VIÐSKIPTARÁÐ ÍSLANDS
Nefndasvið Alþingis
Fjárlaganefnd
b/t. nefndarritara
Austurstræti 8-10
101 Reykjavík
Reykjavík, 14. maí 2019
Efni: Tillaga til þingsályktunar um fjármálaáætlun fyrir árin 2020-2024 (750. mál)
Viðskiptaráð þakkar fyrir tækifærið til að veita fjármálaáætlun umsögn. Fjármálaáætlunin er umsvifamikið rit
og gefur ágæta mynd af áherslum og áætlunum stjórnvalda í ríkisfjármálum og helstu málefnum. Margt í
áætluninni er gott, eins og að með henni horfa stjórnvöld til lengri tíma, vaxtabyrði fer minnkandi og víða má
sjá viðleitni til að sýna aga og festu í ríkisfjármálum. Betur má en duga skal og þá vill Viðskiptaráð koma á
framfæri atriðum sem það telur að leggja ætti áherslu á í ríkisfjármálum og þar með stefnu stjórnvalda
almennt.
Helstu atriði umsagnarinnar
1 Samkeppnishæfni í fyrsta sæ tið.............................................................................................................................2
1.1 Nýsköpun er lífskjör framtíðarinnar.............................................................................................................. 3
1.2 Bankakerfið: Lægri bankaskattur og sala ríkisbanka.................................................................................. 4
1.3 Lækkun tryggingagjald styður við samkeppnishæfan vinnumarkað........................................................4
2 Hemjum umsvif hins opinbera............................................................................................................................... 5
2.1 Ríkisútgjöld eru eins og hádegisverðurinn - ekki ókeypis..........................................................................5
2.2 Forgangsraða ríkisfjármálum í grunnrekstur og innviði.............................................................................5
2.3 Fjármunum betur varið en í þjóðarsjóð....................................................................................................... 6
3 Forsendur fjármálaáætlunar voru og eru of bjartsýnar..................................................................................... 6
3.1 Ríkið getur mildað niðursveiflu en verður að bregðast við breyttum forsendum til lengri tím a 7
3.2 Ný spá Hagstofunnar er mjög bjartsýn..........................................................................................................8
4 Tilefni til endurskoðunar á lögum og framkvæmd opinberra fjárm ála.............................................................9
4.1 Fjármálaáætlun og hagspá verða að innihalda hvor aðra..........................................................................9
4.2 Miða ætti við hagsveifluleiðrétta afkomu í stað heildarafkomu.............................................................10
4.3 Halda á áfram að vinna eftir árangursmælikvörðum............................................................................... 10
4.4 Bæta þarf framsetningu fjármálaáætlunar til að auðvelda samanburð yfir tím a................................10
4.5 Afkoma fyrirtækja hins opinbera afar ógagnsæ og vekur upp spurningar............................................10
1 Samkeppnishæfni í fyrsta sætið
Líkt og í umsögn um síðustu fjármálaáætlun vill Viðskiptaráð leggja áherslu á að stefnumótun hins opinbera,
þar með talið ríkisfjármál, þurfi að standa vörð um og bæta samkeppnishæfni landsins. Það er fagnaðarefni
að í fjármálaáætlun megi finna áherslur í þá veru, en hægt er að gera mun betur. Ekki aðeins er þetta
mikilvægt svo að atvinnulífið vaxi og dafni heldur er um að ræða grunnforsendu þess að hægt sé að bæta
lífskjör landsmanna.
Það kemur því ekki á óvart að mikil tengsl eru á milli samkeppnishæfni og félagslegra framfara (sjá mynd 1),
Samkeppnishæfni er hér nákvæmlega skilgreind sem „hvernig ríki stuðla að umhverfi þar sem fyrirtæki geta
á sjálfbæran hátt skapað verðmæti" og vísitala félagslegra framfara sem „...endurspeglar hæfni samfélags til
að mæta grunnþörfum borgaranna, stuðla að og viðhalda lífsgæðum þeirra og skapa hverjum tækifæri til
betra lífs". Vissulega þýðir fylgni tveggja breyta ekki endilega orsakasamhengi og að einhverju leyti getur
orsakasamhengið virkað í báðar áttir. Engu að síður er vert að benda á að það þekkist vart að lönd með litla
samkeppnishæfni hafi tekist að búa þegnum sínum góð lífskjör. Ennfremur er fylgni milli annars vegar
samkeppnishæfni og hins vegar landsframleiðslu, lífskjara, og hamingju.1
1 Úttekt IMD og Viðskiptaráðs á samkeppnishæfni Íslands 2018:
https://vi.is/%C3%BAtg%C3%A1fa/kynningar/2018 05 24%20samkeppnishaefni%202018.pdf
https://vi.is/%C3%BAtg%C3%A1fa/kynningar/2018_05_24%20samkeppnishaefni%202018.pdf
IMD viðskiptaháskólinn birtir árlega niðurstöður um samkeppnishæfni í samstarfi við Viðskiptaráð. Þann 29.
