Þjóðgarða­stofnun og þjóðgarðar

Umsögn í þingmáli 778 á 149. þingi


Þingmál lagt fram: 30.03.2019 Tegund þingmáls: Lagafrumvarp Fjöldi umsagna við þingmál: 42 Fjöldi umsagnarbeiðna við þingmál: 123 Ferill þingmálsins á althingi.is Sendandi: Umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar Viðtakandi: Umhverfis- og samgöngu­nefnd Dagsetning: 15.05.2019 Gerð: Umsögn
Umhvenfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborg Reykjavík, 10. maí 2019 U SK 2019050029 6 . 8.0 Alþingi b.t. Nefndarsviðs Alþingis Kirkjustræti 101 Reykjavík Reykjavíkurborg hefur borist til umsagnar frumvarp til laga um Þjóðgarðastofnun og þjóðgarða (778. mál 149. löggjafarþings 2018-2019). Umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkur barst frumvarpið til umsagnar. Almennar athugasemdir Áður en lengra er haldið er rétt að taka fram að Reykjavíkurborg fagnar því að með fram komnu frumvarpi er verið að styrkja stoðir náttúruverndarsvæða með því að færa málefni þeirra undir eina stofnun. Reykjavíkurborg hefur einnig væntingar til þess að samstarf hinnar nýju Þjóðgarðastofnunar við sveitarfélög um umsjón og rekstur friðlýstra svæða, um nýjar friðlýsingar og stjórnsýslu náttúruverndarsvæða almennt verði öflugt og gott og bindur vonir við að vettvangur umdæmisráða muni efla það samstarf enn frekar. Mikilvægt er þó að frumvarpið sé þannig úr garði gert að að fyrirhugaðar breytingar verði til þess að gera stjórnsýslu málaflokksins einfaldari en jafnframt öflugri. Að mati Reykjavíkurborgar skortir nokkuð á þetta. Sem dæmi má nefna að hlutverk hinnar nýju stofnunar varðandi náttúruvernd almennt þyrfti að vera mun betur mótað þannig að enginn vafi sé um hvaða verkefni t.d. eigi að færast frá Umhverfisstofnun. Þá þarf að tryggja öflugt fjármagn til reksturs málaflokksins hjá hinni nýju stofnun og gæta þess sérstaklega að öll náttúruverndarsvæði, þjóðgarðar sem önnur friðlýst svæði, fái öflugt og faglegt bakland. Með frumvarpinu er stefnt að umtalsverðum breytingum hjá hinu opinbera hvað varðar málefni náttúruverndar, sér í lagi í stjórnun og starfrækslu þjóðgarða. Stofna á nýja ríkisstofnun, Þjóðgarðastofnun, sem mun skv. 10. grein frumvarpsins fara mað yfirstjórn mála sem varða þjóðgarða, önnur náttúruverndarsvæði og náttúruvernd. Frumvarpið fjallar að hluta um þessa nýju stofnun og hennar hlutverk, einnig um nýtt stjórnunarfyrirkomulag fyrir náttúruverndarsvæði sem eru svokölluð umdæmisráð en fyrst og fremst fjallar frumvarpið um þjóðgarða, hlutverk og stjórnun þeirra og ýmis stjórnsýsluleg atriði því tengd (t.d. gerð stjórnar- og verndaráætlana fyrir þjóðgarða) og ýmis sérákvæði er varða núverandi þjóðgarða. Verði frumvarpið að lögum taka þau gildi 1. janúar 2020 og frá sama tíma falla úr gildi lög nr. .7' um þjóðgarðinn á Þingvöllum, og lög nr. ; 2. um Vatnajökulsþjóðgarð. Að mati Reykjavíkurborgar er það óheppilegt að þessi tvö meginviðfangsefni frumvarpsins, ný stofnun - Þjóðgarðastofnun - og hlutverk hennar, annars vegar, og stjórnsýsla þjóðgarða, hins vegar, hafi verið sameinuð í eitt frumvarp. Einkum vegna þess að eitt áætlað lykilhlutverk Þjóðgarðastofnunar, að sinna yfirstjórn mála sem varða önnur náttúruverndarsvæði en þjóðgarða og náttúruvernd almennt, fær litla umfjöllun í frumvarpinu og er