£
S A M K E P P N I S E F T I R L I T I Ð
Nefndarsvið Alþingis/Umhverfis- og samgöngunefnd
b.t. Hildar Edwald
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík
Reykjavík, 9. apríl 2019
Tilv . : 1904004
Efn i: Um sögn S a m k e p p n ise ft ir lits in s v ið fru m varp til laga um breytingu á lögum
um p ó stþ jö nustu nr. 1 9 /2 0 0 2
1.
Samkeppniseftirlitið vísar til beiðni umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis um umsögn
við frumvarp til laga um breytingu á lögum um póstþjónustu nr. 19/2002 sem barst
eftirlitinu þann 3. apríl sl. í beiðni nefndarinnar var Samkeppniseftirlitinu veittur frestur til
26. apríl nk. til að koma að sjónarmiðum sínum. Með tölvupósti sem barst eftirlitinu
síðdegis föstudaginn 5. apríl sl. var sá frestur hins vegar styttur til 9. apríl, án frekari
skýringa.
í frumvarpinu er lagt til að rekstrarleyfishafi fái heimild til þess að taka upp sérstaka
gjaldskrá eða leggja á sérstakt gjald fyrir erlendar póstsendingar í því skyni að mæta
raunkostnaði við sendingarnar, Umrætt gjald verði lagt á viótakendur erlendra
póstsendinga og á að koma til þar sem svokölluð endastöðvargjöld standa ekki undir
raunkostnaði. Eru breytingar þessar sagðar nauðsynlegar til aö mæla skýrt fyrir um að
íslensk póstlög gangi fram ar alþjóðaskuldbindingum á sviði póstmála og aó taka beri mið
af óbættum raunkostnaði við gjaldtöku vegna erlendra pakkasendinga, óháð ákvæðum um
svokallaöa endascöðvarsamninga. Þá segir að markmið frumvarpsins sé í raun að verja
stöðu ríkissjóðs til fram tlðar litið og koma í veq fyrir að skattfé verói notaó til að niðurgreiða
kostnað veqna sendinga frá útlöndum.
2.
Samkeppniseftirlitið hefur í þrígang veitt umsagnir við drög að frumvarpi eða frumvarp til
laga um póstpjónustu, s d t . meófylgjandi bréf, dags. 16. febrúar 2016, 18. águst 2017 og
5. desember 2018. í þeim umsögnum hefur Samkeppniseftirlitið komið á framfæri
almennum sjónarmiðum sínum um afnám einkaréttar og veitingu alþjónustu og um leið
gert grein fyrir athugunum eftirlitsins á póstmarkaði, sbr. nýlega ákvörðun nr. 8/2017
„Aðgerðir til aö styrk ja sam keppnisaðstæ ður á póstm arkaðr sem byggir á víðtækri sátt við
íslandspóst. Að því marki sem það á við vísast til þess sem þar er ritaó.
Borgartún 26, 125 Reykjavík, pósthólf 5120
Sími 585 0700, Fax 585 0701
samkeppni@samkeppni.is; www.samkeppni.is
mailto:samkeppni@samkeppni.is
http://www.samkeppni.is
%
í frumvaroi til laga um posttnónustu sem sent var Samkeppniseftirlitinu til umsagnar i lok
árs 2018, er m .a. fjallað um þann rekstrarvanda sem íslandspóstur hefur glímt við og vísað
til þess að hann eigi rót sína að rekja til m ikillar fjölgunar erlendra sendinga til landsins,
einkum frá Kína. í frumvarpinu er sögð óvissa um hvort litið hafi verið á umrætt tap af
alþjóðlegum póstsendingum, sem hluta af alþjónustubyrði, hvort heldur sem er hér á landi
eða í öðrum EvrópurÍKjum. Til að mæta þessu var i 17. gr. frum varpsins sérstaklega kveðið
á um að þegar vísað væri til gjaldskrár fyrir alþjónustu væri einnig átt við gjaldskrá vegna
pakkasendinga til landsins. Vió gjaldskrárákvarðanir skyldi því taka mið af raunkostnaði
við að veita þjónustuna að viðbættum hæfilegum hagnaði. í athugasemdum með 17. gr.
frumvarpsins er síðan kveðið skýrar á um þetta. í meðfylgjandi umsögn
Samkeppniseftirlitsins frá 5. desember sl. er í þessu samhengi lögð áherslu á mikilvægi
þess að eftirlit sé haft með umræddri gjaldskrá, að hún skerði ekki erlenda vefverslun
umtalsvert og að rekstrarleyfishafi beiti gjdldtöku af varfæ rni.
3.
í skýrslu fram kvæ m dastjórnar ESB , dags. 17. nóvember 2015, til þingsins og ráðsins um
beitingu tilskiDunar sambandsins um póstþjónustu segir m .a. a ð :1
„Póstþjónusta mun halda áfram að gegna mikilvægu hiutverki innan ESB þrátt
fyrir að eðii hennar sé að breytast eftir þ v í sem ný tækni ryður sé r tH rúms
með rafvæðingu póstsam skipta og vaxandi viðskiptum á netinu Þaó að geta
sen t b ré f og pakka sem berast innan tiltekinna tímamarka og á ákveðnu verði
til allra svæ ða innan ESB mun áfram hafa mjög mikla þýðingu að þv í e r varðar
samlögun og þróun hins innri markaöar í fé/agslegu, efnahagslegu og
iandsvæo/siegu tilliti. Möguleikarnir sem felast í netviðskiptum gera það að
verkum aö áreiöanleg böggladreifingarþjónusta á viðráðanlegu verði verður
enn mikilvægari en nokkru sinni fy rr í þ v í skyn i að leysa úr læðingi
möguleikana sem felast í sameiginlegum rafrænum innri markaði." 2
Þróun á íslandi er ekki frábrugðin þróun annars staðar í Evrópu að þessu leyti enda er
Island ekk' eyland í viðskiptalegum skilningi. Að mati Samkeppniseftirlitsins eru talsverðar
lÍKur á að vefverslun á milli landa muni á komand' árum hafa vaxandi samkeppnislega
þýðingu á tilteknum morkuóum hér á landi. í þessu samhengi ber aó líta til þess að kaup
íslendinga á vörum í netverslunum eru minni en í nagrannalöndunum. Kaup íslendinga í
netverslunum samsvöruðu 2 ,9% af heildarveltu íslenskrar verslunar árið 2017 á meóan
hlutdeild netverslunar nam um 10% í nágrannalöndum. í skýrslu Rannsóknarseturs
1 í greinargerð með frumvarpi til nýrra póstþjónustulaga. sem sent var Samkeppniseftirlitinu til umsagnar þann
8. nóvember 2018, er einnig lagt til grundval'ar að postþiónusta gegni lykuhlutverki í vefverslun og er í því
samhengi m.a. vísað til þess að i stefnu Evrópusambandsms um stafrænan innri markað (e. Digital Single Market)
sé lögð sérstök áhersla á að virk og áreiðanleg póstþjónusta sé grundvöllur virkrar vefverslunar á milli landa.
2 Sjá skýrslu framkvæmdastjórnar ESB, dags. 17. nóvember 20.15, til þingsins og ráðsins (on the application of
the Postal Services Directive (Directive 97/67/EC as amended oy Directive 2002/39/EC and 2008/6/EC), 17.
nóvember 2015, COM(2015) 568 final, bls. 3: „Postai services continue to piay a vital role across the European
Union, although the nature o f that role is changing as new technologies are driving both e-substitution and an
mcreasing volume ot onhne purchases. The ability to send letters and parcels to arrive within a specified time at
a definite price to all parts of the European Union remains a fundamentai contributor to soual, economic and
territonal cohesion and the developm ent o f the single market. The huge potential o f e-com m erce m eans that
affordable and reliable parcel deiivery services are more important than ever to help realise the potential o f the
Digital Single M arket."
2
%
verslunarinnar frá 2018 eru ástæour þess raktar til landfræóilegra aóstæðna á íslandi og
lítils markaðar sem leiði til hás flutningskostnaðar.3
Því eru m iklar líkur á því að rekstrarieyfishafi muni áfram hafa mikilvægu hlutverki að
gegna í þessari viðskiptalegu framþróun hér á landi. Til þess að hægt sé að leysa úr læðingi
þann ábata sem aukin samkeppni á grundvelli vefverslunar getur fært neytendum á íslandi
þarf að gæta þess að lög er iúta að pakkadreifingu rekstrarleyfishafa ýti ekki undir meiri
verðskrárhæ kkanir hjá honum en nauðsynlegar geta talist.
4.
í greinargerð með frumvarpi því sem nú liggur fyrir segir m .a. aó verði frumvarpió að
lögum muni það einkum leiða til aukins kostnaðar þeirra sem eiga viðskipti við erlendar
netverslanir (fremur en vió innlendar). Ljóst er að viðbótardreifingarkostnaður vegna
viðskipta við erlendar netverslanir leiðir til takmarkana á því samkeppnislega aðhaldi sem
erlend netverslun getur veitt innlendum fyrirtæ kjum . Samkeppnislegt aðhald frá erlendum
netverslunum getur verió mjög mikilvægt og verið neytendum hér landi til hagsbóta, t.a .m .