maí nk. verða niðurstöður nýrrar úttektar kynntar á morgunfundi Viðskiptaráðs og Íslandsbanka á Hótel
Nordica og rætt um leiðir til þess að tryggja sem best samkeppnishæfni Íslands. Hér á eftir koma þrjú atriði
sem eru dæmi um hvernig bæta má samkeppnishæfni með því að beita stefnumótun í ríkisfjármálum.
1.1 Nýsköpun er lífskjör framtíðarinnar
Nýsköpunarumhverfið er lykilþáttur í samkeppnishæfni Íslands sem byggir undir lífskjör og getur hjálpað
okkur að mæta áskorunum eins og loftslagsbreytingum og öldrun þjóðarinnar. Viðskiptaráð fagnar því aukinni
áherslu og fjármunum sem varið er í nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar samanborið við fyrri áætlun
og hvetur stjórnvöld til að fylgja því eftir og halda áfram á sömu braut. Í fyrirhugaðri nýsköpunarstefnu þarf
að vanda til verka enda ekki sjálfgefið að auknir fjármunir skili auknum árangri. Viðskiptaráð er reiðubúið að
leggja sitt að mörkum í þeirri vinnu og hefur nú þegar gefið út ritið Nýsköpunarheit þar sem settar eru fram
10 aðgerðatillögur til að efla nýsköpun á Íslandi sem sjá má á mynd 2.2
Mynd 2
10 aðgerðatillögur til að efla nýsköpun
Samantekt úr skýrslunni „Nýsköpunarheit"
Ríkið ætti að: Viðskiptaráð ætlar að:
1. Auka skilvirkni í opinbera 1. Fræða nýsköpunarfyrirtæki
stuðningskerfinu um leiðir sem fáir nýta sér
2. Fylgja eftir fyrirheitum um 2. Stuðla að aukinni
stafræna þjónustu hugverkavernd
3. Auðvelda frumkvöðlum að 3. Fræða um stuðning sem er
stofna fyrirtæki þegar í boði
4. Efla hvata til rannsókna og 4. Opna verkefnagátt
þróunar viðskiptalífsins
5. Stuðla að fjölgun 5. Ráðast í kynningarherferð
raunvísinda- og um frumkvöðlastarf og
tæknimenntaðra nýsköpun
Heimild: Viðskiptaráð Íslands
2 Ritið Nýsköpunarheit:
https://vi.is/malefnastarf/utgafa/skyrslur/nyskopunarheit-10-adgerdartillogur-til-ad-efla-nyskopun/
https://vi.is/malefnastarf/utgafa/skyrslur/nyskopunarheit-10-adgerdartillogur-til-ad-efla-nyskopun/
1.2 Bankakerfið: Lægri bankaskattur og sala ríkisbanka
Einn af þeim þáttum sem Ísland kemur fremur illa út í, í samanburði á samkeppnishæfni ríkja er það sem snýr
að fjármögnun fyrirtækja og fjármálamörkuðum. Dæmi um það eru hátt vaxtastig, lélegt aðgengi að
áhættufjármagni og vaxtamunur í bönkum.3 Þess vegna skiptir miklu máli að stjórnvöld beiti sér fyrir því að
bæta umgjörð fjármálakerfisins. Í samhengi fjármálaáætlunar má nefna a.m.k. tvennt.
Í fyrsta lagi er ánægjulegt að lækka skuli bankaskatt úr 0,376% í 0,145%. Bankaskattur er skaðleg og óskilvirk
skattheimta sem ofan á það rýrir eignir ríkisins sem felast í eignarhluta í Íslandsbanka og Landsbankanum.4 Í
því ljósi hvetur Viðskiptaráð til að gengið verði lengra og bankaskatturinn afnuminn enda skattheimta á
fjármálafyrirtæki hér á landi mun meiri en í samanburðarlöndum.5
Í öðru lagi ættu stjórnvöld að hefja undirbúning sölu á bönkum í eigu ríkisins - Landsbankanum og
Íslandsbanka. Í fjármálaáætlun er lítið að finna um slíkar fyrirætlanir, sem er vonbrigði, nema í
neðanmálsgrein um að seldur verði 30% hlutur í Íslandsbanka. Líkt og rakið var í umsögn ráðsins um Hvítbók
um fjármálakerfið ætti ríkið að setja skýra stefnu og áætlun um að selja bankana með varfærni og arðsemi
að leiðarljósi.6 Í þeim tæknibreytingum og breytingum á samkeppnisumhverfi sem standa yfir er hagfelldast
að einkaðilar reki viðskiptabanka.