þ.a.l. ekki nægjanlega vel mótað í texta frumvarpsins . Þess í stað er vísað í ákvæði laga um náttúruvernd nr. 60/2013 eða að það vantar skýra tilvísun eða umfjöllun. Þetta þarf Umhverfis- og skipulagssvið Borgartún 12-14 105 Reykjavík að bæta. Að mati Reykjavíkurborgar væri betra að hafa sérstakt frumvarp um stofnun Þjóðgarðastofnunar og hlutverk hennar, og síðan annað frumvarp um stjórnun og rekstur þjóðgarða með þeim sérákvæðum sem þarf varðandi einstaka þjóðgarða. Þannig mætti skilja mun betur á milli þessara tveggja meginviðfangsefna. Þetta er sérstaklega mikilvægt til að þau verkefni sem Þjóðgarðastofnun mun fá og tengjast ekki þjóðgörðum rati mun betur inn í frumvarp um þessa nýju stofnun. Á köflum virðist sem sá þáttur hafi verið slíkt aukaatriði að það hafi ekki verið hugað nægjanlega að því og t.d. er töluverður munur og ósamræmi í texta frumvarpsins og greinargerðinnar sem fýlgir því. Einnig vantar tilfinnanlega fleiri dæmi um hvernig frumvarpið hefur áhrif á texta og innihald annarra laga, sér í lagi laga um náttúruvernd. Verður betur vikið að því í athugasemdum um einstök íagaákvæði. Reykjavíkurborg á ekki land í þjóðgarði og ólíklegt að til þess komi. Því verður lítið brugðist við þeim atriðum frumvarpsins er varða stjórnun og rekstur þjógarða, svo sem innihald II., IV. og VI. kafla. Reykjavíkurborg vill þó ítreka að huga þarf varlega að góðu samráði við sveitarfélög við gerð stjórnunar- og verndaráætlana í þjóðgörðum til að tryggja að sátt sé um skipulag landsvæða innan þjóðgarða þannig að ekki sé of freklega gengið gegn skipulagsvaldi sveitarfélaga. Að öðru leyti er tekið undir umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga um frumvarpið (dags. 30. apríl 2019) varðandi þau atriði er varðar þjóðgarða. Athugasemdir við einstaka kafla/greinar frumvarpsins: • í 2. grein, 2. tölulið, lið-c, er í skilgreiningunni um náttúruverndarsvæði rætt um að þau séu „afmörkuð svæði... sem njóta verndar samkvæmt lögum vegna náttúru eða landslags". Ekki er getið í hvaða lög sé verið að vísa, en þar koma nokkur til greina - einkum lög um náttúruvernd, en einnig skipulagslög því þar er ákvæði um hverfisvernd, sem og lög um menningarminjar. Heppilegra væri í það minnsta í greinargerð að telja til þau lög sem vísað er í. í III kafla um Þjóðgarðastofnun eru nokkur atriði sem þarf að skýra betur út. • (10. grein um yfirstjórn segir að stofnunin muni fara með yfirstjórn mála sem varða m.a. „önnur náttúruverndarsvæði“. Væntanlega er átt við friðlýst svæði, en með tilvísun í óljósa skilgreiningu í 2. grein, mætti útskýra betur að önnur náttúruverndarsvæði t.d. hverfisverndarsvæði falli ekki þarna undir. • (12. grein er fjallað um umdæmisráð. Almennt telur Reykjavíkurborg jákvætt að koma á fyrirkomulagi sem tryggir valddreifingu og aukið samráð á landsvísu, eins og það er orðað í greinargerð með frumvarpinu. Það vantar þó nokkuð upp á skýrleika þessrar greinar. Engin umfjöllun er um áætlaðan fjölda eða landfræðilega skiptingu umdæmisráða á landsvísu, heldur vísað í reglugerð sem ráðherra mun setja sbr. 41. grein. Afar óheppilegt er að ekki liggi fyrir tillaga á þessu stigi um fjölda þessara ráða eða hvernig þau muni skiptast landfræðilega. Hér er um mikið hagsmunamál að ræða og mikilvægt að það