í formi jákvæ ðra áhrifa á verð, gæði og vöruúrval. 4
í Ijósi þessa er að mati eftirlitsins þýðingarmikið að gjaldtaka rekstrarleyfishafa fyrir
dreifingu erlendra sendinga taki mið af raunkostnaði. í umsögn þessari er því lögð áhersla
á mikilvægi þess aó Póst- og fjarskiptastofnun hafi með því reglubundið eftirlit og að í því
sambandi sé einnig höfð hliðsjón af eðlilegum og sanngjörnum sjónarmiðum, þ .á.m .
samkeppnissjónarmiðum. Samkeppniseftirlitið hefur jafnfram t í fyrri umsögnum sínum
sem og í ákvörðun 8/2017 lagt á það áherslu að gjaldskrár fyrir póstþjónustu séu skýrar,
gagnsæjar og málefnalega upp byggðar.
í þessu samhengi ítrekar Samkeppniseftirlitið því mik'lvægi þess að heimild
rekstrarleyfishafa til aukinnar gjaldtöku, sem lögð er til í umræddu frum varpi, valdi e«ki
slíkri ógn við vefverslun að hún skerðist umtalsvert. Þá er rétt að ítreka það sem fram
kemur í umsögn eftirlitsins, dags. 5. desember 2018, um að gætt sé að æskilegum
fyrirsjáanleika varðandi slík gjöld fyrir neytendur og rekstrarleyfishafi beiti umræddri
heimild til gjaldtöku af varfæ rni. Að mati Samkeppniseftirlitsins ætti af þessu tilefni að
koma til skoðunar aó þrengja heimild rekstrar'eyfishafa til álagningar gjaida út frá uppruna
sendinganna, t.d . þannig að slík gjöld skuli ekki leggjast á sendingar frá öðrum ríkjum en
þeim sem Ijóst er að endastöðvagjöld standa ekki undir kostnaði við dreifinguna
innanlands, t .a .m . sendingar frá Kína.
í greinargerðinni segir jafnfram t að verði frumvarpið að lögum sé talið að það muni hafa
jákvæ ð áhrif á samkeppnisstöðu innlendrar verslunar gagnvart erlendum netverslunum.
3 Skýrsla Rannsóknarseturs verslunarinnar „íslensk netverslun - áhrif scafrænnar tækni og alþjóðlegrar
samkeppni" er aðgengileg hér: http://rsv.is/Files/SKra_0078628.pdf
4 Samkeppniseftirlitið hefur áður fjallað um það samkeppnislega aðhald sem er'endar vefverslanir geta haft á
markaði hér á landi, sbr. t.a.m. ákvörðun nr. 28/2017 Samruni Haga og Lyfju. í nefndri ákvörðun kemurfram
að netverslun geti haft veruleg áhnf á starfsemi hefðbundinna smásala. Hins vegar verði að SKoða þau áhrif á
hverjum markaöi fyrir sig. í lokaskýrslu framkvæmdastjórnar ESB vegna markaðsrannsóknar á netviðskiptum
frá 10. maí 2017 kerrur t.a.m. fram að ahrif netversiana á starfsemi hefðbundinna smásala hafi aukist verulega
á undanförnum árum. Afleiðingar þessar séu þær að seljendur, bæði framleiðendur og smásalar, hafa gripið til
aðgerða til að bregðast við þessari auknu samkeppni sem undir vissum kringumstæðum geta falió í sér hindrun
á samkeopni frá netverslunum. í umræddri skyrslu hefur framkvæmdastjórnin m.a. boðað að hún muni beita
sér gegn slíkum aðgerðum sem reynast raska samkeppni.4
3
http://rsv.is/Files/SKra_0078628.pdf
%
Ad mati Samkeppniseftirlitsins eru sem jöfnust skilyrói til virkrar samkeppni besta leiðin til
að leggja grunn að heilbrigðu og öflugu atvinnulífi. Er því ástæða til að aera athuqasemd
við framanritað ef skilja ber það á þann veg að það sé lagt til grundvallar að tilgangur
umræddra lagabreytinga sé sá að styrk js innlenda verslun á kostnað erlendra netverslana.
í þessu sambandi skal jafnfram t á það bent að hætt er við aó slík styrking samkeppnisstöðu
sem að væri stefnt yrði á kostnað þess samfélagshóps sem hefur lægstar tekjur. Sá hópur
ferðast almennt sjaldnar til útlanda og ver hærra hlutfalli raðstöfunartekna sinna í
nauðsynjavörur, s .s . fatnað.5
5.
Samkeppniseftirlitió vekur að lokum atnygli á tilmælum sínum um aö metin séu
samkeppnisleg áhrif laga og reglna á grundvelli aðferoarfræoi OFCD, m .a. í því skyni að
takmarka reglubyrði á atvinnulíf. Nánar um þetta vísast til meðfylgjandi bréfs
Samkeppniseftirlitsins til innanríkisráðherra, dags, 29. janúar 2016.
Virðingarfyllst,
Samkeppniseftirlitið
Eva Omarsdottir
Meðfylgjandi:
Umsögn Samkeppmseftirhtsins, dags. 16. febrúar 2016
Umsögn Samkeppniseftirlitslns, dags. 18. ágúst 2017
Umsögn SamKeppniseftirlitsins, dags. 5. desember 2018
Bréf Samkeppniseftirlitsins til innanríkisráðherra, dags. 29. janúar 2016
5 Samkvæmt skýrslu Rannsóknarseturs verslunarinnar "íslensk netverslun - áhrif stafrænnar tækni og
alþjóðlegrar sam keppnf', voru fot og skór sá vöruflokkur sem íslendingar keyptu mest af frá erlendum
netverslunum árið 2017 rata- og skóverslun frá erlendum netverslunum nam 48% af heildarveltu þess varnings
sem íslendirgar keyptu frá erlendum netverslunum 2017.
4
//h3o/zJ
'32 20
/ 2 8 , i í 7S A M K E P P N I S E F T I R L I T I O
/
Sanngöngu- og sveitastjornarra<'uneyti3
bt. Jóns G u n n a rsso n ar , sam g ö ng u - og sve ita s t jó rn a rrá ð h e rra
Sö lvhólsgötu 7
101 R eyk jav ík
Reykjavik , 18. ágúst 2017
T i l v . : 1703012
Umsogn Samkeppníseftírlitsins við drog að frumvarpi til nýrra laga um
póstþjónustu
S a m q ö n g u - og sve ita s t jó rn a rrá ð u n e yt ið hefur kynnt á vefsíðu sinni drög að frumvarpi til
nýrra laga um p óstþ jónustu . Ó sk ar ráðuneytið eftir u m so g n u m við drögin. i Kynningu á
vefs íðu se g ir að m e g in m arkm ið m eð þeim breyt ingum s e m lagðar eru fram með
fru m v arp inu s é að stuðla að virkri sam k ep p n i og lág m ark a ríkisframlag við að tryggja
h a g k v æ m a lá g m ark sþ jó n u stu (a lþ jónustu ) um land allt. Lag t til að nú verði stigið
lokaskrefið í a fnám i e in karéttar hins opinbera á sviði p ó stþ jónustu en póstþjonusta h ér á
landi hefur h ingað til lotið einkarétti rík isins. Einnig k e m u r fram að dregið verði ur
gja ldskráreft ir l it i og ekki gerð Krafa um að Póst- og fjarskiptastofnun sam þykki g ja ldskrá
a lþ jó n u stu v e itan d a fyrirfram. Þetta þýði a ð m a rk a ð sa ð i la r hafi meira frelsi til að ákveða
ve rð oa fyr irkom ulag póstþjónustu . Stofnunin hafi engu að s ið ur heimildir til inngrips,
re y n is t þ e s s þörf, enda eigi notendur rétt á að a lþ jónusta s é á sanngjörnu verði.
En d a þótt f ru m v arp ið hafi tekið nokkrum breyt ngum frá þeim frum varpsdrogum se m áður
voru lóqð til u m s a g n a r á vef þ á v e randi inn an r ík is r ráð u n eyt is í j a n ú a r 2016, þá virðist nýja
fru m v arp ið vera að meginefni til áþekkt t i lv ísuðum fyrri frum varpsdrögum en
S a m k e p p n ise ft ir l it ið kom á fram fæ ri s jó n arm ið u m sínu m við þau frum varpsarog með bréfi,
dag s . 16. fe b rú a r 20 16 . í kynningu á nýja f ru m v arp inu k em u r hið sam a fram um
m e g in a t riði f ru m v a rp s in s og í gre inargerð s e m fylgdi fyrri frum varpsdrögum , þ.e. að í
f ru m v a rp s d rö g u n u m s é lagt til að e in karéttur r ík is ins á sviði póstþ jörustu verði lagður
n ið u r og op nað fyr ir sam Keppni á póstm arkað i. Ja fnfram t að lagt sé til að eftirlit með
p ó stþ jón u stu verði e infaldað, m .a . varðandi eftirlit m eð g ja ldskrá fyrir a lþjónustu. E f t i r s e m
á ð u r verði a lþ jó n u sta , grunnþ jónusta á sviði póstþ jónustu , tryggð borgurunum en leitast
við að gera það á se m h a g k v æ m a sta n m áta. S v o vmðist se m með útfærslunni i nýju
f ru m v a rp s d rö g u n u m s é þó gengið lenqra í f r já ls ræ ð isát t en i fyrri frumvarpsdrögum.
