Umhvenfis- og skipulagssvið
Reykjavíkurborg
Reykjavík, 10. maí 2019
U SK 2019050029
6 . 8.0
Alþingi
b.t. Nefndarsviðs Alþingis
Kirkjustræti
101 Reykjavík
Reykjavíkurborg hefur borist til umsagnar frumvarp til laga um Þjóðgarðastofnun og
þjóðgarða (778. mál 149. löggjafarþings 2018-2019). Umhverfis- og skipulagssviði
Reykjavíkur barst frumvarpið til umsagnar.
Almennar athugasemdir
Áður en lengra er haldið er rétt að taka fram að Reykjavíkurborg fagnar því að með fram
komnu frumvarpi er verið að styrkja stoðir náttúruverndarsvæða með því að færa málefni
þeirra undir eina stofnun. Reykjavíkurborg hefur einnig væntingar til þess að samstarf hinnar
nýju Þjóðgarðastofnunar við sveitarfélög um umsjón og rekstur friðlýstra svæða, um nýjar
friðlýsingar og stjórnsýslu náttúruverndarsvæða almennt verði öflugt og gott og bindur vonir
við að vettvangur umdæmisráða muni efla það samstarf enn frekar.
Mikilvægt er þó að frumvarpið sé þannig úr garði gert að að fyrirhugaðar breytingar verði til
þess að gera stjórnsýslu málaflokksins einfaldari en jafnframt öflugri. Að mati
Reykjavíkurborgar skortir nokkuð á þetta. Sem dæmi má nefna að hlutverk hinnar nýju
stofnunar varðandi náttúruvernd almennt þyrfti að vera mun betur mótað þannig að enginn
vafi sé um hvaða verkefni t.d. eigi að færast frá Umhverfisstofnun. Þá þarf að tryggja öflugt
fjármagn til reksturs málaflokksins hjá hinni nýju stofnun og gæta þess sérstaklega að öll
náttúruverndarsvæði, þjóðgarðar sem önnur friðlýst svæði, fái öflugt og faglegt bakland.
Með frumvarpinu er stefnt að umtalsverðum breytingum hjá hinu opinbera hvað varðar
málefni náttúruverndar, sér í lagi í stjórnun og starfrækslu þjóðgarða. Stofna á nýja
ríkisstofnun, Þjóðgarðastofnun, sem mun skv. 10. grein frumvarpsins fara mað yfirstjórn
mála sem varða þjóðgarða, önnur náttúruverndarsvæði og náttúruvernd. Frumvarpið fjallar
að hluta um þessa nýju stofnun og hennar hlutverk, einnig um nýtt stjórnunarfyrirkomulag
fyrir náttúruverndarsvæði sem eru svokölluð umdæmisráð en fyrst og fremst fjallar
frumvarpið um þjóðgarða, hlutverk og stjórnun þeirra og ýmis stjórnsýsluleg atriði því tengd
(t.d. gerð stjórnar- og verndaráætlana fyrir þjóðgarða) og ýmis sérákvæði er varða núverandi
þjóðgarða. Verði frumvarpið að lögum taka þau gildi 1. janúar 2020 og frá sama tíma falla úr
gildi lög nr. .7' um þjóðgarðinn á Þingvöllum, og lög nr. ; 2. um
Vatnajökulsþjóðgarð.