liggi fyrir í lögunum sjálfum hvernig skipt verður í umdæmi. Að lágmarki verður að gera kröfu um að lögin kveði á um hvaða viðmið skuli höfð að leiðarljósi við setningu reglugerðar um efnið. Að öðrum kosti uppfyllir reglugerðarheimildin ekki þær lágmarkskröfur um efnislega afmörkun sem gera verður til slíka lagagreina. • Þá vekur spurningar að þjóðgarðsvörðum á rekstrarsvæðum Vatnajökulsþjóðgarðs er tryggt sæti í umdæmisráðum en sama á ekki við um þjóðgerðsverði Reykjavíkurborg lJ 1111 |V̂ jK^ýalíajDj^ölarðs og Þjóðgarðsins Snæfellsjökuls. Gert er ráð fyrir að sveitarfélög á svæði viðkomandi umdæmisráða tilnefni fimm fulltrúa í ráðið. Ekki er tilgreint hvernig sú tilnefning á að fara fram eða hvort þættir eins og íbúafjöldi, stærð og fjöldi friðlýstra svæða innan sveitarfélags muni hafa áhrif á hvaða fulltrúar sitja í ráðunum. í þessu samhengi vill Reykjavíkurborg benda á að þjóðgarðar og friðlýst svæði hafi ekki síst mikið gildi fyrir það fólk sem býr í þéttbýli. Mikilvægt er að regluverk um umdæmisráðin og val fulltrúa í þau sé vel skilgreint. Eðlilegast er að meginlínur séu að lágmarki útfærðar í lögum en frekari útfærsla eigi sér stað í reglugerð. Tryggja þarf að val á fulltrúum í ráðin byggi á skýrt fyrirfram settum reglum og að ákvarðanataka um hvaða sveitarfélög eigi fulltrúa í ráðunum hverju sinni verði aldrei handahófskennd heldur byggð á jafnræði og sanngirni. Mjög jákvætt er að bætt hefur verið í frumvarpið ákvæði um að þegar fjallað sé um einstök friðlýst svæði að það verði tryggt að sveitarfélagið sem svæðið fellur innan í taki þátt í afgreiðslu málsins. Reykjavíkurborg veltir því fyrir sér hver aðkoma sveitarfélaga að náttúruverndarmálum utan þeirra umdæma verður. Friðlýst svæði eru sameign allra landsmanna og t.d. eru öll stór náttúruverndarsvæði staðsett utan Höfuðborgarsvæðisins þar sem stærstur hluti landsmanna býr. Ákvarðanir um nýtingu og verndun náttúrusvæða t.d. á hálendi íslands varða ekki síður þá gesti sem heimsækja þau svæði (þ.m.t. mikinn fjöld íbúa fjarlægra sveitarfélaga eins og frá Höfuðborgarsvæðinu) en íbúa heimabyggðar. Tryggja þarf að allir landsmenn og samtök þeirra geti haft aðkomu að ákvarðanatöku allra umdæmisráða með góðu, opnu og vel auglýstu samráði um öll áform og áætlanir. • í 13. grein er greint frá hlutverki Þjóðgarðastofnunar. Þar segir að stofnunin muni annast stjórnun, rekstur og umsjón þjóðgarða og annarra náttúruverndarsvæða sem njóta verndar samkvæmt ákvæðum laga um náttúruvernd. Ekki er minnst sérstaklega á fólkvanga, sem samkvæmt lögum um náttúruvernd heyra undir umsjón sveitarfélaga. Reykjavíkurborg telur að tilgreina megi betur hvert hlutverk Þjóðgarðastofnunar verður gagnvart fólkvöngum. Þá er hvergi minnst á landvörslu, náttúrutúlkun eða fræðslu um náttúru og menningarminjar sem þó eru meðal mikilvægustu þátta í starfsemi þjóðgarða og friðlýstra svæða. í þessu samhengi er rétt að nefna að í núgildandi lögum um náttúruvernd er í 82. gr. fjallað um þessi atriði en gert er ráð fyrir að sú grein falli brott nái frumvarp þetta fram að ganga. • í 14. grein er greint frá hlutverki umdæmisráðs. í 2. tölulið greinarinnar segir að umdæmisráðið skuli hafa „yfirumsjón með gerð tillögu að stjórnunar- og verndaráætlunar fyrir friðlýst svæði í viðkomandi umdæmi, önnur en þjóðgarða..