í s ta ð þ e s s að e n d u rtak a þau s jón arm ið se m fram kom u i fyrrgreindu um sagnarbréfi
S a m k e p p n se ft ir l i ts ins við fyrri frum varpsdrög , v í s a r Sam keppniseft ir l it ið a lm ennt til efnis
u'. •. n
í=
þess bréfs varðandi sjónarrTnð s in . Engu a ð síður te lur Samkeppniseft ir l it ið rétt að reifa hér
sjón arm ið sín um afnám em karéttar og veitingu a lþ jónustu . Þá vekur Samkeppniseft ir l it ið
athygli á nýlegri ákvörðun sinni, nr. 8 /2 0 1 7 „A ð g erð ir til að s ty rk ja sa m k e p p n isa ð stæ ð u r
á p ó stm a rk a ð í' sem byggir á v iðtæ kri sátt eftirl itsins við ís landspóst . Ekki er útilokað að
efni ákvó rð u n ar inn ar geti haft þýðingu fyrir vinnu ráðuneytis ins .
1.
Um afnám einkaréttar og veitingu alþjónustu
S a m k v æ m t núgildandi lögum hefur ís lenska ríkið e nkarétt á póstþjónustu vegna áritaðra
b réfap óstsenam g a 0-50g að þyngd. Á þ essu m grunní hefur ís landspóst i verið falinn
einkaréttur á afgreiðslu , dreifingu og afhendingu á nafnpósti innan fram angre inds
þyngdarbils . E inkarétturinn hefur g e g n u m áratugina sk a p a ð ís landspóst i a far sterka stöðu
á p óstm arkað i sem m .a . en d u rsp e g la st í öflugu dreifikerfi. Hefur ís land sp óstur þannig notið
sam kep p n isfo rsko ts á grunni e inkaréttar ins .
K vartan ir og ábend ingar um m ö g u leg ar sam k ep p n ish in d ran ir af hálfu í s la n d sp ó sts , sem
Sam keppniseft ir l it inu bárust á undanförnum áru m , og leyst va r úr m eð fyrrgreindri
ákvörðun nr. 8 /2 0 1 7 , tengdust í m órgum tilvikum e in karétt in u m , einkum þeim möguleika
að ís la n d s p ó s tu r hefði nýtt hag n að a f e i rk a le y f is s ta rfse m i til að víxlniðurgreiða
þ jónustustarfsem i fyr irtæ kis ins þar s e m sam keppn i r ík ir .1
ís le n sk a rikið er nú eina ríkið innan Evrópska e fn a h a g s s v æ ð is m s þar sem e inkaréttur á
póstþ jónustu hefur ekki verið a fn u m in n .1 Það e r m at Sam keppn iseft ir l its ins að það sé
f ra m fa ra sk re f að a fnem a e inkarétt inn . fcr það til þ ess failið að skapa aukið sam kep p n is leg t
aðhdlcl c. púsln idrkaði oy eyða Lurlryyyni keppinauLd yaynvdrL fyrirLækinu þess efnis að
fyrirLækið víxlniðurgreiði sa m k e p p n iss ta rfse m i sína m eð einkaréttarhagnaöi. Á grundvelli
sáttar Sam k ep p n ise ft ir l it s in s við ís la n d sp ó st þarf fyr irtæ k.ð nú að halda sérstok uppgjör
vegna h æ ttu n n a r á v ix ln iðurgre iðslu . Með niðurfellingu e in karéttarm s sk a p ast hins veg ar
sv ig rúm til að end ursko ða þ æ r íþyngjandi kvaðir se m lúta að gerð viðkomandi uppgjöra.
Afnám e in k a ré tta n n s gæ ti þannig ekki aðe ins orðið til þ ess að draga úr eftirntsbyrði á
grundvelli p óstþ jónustu laga he ldur einnig á grundvelli fram angreindrar ákvö rðu n ar
Sam keppn iseft ir l ics ins . Að líkindum m yndu skiiyrði á k vö rð u n ar inn ar standa átram að nluta
til m e ð hliðsjón af sterkri stöðu fy r irtæ k is ins á póstm arkað i, e inkum ef ís landspóst i verður
falið að fara á fram m e ð hlutverk a lþ jónustuve .tand a .
S a m h iið a a fnám i e in karéttar ins sk a p a st færi á að draga þann kostnað sem hlýst af
alþ jónustu upp á yfirborðið með afdrát*:arlausari og g a g n sæ rr i hætti en hingað til. Einn
liður í því gæti falist í að koma á útboðsfvrirkom ulagi um fram kvæ m d póstdreif ingar á
strjálbýlli s v æ ð u m , þ.e. á s v æ ð u m þar sem a lþ jónusta ber sig Ijóslega exki á a lm ennum
v ið sk ip ta leg u m grundvell i . Af frum varp inu má ráða að s l ík útboð gætu orðið ofan á. Að
mati S a m k e p p n ise ft ir l it s in s e r ju x v æ tt að látið verði reyna á útboðslausnir af þessu tagi,
en m e ð því g æ tu kraftar sa m k e p p n in n a r nýst betur til að ná fram settum m arkm iðum . í
þessu sa m b a n d i þarf að huya vel að aðdraganda og forsendum útboða svo að þau skili
1 í sam keppnisréttarlegum skilningi á víxlniðurgreiðsla (e . cross-subsidisation) sér stað þegar fyrirtæ ki notar fé
úr starfsem i smni á m arkaði þar sem það e r m arkaðsráðaiidi til þess að viðhalda taprekstri á öðrum tengdum
rriarkaði þar sem fyrirtæ kið keppir við aðila sem ekki starfar á hmum m arkaðnum .
2 Ný póstlog tóku gildi í Noreg 1. janúar 2016 en með þeim var einkarétturinn afnuminn þar í landi. norski
pósturinn va r hins vegar útnefndur áfram sem alþjónustuveitand'.
2
JÉ
t í læ tluðum árangri. Til greina '<.æmi jafnfram t að k veða á um að alþjónustuveitandi, komi
til þ ess að tilteknum aðila verði falið að gegna hlutverki a lþ jónustuve itanda , skuli bjóða út
lokadreifingu á afskekktari s v æ ð u m þar sem s tæ rð a rh a g k v æ m n i hans nýtist ekki eins vel.
Loks ska l á það bent að telja m á það hafa þýðingu út frá sam kep p n is leg u sjónarm iði að
sa m h lið a a fnám i e inkaréttarins verði þess gæ tt að á k ve ð n ir þ æ tt ir a lþjónustu, sem h:ngað
til hefur verið sinnt af ís lan d sp óst i , viðhaldist með fu l lnæ g.and i hætti. í þessu sam bandi
skal á það bent að skilvirk póstdreifing e r miki'væg und irstaða fyrir hvers konar netviðskipti
og g e tu r þannig búið i haginn fyrir virkari sam keppn i á h .num ý m su vörum örkuðum . í
þessu sa m b a n d i má vitna í sk ý rs lu fra m k væ m d a st jó rn ar E S B , d ags 17. ró v e m b e r 20 1 5 ,
til þ ing s in s og ráðsins en þar seg r m . a . :
„P ó stþ jó n u sta m un halda áfram að gegna m 'k ilvæ g u h tu tverk i innan E 5 B þ rátt fyrir
að eð li henn ar sé að b re y ta s t eftir þ v i se m n ý tæ k n i ry ð u r sé r til m m s m eð
ra fvæ ð in g u p ó stsa m sk ip ta og vaxandi v>ðskiptum á n etin u . Það að geta sen t b ré f
og p a k k a sem b e ra st innan tiltekinna tim am arka og á á k v e ð n u verð til allra sv æ ð a
inn a n E S B m un áfram hafa m jo q mikla þýðingu a ð þ v í e r va rð a r sam lögun og þ róun
h in s innri m ark a ð ar í fé lagslegu , e fra h a g s le g u og landsvæ ðislegu tilliti.
M ö g u le ik a m ir se m fe la s t í netv iðskip tum g era þ a ð að verkum að áreiðanleg
bög g la dre ifin g arþ jó n u sta á viðráðan/egu verði v e rð u r e n n m ikilvæ gari en nokkru
s in n i fy rr I þ v í skyn i a ð le ysa úr læ ðingi m öguleikana s e m felast í sam eig inlegum
ra træ n u m innri m arkaði. "3
N etv iðsk iptaþróunin á ís landi er ekkert frábrugðin þróuninm ann ars staðar í hm um
v e s t r æ n a heim i að þessu leyti. H ver svo sem niðurstaðan v e rð u r að því er varðar hlutverk
í s la n d s p ó s t s í þessu sam b an d i , m á telja mikilvægt að p ó stsen d m g ar berist til móttakenda
m eð á re ið a n le g u m og t ím an legum hætti svo að stutt sé við þá þróun sem er að eiga sé r
s tað á grundveHi n etv ers lu n ar .4
2.
Um ákvörðun á grundvelli sáttar Samkeppniseftirlitsins við íslandspóst
Á m e ð a n á m á lsm e ð fe rð stóð yfir hjá Sam keppniseft ir l it inu vegna ým issa kvartana yfir
háttserm ís la n d s p ó s t s , óskaði í s la r d s p ó s t u r eftir v ið ræ ð u m um sá tf sem midaði að því að
I júka rannsÓ Kn og m eðferð u m r æ a d ra m ála. Féllsc S am kep p n iseft irh t ið á s l íkar v ið ’æ ður.
Lauk þ e im m e ð sátt sem ís la n d sp ó stu r und'rritaði þann 3. fe b rú a r 2017. Við undirbúning
s á t ta r in n a r v a r óskað s jó n a rm ið a frá aðilum undirliggjandi m ála , bæði við upphaf
s á t ta m e ð fe r ð a r og þ eg ar drög að sátt lágu fyrir. V a r m .a . hofð hliðsjón af þeim
s jó n a r m ið u m við end an leg a m ótun sáttarinnar. l a fn f ra m t hafði Samkeppnise'tirl it ið
s a m r á ð v ið Póst- oq f ja rsk iptasto fnun við g e rð sáttar innar.