Að mati Reykjavíkurborgar er það óheppilegt að þessi tvö meginviðfangsefni frumvarpsins,
ný stofnun - Þjóðgarðastofnun - og hlutverk hennar, annars vegar, og stjórnsýsla þjóðgarða,
hins vegar, hafi verið sameinuð í eitt frumvarp. Einkum vegna þess að eitt áætlað
lykilhlutverk Þjóðgarðastofnunar, að sinna yfirstjórn mála sem varða önnur
náttúruverndarsvæði en þjóðgarða og náttúruvernd almennt, fær litla umfjöllun í frumvarpinu
og er þ.a.l. ekki nægjanlega vel mótað í texta frumvarpsins . Þess í stað er vísað í ákvæði
laga um náttúruvernd nr. 60/2013 eða að það vantar skýra tilvísun eða umfjöllun. Þetta þarf
Umhverfis- og skipulagssvið
Borgartún 12-14
105 Reykjavík
að bæta. Að mati Reykjavíkurborgar væri betra að hafa sérstakt frumvarp um stofnun
Þjóðgarðastofnunar og hlutverk hennar, og síðan annað frumvarp um stjórnun og rekstur
þjóðgarða með þeim sérákvæðum sem þarf varðandi einstaka þjóðgarða. Þannig mætti
skilja mun betur á milli þessara tveggja meginviðfangsefna. Þetta er sérstaklega mikilvægt til
að þau verkefni sem Þjóðgarðastofnun mun fá og tengjast ekki þjóðgörðum rati mun betur
inn í frumvarp um þessa nýju stofnun. Á köflum virðist sem sá þáttur hafi verið slíkt aukaatriði
að það hafi ekki verið hugað nægjanlega að því og t.d. er töluverður munur og ósamræmi í
texta frumvarpsins og greinargerðinnar sem fýlgir því. Einnig vantar tilfinnanlega fleiri dæmi
um hvernig frumvarpið hefur áhrif á texta og innihald annarra laga, sér í lagi laga um
náttúruvernd. Verður betur vikið að því í athugasemdum um einstök íagaákvæði.
Reykjavíkurborg á ekki land í þjóðgarði og ólíklegt að til þess komi. Því verður lítið brugðist
við þeim atriðum frumvarpsins er varða stjórnun og rekstur þjógarða, svo sem innihald II., IV.
og VI. kafla. Reykjavíkurborg vill þó ítreka að huga þarf varlega að góðu samráði við
sveitarfélög við gerð stjórnunar- og verndaráætlana í þjóðgörðum til að tryggja að sátt sé um
skipulag landsvæða innan þjóðgarða þannig að ekki sé of freklega gengið gegn
skipulagsvaldi sveitarfélaga. Að öðru leyti er tekið undir umsögn Sambands íslenskra
sveitarfélaga um frumvarpið (dags. 30. apríl 2019) varðandi þau atriði er varðar þjóðgarða.
Athugasemdir við einstaka kafla/greinar frumvarpsins:
• í 2. grein, 2. tölulið, lið-c, er í skilgreiningunni um náttúruverndarsvæði rætt um að þau
séu „afmörkuð svæði... sem njóta verndar samkvæmt lögum vegna náttúru eða
landslags". Ekki er getið í hvaða lög sé verið að vísa, en þar koma nokkur til greina -
einkum lög um náttúruvernd, en einnig skipulagslög því þar er ákvæði um
hverfisvernd, sem og lög um menningarminjar. Heppilegra væri í það minnsta í
greinargerð að telja til þau lög sem vísað er í.
í III kafla um Þjóðgarðastofnun eru nokkur atriði sem þarf að skýra betur út.
• (10. grein um yfirstjórn segir að stofnunin muni fara með yfirstjórn mála sem varða
m.a. „önnur náttúruverndarsvæði“. Væntanlega er átt við friðlýst svæði, en með
tilvísun í óljósa skilgreiningu í 2. grein, mætti útskýra betur að önnur
náttúruverndarsvæði t.d. hverfisverndarsvæði falli ekki þarna undir.
• (12. grein er fjallað um umdæmisráð. Almennt telur Reykjavíkurborg jákvætt að koma
á fyrirkomulagi sem tryggir valddreifingu og aukið samráð á landsvísu, eins og það er
orðað í greinargerð með frumvarpinu. Það vantar þó nokkuð upp á skýrleika þessrar
greinar. Engin umfjöllun er um áætlaðan fjölda eða landfræðilega skiptingu
umdæmisráða á landsvísu, heldur vísað í reglugerð sem ráðherra mun setja sbr. 41.
grein. Afar óheppilegt er að ekki liggi fyrir tillaga á þessu stigi um fjölda þessara ráða
eða hvernig þau muni skiptast landfræðilega. Hér er um mikið hagsmunamál að ræða
og mikilvægt að það liggi fyrir í lögunum sjálfum hvernig skipt verður í umdæmi. Að
lágmarki verður að gera kröfu um að lögin kveði á um hvaða viðmið skuli höfð að
leiðarljósi við setningu reglugerðar um efnið. Að öðrum kosti uppfyllir
reglugerðarheimildin ekki þær lágmarkskröfur um efnislega afmörkun sem gera
verður til slíka lagagreina.