1.3 Lækkun tryggingagjalds styður við samkeppnishæfan vinnumarkað
Viðskiptaráð fagnar lækkun tryggingargjalds um síðustu áramót og þá lækkun sem boðuð hefur verið árið
2020. Þá mun gjaldið verða 6,1% sem er þó talsvert hærra en það var fyrir efnahagshrunið eða 5,34% árið
2007 sem er sérstaklega bagalegt því iðgjöld í lífeyrissjóði og tekjuskattur einstaklinga hafa einnig hækkað.
Þannig hefur bilið milli þess sem atvinnurekandi greiðir í laun og annan launakostnað og þess sem endar í
vasa starfsfólks vaxið. Gjaldið leggst sérstaklega þungt á lítil fyrirtæki og mannaflafrek fyrirtæki, t.d. í
tæknigreinum og nýsköpun, þar sem launakostnaður þeirra er hlutfallslega hærri en hjá stærri fyrirtækjum.
Lægra tryggingagjald skapar fyrirtækjum því svigrúm til að greiða hærri laun, ráða fleira fólk og skapa aukin
verðmæti.
Lífskjarasamningarnir sem undirritaðir voru í apríl og samningar SA við samflot iðnaðarmanna í maí voru í
ágætu samræmi við það sem samræmist verðstöðugleika og verðmætasköpun í hagkerfinu. Engu að síður
leggjast þær hækkanir misþung á fyrirtæki, kjör margra stétta eiga eftir að ráðast og launakostnaður á Íslandi
er mjög hár í alþjóðlegu samhengi.7 Lækkun tryggingagjalds væri því kærkomið innlegg stjórnvalda til að
stuðla að efnahagslegum stöðugleika.
3 Sjá Mynd 6 í umsögn Viðskiptaráðs um fjárlög 2019 þar sem sjá má veikleika Íslands sem snúa að þessum og svipuðum
þáttum: https://medium.com/@vidskiptarad/sj%C3%B6-lei%C3%B0ir-til-a%C3%B0-verja-891-ma-kr-%C3%A1-betri-
h%C3%A1tt-ec68f3f48acf
4 Grein hagfræðings Viðskiptaráðs þar sem taldar eru upp fjórar ástæður fyrir því að bankaskattur efur skaðleg áhrif:
https://vi.is/malefnastarf/utgafa/greinar/versti-skatturinn/
5 Sjá bls. 163 í Hvítbók um fjármálakerfið: https://www.stjornarradid.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=e544d852-fc8f-11e8-
942f-005056bc4d74
6 Umsögn um Hvítbók: https://vi.is/malefnastarf/umsagnir/framkvaemum-framtidarsyn-um-fjarmalakerfid/
7 Skoðun Viðskiptaráðs: Velmegunarkúnni slátrað?: https://medium.com/@vidskiptarad/velmegunark%C3%BDrin-
leidd-til-sl%C3%A1trunar-3aae0c2fd917
https://medium.com/@vidskiptarad/sj%C3%B6-lei%C3%B0ir-til-a%C3%B0-verja-891-ma-kr-%C3%A1-betri-h%C3%A1tt-ec68f3f48acf
https://medium.com/@vidskiptarad/sj%C3%B6-lei%C3%B0ir-til-a%C3%B0-verja-891-ma-kr-%C3%A1-betri-h%C3%A1tt-ec68f3f48acf
https://vi.is/malefnastarf/utgafa/greinar/versti-skatturinn/
https://www.stjornarradid.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=e544d852-fc8f-11e8-942f-005056bc4d74
https://www.stjornarradid.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=e544d852-fc8f-11e8-942f-005056bc4d74
https://vi.is/malefnastarf/umsagnir/framkvaemum-framtidarsyn-um-fjarmalakerfid/
https://medium.com/@vidskiptarad/velmegunark%C3%BDrin-leidd-til-sl%C3%A1trunar-3aae0c2fd917
https://medium.com/@vidskiptarad/velmegunark%C3%BDrin-leidd-til-sl%C3%A1trunar-3aae0c2fd917
2 Hemjum umsvif hins opinbera
Viðskiptaráð telur að umsvif hins opinbera eigi ekki að vera meiri en nauðsyn krefur og því oft gagnrýnt hversu
mikil þau eru og bent á hvernig þau hafa vaxið á síðustu áratugum.8 Í áætluninni er gert ráð fyrir litlum
breytingum í átt til minni ríkisumsvifa enda verða heildarútgjöld ríkissjóðs meira en 1.000 milljarðar króna
árið 2023, sem er 14% hærri upphæð en allur launakostnaður atvinnulífsins, að undanskilinni lyfja- og
fjármálastarfsemi, árið 2017. Leita á leiða til þess að draga úr þessum umsvifum, án þess að það bitni á
nauðsynlegri þjónustu, t.d. með einkarekstri og aukinni skilvirkni. Þannig skapast líka svigrúm til að lækka
skatta á fólk og fyrirtæki.