Á k v u rð u n S a m k e p p n is e ftir litsins nr. 8 /2 0 1 7 , „A ðgerðir til að s ty rk ja sa m k ep p n isa ð stæ ð u r
á p ó stm a rk a ð P ' , g rundva llast á u m ræ d d ri sátt. Með sáttinn i sku ldbatt ís landspóstur sig til
að g e ra u m ta ls v e rð a r breyt ing ar á skipulagi sinu og s ta rfsh áttu m . í sáttinni er með
3 Sjá ský rs lu fram kvæ rnoasijó rnar ESB , dags. 17. nóvember 2015 til þ ingsns og ráðsins (on the application of
the Postal Se rv ices Directive (D re c tive 97/67/EC as amended by D irecuve 2002/39/EC and 2008/6/EC),
17. nóvem ber 2015 , COM (2015) 568 final, bls. 3.
̂ Reynslan hefur verið almennt sú að fyrrum einkaréttarhafar smna áfram alþjónustu í rikjum ESB.
3
1=
heildstæ ðum hætti leitast við að leysa til framhuoar ur þeim sa m K e p p n isvan d am álu m sem
kristallast hafa í ábendingum og kvörtunum yfír starfsem i fé lagsins. t in s á ð u r hefur komid
fram hafa kvartanir sem borist hafa Samkeppm seftir l it inu vegna starfsem i í s lan d sp ósts í
m örgum ti lvikum tengst beint og óbe.nt g run sem du m keppinauta um að hagnaður úr
e in karéttarsta rfsemi ís lan d sp ó sts sé nýttur með óeðli legum hætti til f já rm ö gn u n ar á
taprekstri í sam Keppnisstarfsem i. í þessu sam bandi eru m .a . innleiddar kvað ir se m lúta að
gerð sé rs ta k ra uppgjöra á m ism u n and i s a m k e p p n is s ta rf se n i ís lan d sp ósts og sett skýr
viðmið um mat á mögulegn víxlniðurgreiðslu ur e in ka ré tta rs ta r fse n i til m ismunandi
sam kep p n iss ta rfsem i ís lan d snó sts Þessi viðmið n ýta s i bæði ís landspóst i s já lfum til innra
eftirlits og eftirlitsaðilum við m at á rrögulegum sam k e p p n is ia g ab ro lu m og eru til þ ess fallin
að fyr irbyggja að óheim ilar víx ln iðurgreiðslur eigi sé r s tað til sam kep p n isstarfsem i úr
e inkaréttarstarfsem i. Þá eru í sáttinni innleidd íta rleg skilyrði varðandi viðskipti
í s la n d sp ó sts við dótturfélög og heimildum ís ia n d sp ó sts til f já rm ognunar starfsemi
dótturfélaga se tta r veru legar sko rð u r . Þá eru í sáttmni m .a . einnig ákvæ ði se m tryggja eiga
með s k ý ru m hætti að keppinautar Is landspósts njóti som u kjara i dreifingu fjölpósts á
afsk ek k tu m sv æ ð u m og reiknuð eru f jö lpóstsstarfsemi í s la n d sp ó sts tii g ja lda fy r ir sömu
dreifingu. Þá m á nefna að sáttin fe lur m.a. í s é r að g e rð ar eru t ikeknar breytingar á innra
starfssk ipu laq i móðurfélagsins auk þ e s s sem TNT hraðflutn ingar fæ ra s t í dótturfélag.
Með ú rsk u rð um áfrý ju n arn efnd ar nr. 1/2017 og 3 /201 7 v a r ákvörðun
S a m k e p p n is e ftirlitsins s ta ð fe s t .5 T e lu r nefndin að efnisatriði h innar undirliggjandi sáttar
séu h e i ld stæ ð , ítarleg og gangi langt í þá átt að koma fyrirfram í veg fyrir m isnotkun á
m a rk að srá ð an d i s t jð u ís la n d sp ó sts . Sam keppm seft ir l itm u hafi verið heimilt að gera sáttina
og í henni hafi verið brugðist við um kvörtunarefnum m eð fullnægjandi h æ tt i .6
Með ursxurð i s ínum , nr. 2 / 2 0 1 7 , leysti arry junarnefndm en n fre m u r úr kæru
P ó stm ark a ð ar in s ehf. vegna á k v ö rð u n a r Sam keppniseft ir l its ins um að a ð hafast ekki frekar
vegna kvö rtu nar fyr irtæ kisins e r va rð ar gja ldskrá ís la n d sp ó sts innan e in k a ré tta r Hafði
Sam keppn iseft ir l it ið lokið þessu máli m eð bréf,, sam h lið a ákvorðun nr. 8/2 0 1 7 . Staðfesti
áfrý ju n arn efnd pá ákvörðun.
Á kv æ ð i sá t ta r Sam kep p n ise ft ir l its in s við Is landspóst, skv . ákvörðun nr. 8 /2 0 1 7 . er varða
sk ipu lag s a m s tæ ð u n n a r eru e in ku m eftirfarandi:
- Mælt er 'y n r um sk ý ra aðgreiningi.i innan í.s landspósts á milli sö lu þ á tta r starfsemi
m ó ð u rfé lag sm s og þ e s s sv ið s móðurfélagsins s e m a nn ast kostnaðarúthlutun.
A ð g reiningin vinnur a lm e n n t gegn h a g sm u n aa re k stru m og stuð lar að gagnsæ i í
verð lagningu á vörum . E r m e ð þessu m .a stuð iað að þvi að úthlutun kostnaðar
fé lag s ins vegna e in karéttarsta rfse m i ann ars v e g a r og sa m kep p n issta rfsem i hins
v e g a r eigi ser stað m eð h lu t iæ qum hætti og raski ekki samKeopni. Aðgreiningln er
m .a . tryggð m eð aðsk ilnað i í daglegri stjórnun og aðgangsstýr ingu í húsnæ ð og
u p plýs ingakerfum (3 . g r . ).
Tvelr kvartendur, Póstm arkaðurmn ehf. oy Samskip e h f , kærðu ákvórðunma til áfrýjunarnefndar
sam keppnism ála og kröfðust þess að hún yrði felld ur gildi. Töldu þeir að kvartanir þeirra hefðu ekki fengið
nauðsynleg m álalok. Rétt er að taka fram að Póstmarkaðurinn e r dótturfélag Samskipa og því urr einn og sama
hagsm unaaðiia að raeða á sam stæ ðugrunni.
6 Sjá fré tt um mðurstúðu áfrýjunarnefndar nér http://www.sam keppni.is/utgafa/frett,r/nr/2973
4
http://www.samkeppni.is/utgafa/frett,r/nr/2973
%
Kveðið er á um að tiltekin s ta rfsem i í s la n d sp o sts sé ava llt reKin í aðskildum
dótturfélögum. Á það við um h raðpóstþ jónustu ís la n d sp ó sts (TN T), ePóst ehf.,
Sam sk ip ti ehf. , Frakt flutn'ngsmiðlun ehf. og G ag n a g e ym slu n a ehf. (9 . gr). í þessu
skyni þarf í s la n d sp ó stu r að fæ ra hraðp óstþ jó n ustu sína út úr móðurfélaginu inn í
aðgreint dótturfélag.
- Mælt er fyrir um að sam K e p p n iss ta rfsem i sem er óskyld meginstar^sem
fyr irtæ kis ins sé rekin í dótturfélagi, s a m k v æ m t nánari fy r irm æ lu m eftirlitsnefndar,
Þá er stofnun dótturfélags m ögu legt úrræ ði vegna ta p re k stra r ti ltekinnar
sa m k e p p n is s ta r fsem i innan m oðurfé lags (8. gr .) .
- Kveðið er á um stofnun sé rs ta k ra r eft irl itsnefndar sem fylgir sáttinni eftir, tekur við
kvörtunum og tekur akvarð an ir í s a m r æ m i við fynrm æ li sá tta r in n ar (1 1 . og 12. gr.) .
Nefndin e r hlutí a f skipulagi fy r irtæ kis ins og skipuð af í s la n d sp ó st i , en tilnefningu
n e fn d a rm a n n a skal bera undir Sam keppn iseft ir l it ið til s a m þ y k k ta r eð a synjunar.
Tve ir af þ re m u r nefndarm ónnum eru óháðir ís lan d sp óst i, þ .m .t . formaður
nefndarinnar. (Nefndin hefur tekið til starfa og er form aður he n n a r V iðar Luðvíksson
h æ sta ré ttar lög m aðu r.)
Á k v æ ð i sá t ta r in n a r e r vanða starfshæ tti í s ia n d s p ó s t s eru em kum eftirfarandi:
- Sk i lg re ina ska l sam keppr.isþæ tti (sa m k e p p n is s ta r fse m i) sem á s tæ ð a pykir til að
horfa sé r s ta k le g a til vegna s a m k e p p n is s jó n a rmiða og skal sú skiigreining
aðgengileg á h e im as íð u (6. g r . ).
- Mælt e r fyr.r um sé rs tö k rek straru p p g jö r fyrir hvern sam k e p p n isþ átt sem
s k i lg æ m d u r hefur verið , e inkum til þ ess að auðvelda eftirlit með mögulegr,
víx in iðurgre iðs lu úr e inkaleyfisrekstri til sa m k e p p n iss ta rfse m i (7 . gr). Þá skal útbúið
s é rs ta k t afkom uyfir l it vegna e in k a ré tta rs ta r fsem i. Kveðið e- ítariega á um
ko stn að a rv ið m ið og forsendur að baki þ e ssu m uppgjörum og yfirlitum (7 .1 -7 .3 gr.) .