“. Reykjavíkurborg veltir því fyrir sér hvort orðalagið „yfirumsjón" sé heppilegt. Ólíklegt er að umdæmisráðið sjálft vinni þessa tillögu þar sem gerð stjórnunar- og verndaráætlunar er umfangsmikið verkefni sem krefst fagþekkingar, greiningar og samræmingar við stjórnsýslulegt vinnulag slíkrar áætlanagerðar. Heppilegra er að Þjóðgarðastofnun hafi þessa yfirumsjón en að umdæmisráðin taki ákvarðanir um Umhverfis- og skipulagssvið Borgartún 12-14 105 Reykjavík hvort og hvenær farið sé í slíka áætlanagerð, veiti umsagnir og almenna ráðgjöf meðan áætlunin er unnin, og samþykki endanlega áætlun. í 3. tölulið 14. greinar segir að umdæmisráð eigi að veita umsögn um atvinnustefnu... sem og önnur málefni sem ástæða þykir til að bera undir umdæmisráð. Þetta er mjög óljóst og æskilegt væri að bæta við fleiri atriðum. Almennt þarf að skilgreina betur hvaða viðfangsefni umdæmisráðin gætu fengið inn á sitt borð. Tækifæri mun felast í gerð reglugerðar sbr. 4. tl. 41. gr. frumvarpsins er fjallar um starfshætti umdæmisráða en það er nauðsynlegt að það komi skýrt fram í lögunum hvaða málefni skuli eiga undir umdæmisráðin. í 15. grein um stjórn náttúruverndarsvæða kemur fram að ráðherra sé heimilt að skipa stjórn yfir náttúruverndarsvæði sem friðlýst eru samkvæmt lögum um náttúruvernd þar sem eiga sæti fulltrúar þeirra sveitarfélaga sem eru á viðkomandi náttúruverndarsvæði. Reykjavíkurborg veltir fyrir sér hvernig þetta ákvæði samræmist stjórnun fólkvanga þar sem sveitarfélög utan náttúruverndarsvæðisins hafa átt fulltrúa. Þar er stjórn Reykjanesfólkvangs gott dæmi en Reykjavíkurborg er meðal fulltrúa þar og hefur leitt stjórnina um árabil þrátt fyrir að eiga ekki neitt land innan fólkvangsins. Skýra þarf betur hvort þetta ákvæði eigi við um fólkvanga einnig. Ef ætlunin er að breyta frá núverandi fyrirkomulagi er líka mikilvægt að það sér skýrt og ástæður þess liggi fyrir. VI. kafli fjallar um starfsemi í þjóðgörðum og þjónustu. Því er nokkuð sérkennilegt að í 34. grein segir að heimilt sé að reka gestastofur og þjónustustöðvar í [bæði] þjóðgörðum og öðrum náttúruverndarsvæðum. Þar sem ákvæði varðandi stjórnun og rekstur náttúruverndarsvæða eru lítið sem ekkert rædd í þessu frumvarpi, heldur vísað í lög um náttúruvernd, skýtur skökku við að tala um þetta sérstaklega og það í kafla um þjóðgarða. Betra væri að sleppa setningunni „og öðrum náttúruverndarsvæðunT. Hún bætir engu við umfjöllunina í 86. grein laga um náttúruvernd. I 35. grein um eftirlit segir að Þjóðgarðastofnun hafi eftirlit með því að virt séu ákvæði laga þessara. Ekki er minnst á eftirlitshlutverk stofnunarinnar varðandi ákvæði í lögum um náttúruvernd er tengjast öðrum náttúruverndarsvæðum en þjóðgörðum en miðað við fyrri greinar frumvarpsins um hlutverk stofnunarinnar væri eðlilegt að álykta að eftirlit stofnunarinnar næði yfir þau svæði. Þetta þarf að vera skýrara í frumvarpinu. Til dæmis kemur ekki fram hvernig Þjóðgarðastofnun myndi loka náttúruverndarsvæði á svipaðan hátt og þjóðgarðsvörðum er heimilt að loka þjóðgarði eða hluta hans ef náttúru- eða menningarminjum er ógnað vegna ágangs frá umferð eða dvöl manna, Tengja þyrfti betur við 84. grein laga um náttúruvernd hvað þetta atriði varðar. 