2.1 Ríkisútgjöld eru eins og hádegisverðurinn - ekki ókeypis
Oft er mikill þrýstingur á stjórnvöld að auka útgjöld til hinna ýmsu málefna og stundum kann að virðast sem
það sé leikur einn þar sem ríkið getur jú „prentað" peninga sem útgefandi íslensku krónunnar. Á
undanförnum misserum hefur nálgun á þjóðhagfræði sem kalla má „nútíma peningakenningar" eða á ensku
„Modern Monetary Theory" (MMT) skotist fram á sjónarsviðið, einkum í Bandaríkjunum.9 Í einfaldri mynd
lýsir þessi undirgrein fyrst og fremst virkni peningakerfisins og hjálpar okkur að skilja sumt í virkni hagkerfa.
Samkvæmt MMT er hallarekstur ríkisins í sjálfu sér ekkert vandamál og á yfirborðinu virðist því MMT gefa
tilefni til þess að ríkið geti án nokkurra neikvæðra afleiðinga haft hallarekstur.10 Rétt er að vara við þessum
skilningi því líkt og í heimilisbókhaldinu og lífinu almennt er ekkert ókeypis í ríkisfjármálum þó að virkni þeirra
kunni að vera mismunandi. Með öðrum orðum getur t.d. hallarekstur veikt gengið, kynt undir verðbólgu og
verið ósjálfbær.
2.2 Forgangsraða ríkisfjármálum í grunnrekstur og innviði
Ríki og sveitarfélög hafa mikilvægu hlutverki að gegna í samfélaginu og veita ýmiskonar mikilvæga þjónustu.
Almennt á þó hið opinbera að skapa grundvöll fyrir einkaframtakið til að blómstra og einblína á þjónustu og
starfsemi þar sem er markaðsbrestur.11 Því á hið opinbera að forgangsraða í hefðbundinn grunnrekstur eins
og velferðar- og menntakerfið.
Eitt af meginhlutverkum hins opinbera er uppbygging innviða og er það ennfremur ein af forsendum þess að
atvinnulífið blómstri. Jákvætt er að sjá aukinn kraft settan í uppbyggingu vegakerfisins og almennan vöxt í
opinberri fjárfestingu. Líkt og í síðustu fjármálaáætlun virðist þó þurfa meira til og t.a.m. vantar tæplega 50
ma.kr. í vegakerfið til að fjárfesting á hvert ökutæki sé við langtímameðaltal (sjá mynd 3). Það er vísbending
um að fjárfesting þurfi að vera meiri líkt og margir hafa bent á. Til að bæta í uppbyggingu innviða gætu
stjórnvöld forgangsraðað frekari fjármunum í innviði, selt ríkiseignir líkt og bankana og horft til
samvinnuleiðar með einkaaðilum um innviðauppbyggingu (PPP).