- Kveð ið e r á um skiigreiningu óhe im illa r víx ln iðurgreiðslu og fo rsen d ur hennar (7 .4) .
- Kveð ið e r í tarlega á um hvernig b re g ð ast skuli við tapi á sa m k e p p n iss ta rfse m i innan
m ó ð u rfé lag s , m a t á broti og hvernig við skuli bregðast (8. gr .) .
- G e rð a r eru kröfur um rekstrar- og s t jó rn u n ar le g t s já lfstæ ð i dótturféiaga, þ .á.m. um
tiltekið ó hæ ð i í s t jó rn u m og aðgrein ingu í húsnæ ði og upplýsingaKer^um (9 .1).
- K veð ið e r á um arm sle ng d í f já rm ö g n un dótturfélaga og i sa m n in g u m milli félaga
.nnan s a m s tæ ð u n n a r . Er ís la n d sp ó st i þannig m .a . gert óheim .lt ad veita
dóttu rfé iag um ivilnandi fyrirgreiðslu í formi lána undir m a rk að sv ö x tu m og að veita
á b yrg ð ir og v e ð fyrir lánum dótturfélaga. (9 .2 )
- K veð ið er á u m að viðskipti I s la n d sp ó sts og dótturfelaga skuli fara fram á
v ið sk ip ta le g u m forsendum e in s og um viðskipti milli ótengdra aöua v æ ri að ræða.
Þannig ska l í s la n d s p ó s tu r m .a . v ið h a fa h l iðstæ ða verð lagnm gu á grundvelli sömu
sk i lm á la g a g n v a r t dótturfé'agi og kepDinautum dótturfélags. En nfrem u r skal
í s la n d s p ó s t u r fa ra m eð v ið sk ip tasku ld ir dótturfé'aga við í s la n d sp ó st eða önnur félög
innan s a m s t æ ð u n n a r e .ns og um ótengda aðila væ ri að ræ ð a . (9 .3 )
5
%
- Kveðið er á um að k ep p irau ta r ís ian d sp ó sts á sviði póstþjónustu skuli njóta
sam bæ rilegra sk ilm ála og K-jara í viðsk ptum við ís iandspóst og aðrir v iðskiptavinir
félagsins í söm u stöðu (4 g r .).
- Bann er lagt við óm álefnalegri höfnun á v iðsk iptum við keppinauta á sviði a lþjónustu
í s lan d sp ósts (4 . gr .) .
- Mælt er fyrir um að í dreifbýli og minni þéttbýlisstöðum sé ís landspóst i sky lt að inna
af hendi fjólpóstdreifingu fynr aðra póstrekendur, á sömu kjörum og gegn sömu
skilm áium og ís la n d sp ó stu r sjálfur nýtur. Skal viðkom andi verðskrá og
viðsk iptask i lm álar vera skýrir og aðgengilegir fyrir keppinauta (5. gr.) .
• Mælt er fyrir um gerð sa m k e p p n is ré t ta ráæ t lu n a r fyrir ís landspóst (10. gr).
Með tram angre indum sk ily rð u m í sátt er m arkv isst unm ð gegn y m su m sam k ep p n ishöm lu m
s e m endurspeg last í þeim kvörtunum og ábend ingum se m borist höfðu
Sam keppniseft ir l it inu . Við mótun sk ilyrðanna var litið til erlendra fo rd æ m a , einkum
á k v ö rð u n ar f ra m k v æ m d a s t jó rn a r SISB vegna D e u tsch e Post frá árinu 2 u 0 i en á þeim tima
n au t D eutsche Post e in ka ré tta r likt og ís la n d sp ó stu r gerir enn sem komið er.
Með ákvörðuninni lauk Samkeppniseftir l it ið ra n n s ó k r 9 mála sem bað hafði haft til
m e ð ferð ar . Með sk ily rðum sá tta r in n ar var brugðist við mörgum u m k vörtunarefnum sem
birst höfðu i form legum er indum og ábend ingum . í u ð n jm ti lvikum v a r ekki fallist á
v iðkom andi kvartanir , e in ku m vegna þess að leyst hafði verið úr málinu á öðrum vettvangi,
e ð a eKki þótti tilefni til frekari m eðferðar á qrundvelli fo rgangsröðunar stofnunarm nar.
3.
Niðurlag
Að mati S a m kep p n ise ft ir l it s in s falla fru m v a rpsdrögin í aðalatr iðum vel að m arkm iðum
sa m k e p p n is la g a enda s k a p a s t með frum varpm u m a. sv igrúm til auk in o a r sam keppn i á
grundvell i n iðurfellingar e in karéttar ins . Jafnfram t s k a p a s t með frum varp inu möguleikar á
a ð s laka á þeim sk i ly rð um se m koma i fram angre indri sátt Sam keppm seft ir l its ins við
í s la n d s p ó s t og draga þannig úr eftirlitsbyrði.
Sam keppn iseft ir l it ið v e k u r að lokum athygli á t i lm æ lu m sínum um að metin séu
s a m k e p p n is le g áhrif laga og reglna, m.a. í því skyni að takm arka reglubyrði á atvinnulif.
N á n a r um þetta v ís a s t til bréfs S am kep p n iseft ir l its ins til innanrík isráðherra , dags,
2 9 . j a n ú a r 20 1 6 .
Virðingarfyllst,
Sam keppniseft ir l it ið
Páll G u n n a r Pá lsson
6
%
Inn anr ík is ráð un eyt ið
b.t. Ó la far Nordal, inn anrík isráðherra
Sö lvhó lsgötu 7
150 R e y k ja v ík
S A M K E P P N I S E F T I R U T I Ð
/Ó n 's •
3 2 / r
/ 6 / / 0 &
n n
R eyk javík , 16. februar 2016
T ilv .; 1602008
Varðar: Drög að frumvarpi til nýrra laga um póstþjónustu - Umsögn
Samkeppniseftirlitsins
In n a n r ík is rá ð u n e y t ið hefur k ynn t á vefsíðu s inni drög að frumvarpi til nýrra laga um
p ó stþ jón u stu . Ó s k a r -áðuneytið eftir u m sö g nu m um drögin. í kynningu se g ir m .a . að í
f ru m v a rp sd rö g u n u m s é lagt til að e inkaréttur r ík ls lns á sviði postþjónustu verði lagður
n iður og op nað fyrir sam k ep p n i á p ó stm arkað i. Ja fn fram t að lagt s é til að eftirlit með
p ó stþ jón u stu verði e infa ldað , m .a . varðand i eftirlit m e ð g ja ld skrá fy r i ra lþ jó n u stu . E ft ir se m
á ð u r verð i a lþ jó n u sta , g run n þ jó n u sta á sviði p ó stþ jón u stu , tryggð b org urunum en leitast
við að g era það á s e m h a g k v æ m a s ta n m áta .
Sam k ep p n ise ft ir l it ið vill með bréfi þessu ko m a á fram fæ ri s jó n arm ið u m s ín u m vegna
fru m v a rp s d ra g a n n a og um leið gera grein fyrir y f lrstandand i athugunum á fvrirtæ kinu, sem
þýðingu g eta haft fyr ir vinnu ráðu n eytis in s .
1.
Um afnám einkaréttar
S a m k v æ m t núgildandi lögum hefur í s le n sk a ríkið n án a r skilgreindan em karétt á
p o stþ jó n u stu v e g n a póstsend inga bréfa allt a ð 50g að þyngd. Á p e ssu m grunni hefur
í s la n d sp ó st i ve r ið falinn e in k a r é t tu r á afgretðslu , dreif ingu og afhendm gu á nafnpósti innan
f r a m a n g re in d s þyngdarb ils . Fy r ir tæ k ið hefur e innig yflrburðastöðu á m arkað i fyrir stærrl
nafn p óst . Ö flugt dreifikerfi s e m ís la n d sp ó stu r og forveri hans hafa byggt upp a síðustu
á ra tu g u m og s te rk s ta ð a fy r ir tæ k is in s á teng d um m ö rkuð u m er ja fn fram t til þ e s s fallin að
s k a p a a ð g a n g s h in d ra n ir Inn á v iðkom andi m arkað i . Af þ e ssu m sökum hefur ís landspóstur
ve r ið i m a r< a ð srá ð a n d i stöðu á m ik l lvæ g um m ó rkuð u m tengdum póstþjónustu .
K v a r ta n i r og á b e n d ln g a r um m ö g u le g a r s a m k e o p n ish m d ra n ir a f hálfu ís la n d sp ó sts , sem
S a m k e p p n ise ft ir l it in u hafa borist á undanförnum á ru m , m á flestar rekja beint og óbeint til
þ e irra r s tö ð u s e m fyrirtæ kið hefu r s a m k v æ m t fram an g re in d u . Tilvist e in karéttar ins hefur
ó h já k v æ m i le g a útilokað sa m k e p p n i þar se m h e n n a r hefði ella verið við komið. lafnframt
hefur n ú v e ra n d i sk ip a n , þ.e. tilvist e in karéttar ins , átt mikinn þátt í því að v e k ja og ýta
u nd ir to rtryggn i á v iðKom andi m ö rk u ð u m . Su tortryggni lýtur í m eg in atn ð um að því að
í s la n d s p ó s t u r nýti te k ju r a f e in ka ley f is s ta rfsem i í s ta r fse m i þar se m sam k ep p n i n ý tu rv 'ð .