• Þá vekur spurningar að þjóðgarðsvörðum á rekstrarsvæðum Vatnajökulsþjóðgarðs er
tryggt sæti í umdæmisráðum en sama á ekki við um þjóðgerðsverði
Reykjavíkurborg
lJ 1111 |V̂ jK^ýalíajDj^ölarðs og Þjóðgarðsins Snæfellsjökuls.
Gert er ráð fyrir að sveitarfélög á svæði viðkomandi umdæmisráða tilnefni fimm
fulltrúa í ráðið. Ekki er tilgreint hvernig sú tilnefning á að fara fram eða hvort þættir
eins og íbúafjöldi, stærð og fjöldi friðlýstra svæða innan sveitarfélags muni hafa áhrif
á hvaða fulltrúar sitja í ráðunum. í þessu samhengi vill Reykjavíkurborg benda á að
þjóðgarðar og friðlýst svæði hafi ekki síst mikið gildi fyrir það fólk sem býr í þéttbýli.
Mikilvægt er að regluverk um umdæmisráðin og val fulltrúa í þau sé vel skilgreint.
Eðlilegast er að meginlínur séu að lágmarki útfærðar í lögum en frekari útfærsla eigi
sér stað í reglugerð. Tryggja þarf að val á fulltrúum í ráðin byggi á skýrt fyrirfram
settum reglum og að ákvarðanataka um hvaða sveitarfélög eigi fulltrúa í ráðunum
hverju sinni verði aldrei handahófskennd heldur byggð á jafnræði og sanngirni. Mjög
jákvætt er að bætt hefur verið í frumvarpið ákvæði um að þegar fjallað sé um einstök
friðlýst svæði að það verði tryggt að sveitarfélagið sem svæðið fellur innan í taki þátt í
afgreiðslu málsins.
Reykjavíkurborg veltir því fyrir sér hver aðkoma sveitarfélaga að
náttúruverndarmálum utan þeirra umdæma verður. Friðlýst svæði eru sameign allra
landsmanna og t.d. eru öll stór náttúruverndarsvæði staðsett utan
Höfuðborgarsvæðisins þar sem stærstur hluti landsmanna býr. Ákvarðanir um
nýtingu og verndun náttúrusvæða t.d. á hálendi íslands varða ekki síður þá gesti sem
heimsækja þau svæði (þ.m.t. mikinn fjöld íbúa fjarlægra sveitarfélaga eins og frá
Höfuðborgarsvæðinu) en íbúa heimabyggðar. Tryggja þarf að allir landsmenn og
samtök þeirra geti haft aðkomu að ákvarðanatöku allra umdæmisráða með góðu,
opnu og vel auglýstu samráði um öll áform og áætlanir.
• í 13. grein er greint frá hlutverki Þjóðgarðastofnunar. Þar segir að stofnunin muni
annast stjórnun, rekstur og umsjón þjóðgarða og annarra náttúruverndarsvæða sem
njóta verndar samkvæmt ákvæðum laga um náttúruvernd. Ekki er minnst sérstaklega
á fólkvanga, sem samkvæmt lögum um náttúruvernd heyra undir umsjón
sveitarfélaga. Reykjavíkurborg telur að tilgreina megi betur hvert hlutverk
Þjóðgarðastofnunar verður gagnvart fólkvöngum.
Þá er hvergi minnst á landvörslu, náttúrutúlkun eða fræðslu um náttúru og
menningarminjar sem þó eru meðal mikilvægustu þátta í starfsemi þjóðgarða og
friðlýstra svæða. í þessu samhengi er rétt að nefna að í núgildandi lögum um
náttúruvernd er í 82. gr. fjallað um þessi atriði en gert er ráð fyrir að sú grein falli brott
nái frumvarp þetta fram að ganga.
• í 14. grein er greint frá hlutverki umdæmisráðs. í 2. tölulið greinarinnar segir að
umdæmisráðið skuli hafa „yfirumsjón með gerð tillögu að stjórnunar- og
verndaráætlunar fyrir friðlýst svæði í viðkomandi umdæmi, önnur en þjóðgarða..“.