8 Yfirlit yfir vöxt umsvifa hins opinbera: https://vi.is/malefnastarf/utgafa/stadreyndir/Tapad/fundid -Frjalslyndi-i-verki/
9 Grein Larry Summers þar sem hann varar við MMT: https://www.washingtonpost.com/opinions/the-lefts-embrace-
of-modern-monetary-theory-is-a-recipe-for-disaster/2019/03/04/6ad88eec-3ea4-11e9-9361-
301ffb5bd5e6 story.html?utm term=.122faf2ff611
10 Grein, með ýmsum tilvísunum, sem varar við því að taka MMT og fleiri kenningar of bókstaflega:
https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2019-04-23/modern-monetary-theory-austrian-economics-deserve-
skepticism
11 Í skoðun Viðskiptaráðs frá 2016 er fjallað um umsvif hins opinbera í atvinnurekstri:
https://medium.com/@vidskiptarad/island-ohf-8a0cdb4f7f5a
https://vi.is/malefnastarf/utgafa/stadreyndir/Tapad/fundid_-Frjalslyndi-i-verki/
https://www.washingtonpost.com/opinions/the-lefts-embrace-of-modern-monetary-theory-is-a-recipe-for-disaster/2019/03/04/6ad88eec-3ea4-11e9-9361-301ffb5bd5e6_story.html?utm_term=.122faf2ff611
https://www.washingtonpost.com/opinions/the-lefts-embrace-of-modern-monetary-theory-is-a-recipe-for-disaster/2019/03/04/6ad88eec-3ea4-11e9-9361-301ffb5bd5e6_story.html?utm_term=.122faf2ff611
https://www.washingtonpost.com/opinions/the-lefts-embrace-of-modern-monetary-theory-is-a-recipe-for-disaster/2019/03/04/6ad88eec-3ea4-11e9-9361-301ffb5bd5e6_story.html?utm_term=.122faf2ff611
https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2019-04-23/modern-monetary-theory-austrian-economics-deserve-skepticism
https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2019-04-23/modern-monetary-theory-austrian-economics-deserve-skepticism
https://medium.com/@vidskiptarad/island-ohf-8a0cdb4f7f5a
2.3 Fjármunum betur varið en í þjóðarsjóð
Í fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að svokallaður þjóðarsjóður verði stofnaður. Viðskiptaráð hefur áður komið
á framfæri andstöðu við stofnun sjóðsins enda er fórnarkostnaður hans ljós: Lægri skattar og/eða meiri
ríkisútgjöld. Sem dæmi væri hægt að lækka skatta og þannig bæta samkeppnishæfni íslensks atvinnulífs og
auka ráðstöfunartekjur heimila. Einnig gætu fjármunirnir farið í stuðning við nýsköpun og uppbyggingu nýrra
atvinnuvega hér á landi en mun í stað þess fjármagna fyrirtæki á erlendri grundu þar sem gert er ráð fyrir að
sjóðurinn fjárfesti í verðbréfum erlendis. Grunnhugmynd sjóðsins er góð en gjaldeyrisforði seðlabankans,
lífeyrissjóðirnir og hagstjórn virðast engu að síður nægja til þess að ná tilgangi sjóðsins í núverandi útfærslu.12
3 Forsendur fjármálaáætlunar voru og eru of bjartsýnar
Undanfarin misseri og í fyrri umsögnum um fjárlög, fjármálaáætlun og fjármálastefnu hefur Viðskiptaráð
endurtekið varað við því að forsendur fjármálaáætlunar um efnahagsþróunina hafi verið of bjartsýnar. Þar að
auki hefur afgangur verið minni en æskilegt væri miðað við stöðu hagsveiflunnar á síðustu árum og líkt og
fjallað er um í rammagrein 2 hefur aðhald ríkisfjármála að teknu tilliti til hagsveiflunnar farið minnkandi.
Samanlagt leiðir þetta til þess að nú þegar spáð er lítilsháttar samdrætti í hagkerfinu, í stað stanslauss
12 Umsögn Viðskiptaráðs um þjóðarsjóð: https://vi.is/malefnastarf/umsagnir/thjodarsjodur-eru-betri-leidir-faerar/
https://vi.is/malefnastarf/umsagnir/thjodarsjodur-eru-betri-leidir-faerar/
uppgangs, eru hendur stjórnvalda að vissu leyti bundnar til þess að auka aðhald og þannig ýkja niðursveifluna.
Í stað þess að svigrúm sé til að milda niðursveifluna kveður fjármálastefnan á um aukið aðhald til þess að ná
markmiðum um heildarafkomu.
3.1 Ríkið getur mildað niðursveiflu en verður að bregðast við breyttum forsendum til lengri tíma
Stjórnvöld eiga að sýna aga í rekstri ríkisins en það er einnig hlutverk ríkisins að stuðla að efnahagslegum
stöðugleika og ýkja þannig ekki hagsveiflur. Þannig væri óheppilegt og myndi dýpka niðursveifluna að ráðast
í verulegar aðhaldsaðgerðir nú til að ná fram afgangi í ár og jafnvel næsta ári í samræmi við fjármálastefnu. Í
því samhengi skiptir miklu máli að skuldastaða ríkisins er afar góð svo að svigrúm til lítils og tímabundins halla
er til staðar, án þess að það ógni grundvallarsjónarmiðum að baki laga um opinber fjármál. Það svigrúm má
þó ekki vera skálkaskjól fyrir verðbólgu- og þensluhvetjandi hallarekstur þegar uppsveifla hefst á ný.