8 o ,'gcr>0n 2ö, 1 2 5 ReyKjOvik, póslhó lf 5 ) 2 0
Suth 58 5 0 7 0 0 Fox 585 C /01
<OfTK<#pp' i9 sc t r< e p p m «vww sam keppn i .
Með hliðsjón af framangreindu styöur SamKeppniseftirlitið eindregið pau áform sem oirtast
í frumvarpsdrögunum, þ.e. að einkaréttur á póstþjónustu verði afnuminn. Er það til þess
fallið að skapa heilbrigðari samkeppni í póstþjónustu.
2.
Um alþjónustu
Afnám einkaréttar breytir ekki því að almannahagsmunir munu áfram krefjast þess að hið
opinbera kveð! á um tiltekna lágmarksþjónustu og tryggi póstþjónustu á svæðum þar sem
fyrirtæki munu ekki geta boðið þjónustu á markaðsforsendum. MiKilvægt er að útfærð verði
skýr umgjörð um vörslu þessara almannahagsmuna, þar sem kraftar samkeppninnar verði
nýttirtil að ná fram hagkvæmri niðurstöðu.
Með þetta í huga styður Samkeppniseftirlitið áform sem birtast í frumvarpsdrögunum, þess
efnis að útboð verði nýtt til að tryggja alþjónustu, sbr. 11. gr. og e.a. 13. gr. frumvarpsins.
Þá telur Samkeppniseftirlitið að ákvæði 14. gr. frumvarpsdraganna um aðgang annarra
fyrirtækja á póstmarkaði að dreifikerfi alþjónustuveitandans og nauðsynlegri aðstöðu sé
mikilvægt til að tryggja hagsmuni nýrra Keppmauta gagnvart alþjónustuveitanda.
Mikilvægt er hins vegar að huga vel að aðdraganda og forsendum útboða samkvæmt
framangreindu, þannig að þau skili tilætluðum árangri. Til þess að svo megi verða þyrfti
t.d. að skilgrelna nauðsynlega lágmarksþjónustu og meta samkvæmt fyrirfram mótuðu
verklagi hvort viðkomandi lágmarksþjónustu verði sinnt án opinberra afskipta. Ef svo er
ekki, þarf að meta líklegan kostnað við að veita þjónustuna og að lokum að útfæra útboð.
3.
Um útfærslu annarra ákvaeða frumvarpsdraganna
Frumvarpsdrögin hafa að öðru leyti að geyma ítarleg ákvæði um póstþjónustu. Er þessum
ákvæðum, ásamt með ákvæðum um alþjónustu, ætlað að vernda almannahagsmuni sem
að flestu leyti eru óskyld markmiðum samkeppnislaga. Er hér um að ræða svokallaðar „ex
ante" reglur, sem horfa til skipulagningar markaðar til framtíðar, ólíkt „ex post" reglum
samkeppnlslaga sem beinast að því að rannsaka og stöova brot fvrirtækja á
samkeppnisreglum. Hefur Póst- og fjarskiptastofnun víðtækt hlutverk samxvæmt
drögunum sem að sama skapi er annars eðlis en eftirlit Samkeppniseftlrlitsins á sama
markaði. Mikllvægt er að viðhalda þeirri skýru verkaskiptingu milli stofnananna sem
frumvarpsdrögin og núgildandi lög byggja á, sem m.a. tryggja gæslu ólíkra hagsmuna sem
stangast geta á.
Samkeppniseftlrlitið tekur að öðru leyti ekki afstöðu til fyrrgreindra ákvæða draganna í
einstökum atriðum. Eftirlitið vill þó benda á að ítarleg reglusetning af þessu tagi getur gert
nýjum og smærri keppinautum erfltt fyrir að komast inn á markaði eða vaxa v>ð hlið stærri
keppinauta. Flóknar eða óskýrar reglur, eða eftirlit á grundvelli þeirra, getur þannig skaðað
samkeppni. Samkeppniseftirlitið vill í þessu sambandi benda á fyrri tilmæli um að metin
séu samkeppnisleg áhrif laga og reglna, m.a. í því skyni að takmarka reglubyrði á
atvinnulif. Um þetta er nánar vísað til bréfs Samkeppniseftirlitsins til innanrikisráðherra,
dags, 29. janúar 2016. Samkeppniseftirlitið hefur ekki haft upplýsingar eða ráðrúm að öðru
leyti til að leggja mat á frumvarpsdrögin að þessu leyti.
Um mögulega sátt vlð íslandspóst
Eins og fyrrgreinir hafa Samkeppniseftirlitinu á liðnum árum borist margvísiegar kvartanir
og ábendingar vegna starfsemi íslandspósts. Umraeddar kvartanir hafa naer allar tengst
sterkri stöðu fyrirtæKisins á póstmörkuðum og samkeppnishmdrunum sem leitt geta af
háttsemi fyrirtækja í þessari stöðu. Þá hafa kvartanirnar í mörgum tilvikum tengst beint og
óbeint grunsemdum keppinauta um að tekjur úr einkaréttarstarfsemi séu nýttar !
samkeppnisstarfsemi.
Athuqanir Samkeppniseftirlitsins á grundvelli framangreindra kvartana hafa eðli máls
samkvæmt beinst að því að vinna gegn samkeppnishindrunum á markaðnum. Á þetta m.a.
við um erfiðleika póstmiðlunarfyrirtækis við að hefja starfsemi, sbr. t.d. ákvörðun til
bráðabirgða nr. 1/2010, Sennileg misnotkun íslandspósts á markaðsráðandi stöðu. í þeirri
ákvörðun byggði Samkeppniseftirlitið á því að íslandspóstur hefði misnotað
markaðsráðandi stöðu sína og mælti fyrir um aðgerðir sem gerðu viðkomandi fyrirtæki
kleift að hasla sér völl á markaðnum. Þá hefur Samkeppniseftirlitið fylgst með og brugðist
við vegna breytinga á dreifikerfi íslandspósts og gialdskrám eða viðskiptaskilmálum.
Með bréfi, dags. 8. maí 2013 , óskaði íslandspóstur eftir viðræðum um mögulega sátt þar
sem leiddar yrðu til lykta fyrirliggjandi kvartanir gagnvart fyrirtækinu. í framhaldinu
ákváðu íslandspóstur og Samkeppniseftirlitið að hefja sáttarviðræður. Þær vlóræður eru
nú langt komnar, en tafir á þeim má einkum rekja til flókins samspils einkaréttar annars
vegar og mats á alþjónustubyrði hins vegar, en mat á hinu síðarnefnda er ekki á hendi
Samkeppniseftirlitsins.
Af hálfu Samkeppniseftirlitsins eru markmið mögulegrar sáttar eftirfarandi:
a. Stuðla að auklnni flarlægð á milli samkeppnisrekstrar íslandspósts og þeirrar
starfsemi fyrirtækisins sem nýtur einkaréttar og vinna pannig gegn því að staða
íslandspósts í skjóli einkaréttar og markaðsstyrks sé nýtt til þess að skapa óeðlitegt
samkeppnisforskot gagnvart keppinautum.
b. Tryggja að keppinautar á sviði póstþjónustu njoti sambærilegra skilmála og kjara í
viðskiptum við íslandspóst og aðrir viðskiptavinir fyrirtækisins og þar sem það á við
njóti keppinautar magnhagræðis, sbr. 2. mgr. 4. gr. Með því er m.a stuðiað að sem
hagkvæmustu dreifikerfi pósts á íslandi.
c. Vinna gegn því að íslandspóstur verði í aðstöðu til þess að koma í veg fyrir
samkeppni frá nýjum eða minnl keppinautum, með útilokun viðskipta,
undirverðlagningu, víxlniðurgreiðslu eða öðrum hætti.
d. Stuðla að gagnsæi í starfsemi íslandspósts og styðja rreð því við markmið
samkvæmt a-c lið þessarar greinar.
e. Tryggja að íslandspóstur starfi i samræmi við markmið og fyrirmæli sáttar þessarar
og í samræmi við ákvæði samkeppnislaga.
Að mati Samkeppnlseftirlitsins falla frumvarpsdrögin í aðalatriðum vel að framangreindum
markmidum mögulegar sáttar. Ekki verður séð að yfirstandandi sáttarvidræður komi á
nokkurn hátt í veg fyrir að frumvarpið verði lagt fyrir Alþingi. Að sama skapi mun
Samkeppniseftirlitið ekki draga mögulegan frágang sáttar verði frumvarpið lagt fram.
Niðurfelling einkaréttar mun hins vegar kalla á endurskoðun mögulegrar sáttar að hluta til,
4 .
þ.e. er varoar atriði er tenoiast nugildandi einkarétti. Hins veqar er líklegt að ákvæði
mögulegrarsáttar sem beinast að sterkri stöðu íslandspósts að oðru leyti munl áfram eiga
við, enda er líklegt að tslandspóstur myndi enn um slnn njóta sterkrar stöðu sinnar sem
byggst hefur upp, m.a. i skjóli elnkaréttar.
Virðingarfyllst.
“ amkepppiseftirlitlð
Páll Gunnar Pálsson Eva Ómarsdóttir
%
S A M K E P P N I S E F T I R L I T I Ð
Nefndarsvið Alþingis/Umhverfis- og samgongunefna
b.t. Hilda Edwald
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík
Reykjavik, 5. desember 2018
T ilv . : 1811007
Efni: Umsögn Sam keppniseftiriitsins við frum varp til laga um póstþjónustu
1.