Reykjavíkurborg veltir því fyrir sér hvort orðalagið „yfirumsjón" sé heppilegt. Ólíklegt
er að umdæmisráðið sjálft vinni þessa tillögu þar sem gerð stjórnunar- og
verndaráætlunar er umfangsmikið verkefni sem krefst fagþekkingar, greiningar og
samræmingar við stjórnsýslulegt vinnulag slíkrar áætlanagerðar. Heppilegra er að
Þjóðgarðastofnun hafi þessa yfirumsjón en að umdæmisráðin taki ákvarðanir um
Umhverfis- og skipulagssvið
Borgartún 12-14
105 Reykjavík
hvort og hvenær farið sé í slíka áætlanagerð, veiti umsagnir og almenna ráðgjöf
meðan áætlunin er unnin, og samþykki endanlega áætlun.
í 3. tölulið 14. greinar segir að umdæmisráð eigi að veita umsögn um atvinnustefnu...
sem og önnur málefni sem ástæða þykir til að bera undir umdæmisráð. Þetta er mjög
óljóst og æskilegt væri að bæta við fleiri atriðum. Almennt þarf að skilgreina betur
hvaða viðfangsefni umdæmisráðin gætu fengið inn á sitt borð. Tækifæri mun felast í
gerð reglugerðar sbr. 4. tl. 41. gr. frumvarpsins er fjallar um starfshætti umdæmisráða
en það er nauðsynlegt að það komi skýrt fram í lögunum hvaða málefni skuli eiga
undir umdæmisráðin.
í 15. grein um stjórn náttúruverndarsvæða kemur fram að ráðherra sé heimilt að
skipa stjórn yfir náttúruverndarsvæði sem friðlýst eru samkvæmt lögum um
náttúruvernd þar sem eiga sæti fulltrúar þeirra sveitarfélaga sem eru á viðkomandi
náttúruverndarsvæði. Reykjavíkurborg veltir fyrir sér hvernig þetta ákvæði samræmist
stjórnun fólkvanga þar sem sveitarfélög utan náttúruverndarsvæðisins hafa átt
fulltrúa. Þar er stjórn Reykjanesfólkvangs gott dæmi en Reykjavíkurborg er meðal
fulltrúa þar og hefur leitt stjórnina um árabil þrátt fyrir að eiga ekki neitt land innan
fólkvangsins. Skýra þarf betur hvort þetta ákvæði eigi við um fólkvanga einnig. Ef
ætlunin er að breyta frá núverandi fyrirkomulagi er líka mikilvægt að það sér skýrt og
ástæður þess liggi fyrir.
VI. kafli fjallar um starfsemi í þjóðgörðum og þjónustu. Því er nokkuð sérkennilegt að í
34. grein segir að heimilt sé að reka gestastofur og þjónustustöðvar í [bæði]
þjóðgörðum og öðrum náttúruverndarsvæðum. Þar sem ákvæði varðandi stjórnun og
rekstur náttúruverndarsvæða eru lítið sem ekkert rædd í þessu frumvarpi, heldur
vísað í lög um náttúruvernd, skýtur skökku við að tala um þetta sérstaklega og það í
kafla um þjóðgarða. Betra væri að sleppa setningunni „og öðrum
náttúruverndarsvæðunT. Hún bætir engu við umfjöllunina í 86. grein laga um
náttúruvernd.
I 35. grein um eftirlit segir að Þjóðgarðastofnun hafi eftirlit með því að virt séu ákvæði
laga þessara. Ekki er minnst á eftirlitshlutverk stofnunarinnar varðandi ákvæði í
lögum um náttúruvernd er tengjast öðrum náttúruverndarsvæðum en þjóðgörðum en
miðað við fyrri greinar frumvarpsins um hlutverk stofnunarinnar væri eðlilegt að álykta
að eftirlit stofnunarinnar næði yfir þau svæði. Þetta þarf að vera skýrara í
frumvarpinu. Til dæmis kemur ekki fram hvernig Þjóðgarðastofnun myndi loka
náttúruverndarsvæði á svipaðan hátt og þjóðgarðsvörðum er heimilt að loka
þjóðgarði eða hluta hans ef náttúru- eða menningarminjum er ógnað vegna ágangs
frá umferð eða dvöl manna, Tengja þyrfti betur við 84. grein laga um náttúruvernd
hvað þetta atriði varðar.