Stjórnvöld þurfa í raun að finna rétta jafnvægið með stefnufestu og aga að leiðarljósi og þannig að það sé í
samræmi við aðra hagstjórn, einkum peningastefnu Seðlabankans.
Síðastliðinn föstudag birti Hagstofa Íslands nýja hagspá og eins og við var að búast eftir loðnubrest og fall
WOW air er nú spáð 0,2% samdrætti landsframleiðslu í stað 1,7% hagvaxtar. Ennfremur er spá fyrir árin 2020
til 2024 tiltölulega óbreytt. Það þýðir að áhrif niðursveiflunnar séu að einhverju leyti varanleg þar sem
landsframleiðslan verður minni yfir allt tímabilið. Þannig verða áhrifin á ríkisfjármál að óbreyttu varanleg og
tekjur því að líkindum minni allt tímabilið en áætlunin gerir ráð fyrir. Óhjákvæmilegt virðist því að draga úr
útgjöldum í fjármálaáætlun þegar frá líður.
3.2 Ný spá Hagstofunnar er bjartsýn til skemmri tíma
Hagspár eru í eðli sínu háðar mikilli óvissu og því ber ætíð að taka þeim með góðum fyrirvara. Færa má rök
fyrir því að hagspár síðustu ára hafi verið heldur svartsýnar, enda fáir ef einhverjir sem reiknuðu með 6,6%
hagvexti 2016 og 4,6% hagvexti bæði 2017 og 2018, enda um að ræða vöxt sem er talsvert umfram það sem
gera má ráð fyrir til lengri tíma. Hins vegar virðist sem vanmat á krafti hagkerfisins hafi snúist í ofmat ef horft
er til nýrrar spá Hagstofu Íslands. Til að mynda er gert ráð fyrir 2,4% vexti einkaneyslu, stærsta liðar
landsframleiðslunnar, sem er nokkuð vel í lagt miðað við versnandi væntingar heimila, veikingu krónunnar,
hægari kaupmáttarvöxt og aukið atvinnuleysi. Það vekur þó enn meiri athygli að aðeins er gert ráð fyrir 2,5%
samdrætti útflutnings, þrátt fyrir loðnubrest, fall WOW air og kyrrsetningu Boeing 737 MAX. Áhrif þessara
þátta eru afar misjöfn en samanlagt hafa þau veruleg áhrif á útflutning enda stendur ferðaþjónusta og flug
undir 39% af útflutningstekjum Íslands og sjávarútvegur undir 18%. Frá því að tíðindi bárust af þessum
áföllum hefur a.m.k. ein önnur hagspá, frá greiningardeild Arion banka, verið birt þar sem gert er ráð fyrir
11% samdrætti útflutnings.13
Útflutningur loðnu nam um 18 milljörðum króna árið 2018 svo loðnubresturinn einn og sér dregur úr
útflutningi um rúmlega 1%. Erfiðara er að áætla áhrif kyrrsetningar MAX vélanna og fall WOW air. Fyrir þau
tíðindi hafði Isavia spáð 2,4% fækkun erlendra ferðamanna og sú fækkun verður að líkindum talsvert meiri.14
Fyrstu vísbendingar þess sáust í apríl þegar brottförum ferðamanna fækkaði um 19% sem var 6 prósentustiga
meiri fækkun en í fyrrnefndri spá Isavia. Þá höfðu áhrifin af kyrrsetningu MAX vélanna ekki enn að fullu komið
fram og óvíst er hversu lengi þau vara. Icelandair gerir ráð fyrir að hún vari til 15. júlí og að flugframboð
félagsins frá 1. apríl dragist saman um innan við 1%.15
Samandregið virðist því einsýnt að það verði talsverð fækkun á fjölda ferðamanna og enn meiri samdráttur í
útflutningstekjum af tengiflugi þar sem WOW air hefur lagt upp laupana og Icelandair hefur lagt meiri áherslu
á að ferja farþega til og frá landinu heldur en yfir Atlantshafið. Í áðurnefndri spá Arion banka er spáð 16%
samdrætti í fjölda ferðamanna og síðan hægfara bata til a.m.k. 2021. Fleira ræður útflutningstekjum
ferðaþjónustu, t.d. dvalartími og neyslumynstur. Þannig virðist ekki óvarlegt að gera ráð fyrir um 10%
samdrætti á útflutningstekjum ferðaþjónustu og flugiðnaðar (sjá mynd 5). Ef gert er ráð fyrir 1% vexti í
stóriðju og í sjávarútvegi án loðnuveiða þá þýðir það að annar útflutningur, þá fyrst og fremst alþjóðageirinn
þarf að vaxa um 10%, sem er mjög vel í lagt og talsvert yfir langtímavexti.