Þann 8. nóvember sl. barst Samkeppniseftirlitinu beiðni umhverfis- og samgöngunefndar
Alþingis um umsögn við frumvarp til laga um póstþjónustu. í athugasemdum með
frumvarpinu segir að með því sé stig!ð lokaskref í átt að afnómi einkaréttar póstþjónustu
hér á landi í samræmi við tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2008/6/EB. í frumvarDinu
er eftir sem áður gert ráð fyrir að alþjónusta sé tryqgð og leitast er við að gera það á sem
hagkvæmastan máta fyrir íslenska ríkið og í takt vió þarfir samfélagsins. Þá er í
frumvarpinu kveðið á um hvernig alþiónusta skuli skilqreind og veitt oq hvernig skuli fara
með kostnað við alþjónustu ef hún er ekki leyst af hendi á markaðslegum forsendum.
í upphafi er rétt að geta þess að Samkeppniseftirlitið hefur tvívegis áður veitt umsagnir við
drög að frumvarpi til laga um póstþjónustu, sbr. meðfylgjandi bréf, dags. 16. febrúar 2016
og 18. ágúst 2017. í þeim umsögnum hefur Samkeppniseftirlitið komið á framfæri
almennum sjónarmiðum sínum um afnám einkaréttar og veitingu alþjónustu og um leið
gert grein fyrir athugunum eftirlitsins á póstmarkaði, sbr. nýlega ákvörðun nr. 8/2017
„Aðgerðir til aö styrkja samkeppnisaðstæóur á póstmarkaðr sem byggir á víðtækri sátt við
íslandspóst. Að því marki sem það á enn við vísast til þess sem þar er ritað.
2.
Líkt og áður hefur komið fram af hálfu Samkeppniseftirlitsins telur eftirlitið það
framfaraskref að afnema einkaréttinn. Er það til þess fallið að skapa aukið samkeppnislegt
aðhald á póstma^kaði og eyða tortryggni keppinauta gagnvart fyrirtækinu en kvartanirsem
borist hafa Samkeppniseftirlitinu vegna starfsemi íslandspósts hafa í mörgum tilvikum
tengst beint og óbeint grunsemdum keppinauta um að hagnaður úr einkaréttarstarfsemi
íslandspósts sé nýttur með óeðlilegum hætti til fjármögnunar á taprekstri í
samkeppnisstarfsemi.
J=
Með nefndri sátt Samkeppniseftirlitsins við íslandspóst voru m.a. innleiddar kvaöir sem
lúta að gerð sérstakra uppgjöra á mismunandi samkeppnisstarfsemi íslandspósts og sett
skýr viðmið um mat á mögulegri víxlniðurgreiðslu úr einkaréttarstarfsemi til mismunandi
samkeppnisstarfsemi íslandspósts. Markmið með þessum viðmiðum voru m.a. að
fyrirbyggja að óheimilar víxlniðurgreiðslur ættu sér stað til samkeppnisstarfsemi úr
einkaréttarstarfsemi. Nánar er fjallað um einstök skilyrði sáttarinnar í umsögn
Samkeppniseftirlitsins frá 18. ágúst 2017 sem og í ákvörðuninni sjálfri.
Með niðurfellingu einkaréttarins skapast hins vegar svigrúm til að endurskoða þær kvaðir
sem lúta að gerð viðkomandi uppgjöra. Afnám einkaréttarins gæti þannig ekki aðeins orðið
til þess að draga úr eftirlitsbyrði á grundvelli póstþjónustulaga heldur einnig á grundvelli
framangreindrar ákvörðunar Samkeppniseftirlitsins. Að líkindum myndu skilyrði
ákvörðunarinnar standa áfram að hluta til með hliðsjón af sterkri stöðu fyrirtækisins á
póstmarkaði, einkum ef íslandspósti verður falið að fara áfram með hlutverk
alþjónustuveitanda. Jafnframt þarf að meta hvort tilefni verði til þess að endurskoða
einstök ákvæði sáttarinnar með hliðsjón af breyttu fyrirkomulagi við fjármögnun
alþjónustu, sbr. 12. gr. frumvarpsins
í frumvarpinu er m.a. gert ráð fyrir því að einum eða fleiri aðilum verði falið að sinna
alþjónustu gegn því að kostnaður vegna byrðar sem í því felst verði bættur úr ríkissjóði.
Að mati Samkeppniseftirlitsins er það jákvætt út frá samkeppnissjónarmiði að því sé haldið
opnu að fleiri en einn aðili geti sinnt alþjónustu. Jafnframt er Samkeppniseftirlitið hlynnt
því að Póst- og fjarskiptastofnun geti lagt kvaðir á alþjónustuveitendur um að veita öðrum
póstrekendum aðgang að dreifikerfi sínu eða annarri nauðsynlegri aðstöðu, sbr. 13. gr.
frumvarpsins. Líkt og fram kemur í greinargerð varðandi 13. gr. frumvarpsins getur það
verið nauðsynleg forsenda fyrir nýja aðila til að geta keppt á jafnræðisgrundvelli eftir að
markaðurinn hefur verið opnaður fyrir samkeppni. Virðist í því samhengi viðeigandi að
slíkur aðgangur sé veittur á sambærilegum forsendum, bæði m .t.t. endurgjalds og skilyrða
fyrir aðganginum, og tíðkast hefur í nágrannaríkjum íslands sem innleitt hafa þriðju
pósttilskipunina. Ætla má að gagnlegt gæti verió að kanna hver reynsla ólíkra landa hefur
verið af mögulegum mismunandi útfærslum í þessu sambandi.
Ef annað hvort samningaleið eða útnefningarleið verður farin í þeim tilgangi að tryggja
alþjónustu er í frumvarpinu gert ráð fyrir að póstrekandi fái kostnað vegna
alþjónustubyrðar bættan úr ríkissjóði, væntanlega í formi ríkisstyrks af einhverju tagi. Að
fenginni reynslu af því samkeppnisumhverfi sem íslandspóstur hefur undanfarin ár starfað
í, sbr. ákvörðun nr. 8/2017, leggur Samkeppniseftirlitið mikla áherslu á mikilvægi þess að
þær aðferðir sem notaðar verða við mat á alþjónustubyrði séu skilmerkilega útfær-ðar,
þ.m.t. forsendur gjaldaúthlutunar niðurá mismunandi þjónustuþætti. í þessu sambandi er
m.a. mikilvægt að bókhald alþjónustuveitanda sé þannig úr garði gert að hægt sé með
sem gagnsæjustum hætti að greina kostnað við veitingu mismunandi þjónustu.
Samkeppniseft'rlitið tekur einnig undir eftirfarandi ummæli í athugasemdum með
frumvarpinu: „Útreikninga sem þessa þarf þá væntanlega að yfirfara og leiðrétta eftir á
með hliðsjón a f rauntölum þegar að þæ r liggja fyrir. Þannig yfirferð eða leiðrétting getur
þá mögulega leitt til endurgreiðslu ofgreidds ríkisframlags eða viðbótargreiðslu frá ríkinu
vegna vanáætlunar..."■ Að mati Samkeppniseftirlitsins er eftirlit sem þetta af hálfu Póst-
og fjarskiptastofnunar nauðsynlegt til að skapa traust á markaðnum og eyða mögulegri
2
)=
tortryggni um að umræddur ríkisstyrkur væri notaour til að niðurgreiða samkeppnisrekstur
íslandspósts.
Samkvæmt 11. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir því að ráðherra ..aeti látið framkvæma
markaðskönnun þar sem metið er hvort nauðsynlegt er að tryggja alþjónustu med
samningi eða útnefningu." Er því Ijóst að um heimild til handa ráðherra er að ræða. Segir
í athugasemdum við 11. gr. að það kunni að vera „æskilegt", en ekki nauðsynlegt, að
framkvæmd sé slík markaðskönnun. Á hinn bóginn segir að markaðskönnun geti m .a. leitt
í Ijós áhuga markaðsaðila á að veita þá þjónustu sem skilgreind er sem alþjónusta. Slík
könnun geti því verið gagnlegt tæki til að leggja mat á hvort fyrirtæki geti sinnt skilgreindri
þjónustu á markaðsforsendum. Að mati Samkeppniseftirlitsins gæti verið uppbyggilegast
út frá samkeppnissjónarmiði að kveða skýrar á um skyldu ráðherra til að láta framkvæma
markaðskönnun af þessu tagi.
Fram kemur í almennum athugasemdum frumvarpsins að póstþjónusta gegni enn
lykilhlutverki í vefverslun. í stefnu Evrópusambandsins um stafrænan innri markað (e.
Digital Single Market) sé t.a .m . lögð sérstök áhersla á að virk og áreiðanleg póstþjónusta
sé grundvöllur virkrar vefverslunar á milli landa. Að sama skapi er í frumvarpinu fjallað um
þann nýlega rekstrarvanda sem íslandspóstur hefur glímt við sem eigi rót sína að rekja til
mikillar fjölgunar erlendra sendinga til landsins, einkum frá Kína. í frumvarpinu er sögð
óvissa um hvort litið hafi verið á umrætt tap af alþjóðlegum póstsendingum, sem hluta af
alþjónustubyrði, hvort heldur sem er hér á landi eða í öðrum Evrópuríkjum. Til að mæta
þessu er í 17. gr. frumvarpsins sérstaklega kveðið á um að begar vísað er til gjaldskrár
fyrir alþjónustu sé einnig átt við gjaldskrá vegna pakkasendinga til landsins. Við
gjaldskrárákvarðanir skuli því taka mið af raunkostnaði við aö veita þjónustuna að
viðbættum hæf'legum hagnaði. í athugasemdum með 17. gr. er kveðið skýrar á um þetta
og er það út af fyrir sig vel.
