugleika. Með því yrði varúðareftirlit og viðskiptaháttaeftirlit aðskilið í sitt hvorri stofnunni. Kauphöllin byggir skoðun sína á eftirfarandi sjónarmiðum: 1 https://www.stiornarradid.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=4bf6b635-68a3-11e8-942c-005056bc530c. https://www.stjornarradid.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=4bf6b635-68a3-11e8-942c-005056bc530c Nasdaq • Seðlabankinn er þátttakandi á verðbréfamarkaði. Lánamál ríkisins hjá Seðlabankanum eiga t.a.m. viðskipti á markaði með ríkisskuldabréf. Afar óheppilegt er því að Seðlabankinn sjái um eftirlit með verðbréfamarkaðnum. Vissulega er það svo að sum viðskipti Seðlabankans eru undanþegin ýmsum lögum og reglum en önnur ekki.2 Til viðbótar hefur Seðlabankinn áhrif á verðbréfamarkaðinn með aðgerðum sínum á öðrum sviðum, t.a.m. vaxtaákvörðunum og inngripum á gjaldeyrismarkaði. Ef eitthvað fer úrskeiðis í þessari starfsemi Seðlabankans, t.d. upplýsingagjöf er ekki sinnt í samræmi við lög eða upplýsingar leka, er ótrúverðugt að ekki sé til staðar óháður eftirlitsaðili sem rannsakað getur slík mál án þess að um hagsmunaárekstra yrði að ræða. Það verður að vera yfir allan vafa hafið í slíkum málum að Seðlabankinn hafi ekki eftirlit með sjálfum sér og mótaðilum sínum. Slíkt getur skaðað bæði trúverðugleika verðbréfamarkaðarins og Seðlabankans. • I öðru lagi er Seðlabankinn gríðarlega valdamikil stofnun og ekki er æskilegt að ganga lengra í samþjöppun valds ef ekki eru fyrir því ríkar ástæður. Ljóst er að hætturnar af slíkri samþjöppun valds eru miklar. Ef vel á að vera kallar sú hætta á alls kyns varnagla og ítarlega ferla til að halda aftur af valdinu og tryggja góða stjórnarhætti og verður þó aldrei jafn gott og ef valdinu er dreift. • I þriðja lagi álítur Kauphöllin að samlegð varúðareftirlits og viðskiptaháttaeftirlits sé takmörkuð. Varúðareftirlitið og viðskiptaháttaeftirlitið eru í eðli sínu ólík og kalla á mismunandi greiningu og sérþekkingu. Mögulegt er að samlegðin verði minni en engin þegar búið er að taka tillit til þeirrar umgjarðar sem nauðsynleg er til að forðast hagsmunaárekstra og tryggja góða stjórnarhætti. • I fjórða lagi felst orðsporsáhætta í allsherjar sameiningu eins og Andrew Large nefnir í skýrslu sinni fyrir Seðlabankann3 þar sem aðgerðir eða aðgerðarleysi Seðlabankans á einu sviði geta skaðað trúverðugleika Seðlabankans og staðið í vegi fyrir árangri hans á öðrum sviðum. • Að lokum má nefna að í þeim skýrslum sem hafa verið unnar fyrir stjórnvöld, skýrslum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og nú síðast skýrslu starfshóps um framtíð íslenskrar peningastefnu hafa tillögurnar lotið að sameiningu varúðareftirlits en ekki allsherjar sameiningu Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins. I skýrslu Andrew Large var að vísu viðraður möguleikinn á allsherjar sameiningu, þó að fundið hafi verið að því, eins og að ofan er getið, og sá möguleiki ekki tekinn fram yfir sameiningu sem einungis nær til varúðareftirlits. I skýrslu starfshóps um framtíð íslenskrar peningastefnu er beinlínis lagt til að Fjármálaeftirlitið gegni áfram hlutverki eftirlitsaðila á markaði. 2 Viðskipti seðlabanka við framkvæmd peningastefnu og stefnu í gjaldeyrismálum eru undanþegin kröfum í bæði evrópsku markaðssvikareglugerðinni (MAR) og MiFID II evróputilskipuninni. Viðskipti sem tengjast opinberri skuldastýringu (e. public debt management) eru einnig undanþegin MAR og viðskipti sem tengjast fjármálastöðugleikastefnu eru líka undanþegin MiFID II. Viðskipti seðlabanka sem tengjast fjárfestingum (e. investment operations) falla hins vegar undir gagnsæiskröfur MiFID II. 3 https://www.cb.is/library/Skraarsafn— EN/Press-release/Report%20no.%208%20-%20Copy%20(1).pdf. https://www.cb.is/library/Skraarsafn---EN/Press-release/Report%20no.%208%20-%20Copy%20(1).pdf Nasdaq Kauphöllin hefur ekki frekari athugasemdir við frumvarpið og er fús til frekari umræðu og samstarfs um ofangreint mál. Virðingarfyllst, Árnína Steinunn Kristjánsdóttir, yfirlögfræðingur Nasdaq á Islandi.