13 Hagspá greiningardeildar Arion banka í apríl 2019:
https://www.arionbanki.is/themes/arionbanki/arionbanki/documents/04 Markadir/Greiningardeild/Hagsp%C3%A1%
20a%C3%B0%20vori%202019.pdf
14 Farþegaspá Isavia í janúar 2019: https://www.isavia.is/media/1/19-1184-farthegaspa-skyrsla-final.pdf
15 Tilkynning Icelandair: https://www.globenewswire.com/news-release/2019/05/03/1816313/0/en/Changes-to-
Icelandair-s-flight-schedule-due-to-further-suspension-of-Boeing-737-MAX.html?print=1
https://www.arionbanki.is/themes/arionbanki/arionbanki/documents/04_Markadir/Greiningardeild/Hagsp%C3%A1%20a%C3%B0%20vori%202019.pdf
https://www.arionbanki.is/themes/arionbanki/arionbanki/documents/04_Markadir/Greiningardeild/Hagsp%C3%A1%20a%C3%B0%20vori%202019.pdf
https://www.isavia.is/media/1/19-1184-farthegaspa-skyrsla-final.pdf
https://www.globenewswire.com/news-release/2019/05/03/1816313/0/en/Changes-to-Icelandair-s-flight-schedule-due-to-further-suspension-of-Boeing-737-MAX.html?print=1
https://www.globenewswire.com/news-release/2019/05/03/1816313/0/en/Changes-to-Icelandair-s-flight-schedule-due-to-further-suspension-of-Boeing-737-MAX.html?print=1
Sem fyrr segir er mikil óvissa um hagspána og þróun útflutnings og þá er nauðsynlegt að hafa í huga
langtímahorfur á Íslandi eru um margt góðar. Ennfremur eru allar forsendur til þess að möguleg niðursveifla
verði skammvinn. Engu að síður gefur ofangreint tilefni til þess að reikna með því árið 2019 gæti orðið erfiðara
fyrir efnahagslífið og rýrt afkomu ríkissjóðs meira en hagspá Hagstofunnar gefur til kynna.
4 Tilefni til endurskoðunar á lögum og framkvæmd opinberra fjármála
Heilt yfir eru nýleg lög um opinber fjármál til bóta og aukin stefnufesta sem þau knýja fram er fagnaðarefni.
Viðskiptaráð vill þó ítreka fyrri skoðun um að tilefni sé til að endurskoða og meta reynsluna af lögum um
opinber fjármál nú þegar komin er reynsla á framkvæmd þeirra. Stjórnvöld eru hér með hvött til þess að
draga lærdóma af reynslunni og þar eru nokkur atriði sem þarf að huga að:
4.1 Fjármálaáætlun og hagspá verða að innihalda hvor aðra
Líkt og oft hefur verið bent á er óheppilegt að hagspár sem liggja til grundvallar fjármálastefnu- og
fjármálaáætlun byggja á eldri stefnum og áætlunum hins opinbera, jafnvel þó að breytingar á áætlunum geti
haft umtalsverð áhrif á hagspár. Tryggja þarf betra samspil þarna á milli til að meta megi betur samspil
opinberra fjármála og annarra þátta í efnahagslífinu hverju sinni.
4.2 Miða ætti við hagsveifluleiðrétta afkomu í stað heildarafkomu
Rétt er að opinber fjármál fylgi reglum eins og nú er gert en endurskoða þarf þó reglu um afkomu og hvernig
hún er sett fram í fjármálastefnu. Eins og ítrekað hefur verið bent á og var rakið í 3.kafla þýðir núverandi
fyrirkomulag að stjórnvöld geta freistast til að spenna útgjaldabogann hátt í uppsveiflu þegar skatttekjur
aukast. Að sama skapi getur það kallað á niðurskurð og aðhald þegar í harðbakkann slær. Með þessu ýtir hið
opinbera undir hagsveifluna sem er afar óheppilegt og kostnaðarsamt fyrir samfélagið.