44. gr. frumvarpsins fjallar um breytingar á öðrum lögum þ.m.t. lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013. í 1. tölulið b-liðar er gerð breyting á 13. gr. náttúruverndarlaganna þar sem greint er frá hlutverki Þjóðgarðastofnunar og segir að f ReykjavíkurborgUmhvelföfPfljfllWulW ð s t umsjón og rekstur náttúruverndarsvæða, ber ábyrgð á gerðstjórnunar- og verndaráætlana fyrir friðlýst svæði, sinnir fræðslu og veitir ráðherra ráðgjöf um náttúruverndarmál“. Það vekur athygli að þennan texta er ekki að finna í 13. grein þessa frumvarps um hlutverk Þjóðgarðastofnunar og er t.d. þar ekki talað um að stofnunin eigi að sinna fræðslu og veita ráðgjöf um náttúruverndarmál, sbr. athugasemdir hér að framan um þau mál. Það kemur fram í greinargerð um 13. grein en ætti að sjálfsögðu að koma skýrt fram í lagatextanum sjálfum. Þá er textinn um ábyrgð á gerð stjórnunar- og verndaráætlana í nokkurri mótsögn við 14. grein þar sem segir að umdæmisráðin hafi yfirumsjón með gerð stjórnunar- og verndaráætlana fyrir friðlýst svæði. Þetta er ekki stórvægiiegt atriði en engu að síður ákvæðið misræmi sem ber að laga. Þá vekur furðu að ekki virðist sem listi yfir breytingar á náttúruverndarlögum sé tæmandi því ekki er minnst á nokkrar greinar þar sem eðlilegt væri að „Þjóðgarðastofnun" kæmi í stað „Umhverfisstofnunar". Til dæmis er ekki minnst á 79. grein um yfirumsjón og ábyrgð á eftirliti með náttúruverndarsvæðum. Þýðir það að Umhverfisstofnun mun áfram hafa þessa yfirumsjón og gefa árlega skýrslu um ástand náttúruverndarsvæða ? Það er í mótsögn við inntak og greinargerð frumvarpsins um Þjóðgarðastofnun þar sem segir að verkefni Umhverfisstofnunar er varða náttúruvernd færist til Þjóðgarðastofnunar. Þá á Umhverfisstofnun einnig áfram að halda námskeið í landvörslu sbr. þriðja lið 80. greinar náttúruverndarlaga, bera ábyrgð á gerð stjórnunar- og verndaráætlana fyrir friðlýst svæði sbr. 1. málsl. 1. mgr. 81. greinar náttúruverndarlaga, eiga samráð við sveitarfélög um rekstur fólkvanga sbr. 83. grein náttúruverndarlaga, fela öðrum umsjón náttúruverndarsvæða sbr. 85. grein og hafa heimild til að stofna og reka gestastofur sbr. 86. grein. Ef þessi verkefni eiga áfram að vera hjá Umhverfisstofnun þá er mjög óljóst hvernig flutningur málaflokksins frá Umhverfisstofnun til Þjóðgarðastofnunar á að fara fram og hvaða verkefni nákvæmlega færast. Mögulega hefur gleymst að minnast á breytingar á þessum greinum laga um náttúruvernd. Ef svo er, þarf auðvitað að bæta úr því. Eins og nefnt var í upphafi þessarar umsagnar er fyrirliggjandi frumvarp að mörgu leyti fagnaðarefni. Því miður eru þó ýmist atriði sem virðast ekki hafa verið hugsuð til enda eða fullkláruð sbr. það sem rakið hefur verið hér að framan. Það er því mat Reykjavíkurborgar að áður en hægt sé að samþykkja frumvarpið verði að vinna ákveðna þætti þess betur og best færi á því að fjallað væri um nýja þjóðgarðastofnun í sérstöku frumvarpi og stjórnsýslu þjóðgarða og friðlýstra svæða í sérfrumvarpi. Glóey Helgudóttir Finnsdóttir, skrifstofustjóri, umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkur Snorri Sigurðsson, verkefnastjóri, umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkur. f.h. Reykjavíkurborgar, ) rv/~̂ Umhverfis- og skipulagssvið Borgartún 12-14 105 Reykjavík