44. gr. frumvarpsins fjallar um breytingar á öðrum lögum þ.m.t. lögum um
náttúruvernd, nr. 60/2013. í 1. tölulið b-liðar er gerð breyting á 13. gr.
náttúruverndarlaganna þar sem greint er frá hlutverki Þjóðgarðastofnunar og segir að
f ReykjavíkurborgUmhvelföfPfljfllWulW ð s t umsjón og rekstur náttúruverndarsvæða, ber ábyrgð á gerðstjórnunar- og verndaráætlana fyrir friðlýst svæði, sinnir fræðslu og veitir ráðherra
ráðgjöf um náttúruverndarmál“. Það vekur athygli að þennan texta er ekki að finna í
13. grein þessa frumvarps um hlutverk Þjóðgarðastofnunar og er t.d. þar ekki talað
um að stofnunin eigi að sinna fræðslu og veita ráðgjöf um náttúruverndarmál, sbr.
athugasemdir hér að framan um þau mál. Það kemur fram í greinargerð um 13. grein
en ætti að sjálfsögðu að koma skýrt fram í lagatextanum sjálfum. Þá er textinn um
ábyrgð á gerð stjórnunar- og verndaráætlana í nokkurri mótsögn við 14. grein þar
sem segir að umdæmisráðin hafi yfirumsjón með gerð stjórnunar- og verndaráætlana
fyrir friðlýst svæði. Þetta er ekki stórvægiiegt atriði en engu að síður ákvæðið
misræmi sem ber að laga.
Þá vekur furðu að ekki virðist sem listi yfir breytingar á náttúruverndarlögum sé
tæmandi því ekki er minnst á nokkrar greinar þar sem eðlilegt væri að
„Þjóðgarðastofnun" kæmi í stað „Umhverfisstofnunar". Til dæmis er ekki minnst á 79.
grein um yfirumsjón og ábyrgð á eftirliti með náttúruverndarsvæðum. Þýðir það að
Umhverfisstofnun mun áfram hafa þessa yfirumsjón og gefa árlega skýrslu um
ástand náttúruverndarsvæða ? Það er í mótsögn við inntak og greinargerð
frumvarpsins um Þjóðgarðastofnun þar sem segir að verkefni Umhverfisstofnunar er
varða náttúruvernd færist til Þjóðgarðastofnunar. Þá á Umhverfisstofnun einnig áfram
að halda námskeið í landvörslu sbr. þriðja lið 80. greinar náttúruverndarlaga, bera
ábyrgð á gerð stjórnunar- og verndaráætlana fyrir friðlýst svæði sbr. 1. málsl. 1. mgr.
81. greinar náttúruverndarlaga, eiga samráð við sveitarfélög um rekstur fólkvanga
sbr. 83. grein náttúruverndarlaga, fela öðrum umsjón náttúruverndarsvæða sbr. 85.
grein og hafa heimild til að stofna og reka gestastofur sbr. 86. grein. Ef þessi verkefni
eiga áfram að vera hjá Umhverfisstofnun þá er mjög óljóst hvernig flutningur
málaflokksins frá Umhverfisstofnun til Þjóðgarðastofnunar á að fara fram og hvaða
verkefni nákvæmlega færast. Mögulega hefur gleymst að minnast á breytingar á
þessum greinum laga um náttúruvernd. Ef svo er, þarf auðvitað að bæta úr því.
Eins og nefnt var í upphafi þessarar umsagnar er fyrirliggjandi frumvarp að mörgu
leyti fagnaðarefni. Því miður eru þó ýmist atriði sem virðast ekki hafa verið hugsuð til
enda eða fullkláruð sbr. það sem rakið hefur verið hér að framan. Það er því mat
Reykjavíkurborgar að áður en hægt sé að samþykkja frumvarpið verði að vinna
ákveðna þætti þess betur og best færi á því að fjallað væri um nýja þjóðgarðastofnun
í sérstöku frumvarpi og stjórnsýslu þjóðgarða og friðlýstra svæða í sérfrumvarpi.
Glóey Helgudóttir Finnsdóttir, skrifstofustjóri, umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkur
Snorri Sigurðsson, verkefnastjóri, umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkur.
f.h. Reykjavíkurborgar,
) rv/~̂
Umhverfis- og skipulagssvið
Borgartún 12-14
105 Reykjavík