Mun skynsamlegra væri að setja markmið um hagsveifluleiðrétta afkomu eða frumjöfnuð, að teknu tilliti til
skuldastöðu. Í einföldu máli þýðir það að þegar hvorki er þensla né hægagangur í hagkerfinu, eða hvorki
framleiðsluslaki né -spenna, þá yrði heildarafkoma nálægt núlli ef skuldsetning er lítil. Með því verður sjálfvirk
sveiflujöfnun ríkisfjármála fastari í sessi og útgjöld stöðugri og fyrirsjáanlegri. Slíkt auðveldar fyrirsjáanleika
og áætlanagerð sem er til þess fallið að bæta nýting opinberra fjármuna, öllum til hagsbóta.
4.3 Halda á áfram að vinna eftir árangursmælikvörðum
Viðskiptaráð hefur við fyrri fjármálaáætlanir hvatt til þess að horft sé til árangursmælikvarða þar sem útgjöld
ein og sér skila ekki árangri. Við lestur fjármálaáætlunar nú og fyrri áætlana virðist sem meiri áhersla sé á
mælikvarða og árangursviðmið sem ber að fagna. Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að halda áfram að þróa
slíka mælikvarða svo hægt sé að sjá betur hvernig opinberir fjármunir nýtast.
4.4 Bæta þarf framsetningu fjármálaáætlunar til að auðvelda samanburð yfir tíma
Í fjármálaáætlun nú líkt og síðustu ár eru aðeins settar fram tölur fyrir árin 2020 til 2024 og þær tölur færðar
á verðlag 2019. Afar erfitt er því að bera áætlunina saman við fyrri áætlanir, nýliðin ár og fjárlög ársins 2019.
Réttara væri að töflurnar í fjármálaáætlun myndu allar innihalda a.m.k. liðið ár og fjárlög yfirstandandi árs.
Þannig er hægt að glöggva sig mun betur á þróun mismunandi liða í opinberum fjármálum. Einnig má velta
því upp hvort það sé heppilegt að sýna tölurnar á spáðu verðlagi ársins 2019 þar sem það getur skapað rugling
þegar fjármálaáætlun nú verður borin saman við þá næstu, einkum ef verðbólguspá ársins 2019 reynist
ónákvæm.
4.5 Afkoma fyrirtækja hins opinbera afar ógagnsæ og vekur upp spurningar
Í umsögn Viðskiptaráðs um fjármálastefnu var bætt afkoma opinberra fyrirtækja gagnrýnd þar sem hún var
með öllu óútskýrð og gekk gegn grunngildi stefnumörkunar í opinberum fjármálum um gagnsæi.16 Þess vegna
kemur því miður ekki á óvart að fjallað er um að þær forsendur hafi reynst of bjartsýnar og t.a.m. er gert ráð
fyrir lakari afkomu árið 2019 sem nemur 0,8% af landsframleiðslu. Fjármálaáætlunin var lögð fram og unnin
áður en WOW air féll og horfur í efnahagslífinu versnuðu, svo leiða má líkur að því að afkoman verði enn
lakari í ár. Það kemur ennfremur á óvart að gert sé ráð fyrir að heildarafkoma opinberra fyrirtækja fari úr 1%
af landsframleiðslu árið 2019 í 1,8% árið 2024. Með öðrum orðum er gert ráð fyrir því að afkoma opinberra
fyrirtækja vaxi 80% meira en verðmætasköpun í hagkerfinu sem er gríðarlega mikill afkomubati og hlýtur að
kalla á nánari skýringar. Í ljósi framangreinds þarf að endurskoða samspil afkomu fyrirtækja hins opinbera við
stefnumörkun í opinberum fjármálum.
16 Umsögn VÍ um fjármálastefnu: https://medium.com/@vidskiptarad/%C3%B3h%C3%B3flega-bjarts%C3%BDn-
fj%C3%A1rm%C3%A1lastefna-9d70d2679cd
https://medium.com/@vidskiptarad/%C3%B3h%C3%B3flega-bjarts%C3%BDn-fj%C3%A1rm%C3%A1lastefna-9d70d2679cd
https://medium.com/@vidskiptarad/%C3%B3h%C3%B3flega-bjarts%C3%BDn-fj%C3%A1rm%C3%A1lastefna-9d70d2679cd
Viðskiptaráð leggur til að þingsályktunartillgan verði samþykkt að teknu tilliti til ofangreinds og að
stjórnvöld setji í forgang að laga agnúa á nýlegum lögum um opinber fjármál. Að lokum áskilur Viðskiptaráð
sér rétt til að koma frekari athugasemdum á framfæri á síðari stigum.
Virðingarfyllst,
Konráð S. Guðjónsson
Hagfræðingur Viðskiptaráðs Íslands