Með vísan til mögulegrar vaxandi samkeppnislegrar þýðingar vefverslunar á milli landa á
tilteknum mörkuðum tekur Samkeppniseftirlitið undir það að eftirlit þurfi að hafa með því
að verðþróun gjaldskrár innan alþjónustu vaxi ekki umfram almennt verðlag og kaupmátt
launa, a.m .k. til meðallangs tíma, og mikilvægt er að gjaldskrár séu skýrar og málefnalega
upp byggðar. Þá er jafnframt tekið undir þau sjónarmið sem lagt er til að Póst- og
fja-skiptastofnun leggi til grundvallar við mat á gjaldskrám skv. 6. mgr. 17. gr.
frumvarpsins, þ.e. að þær séu byggðará raunkostnaði og höfð sé hliðsjón af eðlilegum og
sanngjörnum sjónarmiðum, þ.á.m. samkeppnissjónarmiðum.
í lokamálsgrein 27. gr. frumvarpsins segir m.a. að í tilfellum þar sem viðtakandi hefur
pantað póstsendingu, t.d. í netverslun, teljist hann sendandi.1 Þegar þessi skilgreining er
lesin saman við það sem fram kemur í 38. gr. frumvarpsins vakna spurningar um það
hversu víðtæk sú heimild er sem færð er alþjónustuveitanda í lokamálsgrein 38. gr. en hún
hljóðar svo:
„Útnefndu fynrtæki er ekki skylt að dreifa póstsendingum sem sendendur hafa
póstlagt eða látið póstleggja í öðru landi en þeir eru búsettir f, án þess að fá fyrir
það greiðslu sem stendur undir kostnaði við vinnslu og dreifingu sendinganna.
1 Að mati Sam keDpniseftirlitsins ætti skilgreining á sendanda að koma fram meðal orðskýringa í 4. gr.
3
%
Er útnefnda fyrirtækinu heimilt að krefja sendanda um greidslu
innaniandsburðargjaids fyrir slíxar sendingar eða póstfyrirtækið sem sendi
póstsendingarnar. E f ekki er unnt að innheimta viðeigandi greiðslu er útnefndu
fyrirtæki heimilt að endursenda póstsendinguna."
í greinargerð með frumvarpinu er einungis vikið ad svonefndum „remail" tilvikum til
skýringar á þessu ákvæði. Að mati Samkeppniseftirlitsins fæst hins vegar ekki séð í texta
ákvæðisins eins og það stendur í frumvarpinu að það afmarkist við „remail" tilvik. Af þeim
sökum telur Samkeppniseftirlitið að umrætt ákvæði þurfi að skýra og þarfnist nánari
skýringa og umfjöllunar í greinargerð.
Sérstaklega er vakin athygli á því, með skírskotun til skilgreiningar á sendanda í 27. gr.,
að gæta verður þess að heimild til töku þeirra gjalda sem vísað er til í 4. mgr. 38.
frumvarpsins valdi ekki slíkri ógn við vefverslun að hún skerðist umtalsvert. Að mati
Samkeppniseftirlitsins ber m.a. að hafa í huga æskilegan fyrirsjáanleika varðandi slík gjöld
fyrir neytendur. í öllu falli telur Samkeppniseftirlitið rétt að leggja áherslu á að ný heimild
skv. 38. gr. frumvarpsins til handa alþjónustuveitanda til að endursenda sendingar eða
krefja sendendur um innanlandsburðargjöld, verði að beita af varfærni.
3.
Að mati Samkeppniseftiriitsins falla frumvarpsdrögin í aðalatriðum vel að markmiðum
samkeppnislaga enda skapast með frumvarpinu m.a. svigrúm til aukinnar samkeppni á
grundvelli niðurfellingar einkaréttarins. Jafnframt skapast með frumvarpinu möguleikar á
að slaka á þeim skilyrðum sem koma fram í framangreindri sátt Samkeppniseftirlitsms við
íslandspóst og draga þannig úr eftirlitsbyrði. Ekki er talin ástæða til að fjalla nánar um
einstök ákvæði frumvarpsins.
Samkeppniseftirlit'ð vekur að lokum athygli á tilmælum sínum um að metin séu
samkeppnisleg áhrif laga og reglna á grundvelli aðferðarfræði OECD, m.a. í þv, skyni að
takmarka reglubyrði á atvinnulíf. Nánar um þetta vísast til meðfylgjandi bréfs
Samkeppniseftirlitsins til innanríkisráðherra, dags, 29. janúar 2016.
Virðingarfyllst,
Samkeppniseftirlitið
frrtxQ wxíbdSi (i (
Eva Ómarsdóttir
Meðfylgjandi:
Umsögn Sam keppniseftirlitsins við drög að frumvarpi til laga um póstþjónustu, dags. 16. febrúar ?016
Umsögn Samkeopr^seftirlitsins við drög að frumvarpi til laga um oóstþjónustu, dags. 18. ágúst 2017
Bréf Sam keppniseftirlitsm s til innanríkisráðherra, dags. 29. januar 2016
4
/Ó O /O 'JZy
' / 3 / /
Innanríkisráðuneytið
b.t. innanríkisráðherra
Sölvhólsgötu 7
101 Reykjavík
s a m k e p p n i s e f t i r l i t i ð 20. / Q o ró
keykjavik, 29. janúar 2016
Tilv .: 1601022
Efni: Áhrif stjómvalda á samkeppni - Samkeppnismat og reglubyrði -
Kynningarfundur með sérfræðingi OECD
Þann 3. desembersl. stóð Samkeppniseftirlitið fyrir kynningarfundi um áhrif stjómvalda á
samkeppni, en til fundarins var boð!ð stjórnendum ráðuneyta og stofnana,
hagsmunasamtökum atvinnulífs o.fl. Frummælandi var Ania Thiemann, hagfræðingur hjá
samkeppnlsdeiid OECD. Á fundinum var fjallað um mikilvægl þess að meta kerfisbundið
áhrif laga og reglna á samkeppni, svokallað samkeppnismat.
Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) hefur lagt áherslu á slíkt samkeppnismat og
hefur stofnunin mótað sérstaka aðferðafræði við matið, sem á ensku nefndist OECD
Competition Assessment Toolkit. Matið getur bæði átt sér stað fyrir fram, þ.e. við
undirbúning nýrra laga og reglna, eða eftir á, en þá eru áhrif gildandl laga og reglna á
samkeppni metin. Með þessari aðferð er um leið dreglð úr óþarfa reglubyrði. Mörg lönd
hafa tilelnkað sér þessa aðferðafræði og þannig styrkt efnahag viðkomandi þjóða.
í nýlegri skýrslu OECD um ísland, sem birt var í september 2015, eru þessi mál gerð að
sérstöku umtalsefni. í skýrslunni er lögð áhersla á mikilvægi þess að auka framleiðni í
íslensku efnahagslífi með því að styrkja samkeppni. Þar á meðal er lagttil að framkvæmd
samkeppnisstefnu verði hert til þess að tryggja að misnotkun á markaðsráðandi stöðu og
ólögmætt samráð hindri ekki samkeppnl. Samhliða er mælt með því að fyrrgrelnd
iðferðafræði OECD verði nýtt tll þess að lagfæra regluverk.1
Endurskoðun laga og reglna getur leitt til 20% lægra verðs
Á fyrrgreindum fundi fjallaðl sérfræðingur OECD um reynslu annarra þjóða af
kerfisbundnu samkeppnismati. Fram kom að það hefði skilað umtalsverðum árangrl.
Nefnt var sem dæmi að breytingar í framhaldi af samkeppnismati á lögum og reglum á
1 OECD Economic Surveys - Iceland, September 2015, bls. 3 : „Setting the course for produci,sity g row th :........
- Toughen competition policy impiementation to ensure that abuse o f dominant position or cartel/taat collusion
does not stifie competition. Use 'he OECD's Competitíon Assessment Toolklt to ’-efine law ard enforcement."
Sama skýrsla, bls. 25: „ In this context, applying the OECD's "Competition Assessment Toolkit' may be
particularly helpful. rhe toolklt provides a means to identify pro-competitlve reforms, induding removing
unnecessary restraints and proposing alternatlve less restrlctlve policies to achieve government objectlves."
B orgarfún 2 6 , I 25 R eyk |av ik , p ó jlh ó lf 5 1 20
Sfmi 5 8 5 0 7 0 0 , Fax 5 8 5 0701
sam keppni@ som keppni is. w w w som keppni is
fjórum mikilvægum sviðum atvinnulífs í Grikklandi séu taldar skila ávinningi sem svarar
til 2,5% af VLF þar í landi.
Á fundinum var einnig gerð grein fyrir rannsóknum sem OECD hefur tekið saman, en þær
sýna að endurskoðun laga og reglna á tilteknum markaði er líkleg til þess ad sklla um
20% lægra verði á vöru eða þjónustu en ella væri. Þetta þýðir að ábatinn af því að
endurskoða lög og reglur á tilteknum markaðl kann í sumum tilvikum að jafnast á við það
að stöðva ólögmætt samráð, en rannsóknir sýna að ólögmætt samráð leiði til 20% og
raunar allt u d d í 70% hærra verðs en ella.
Skllvlrk leið til að draga úr reglubyrði
Það er stefna núverandi ríkisstjórnar að draga úr óþarfa reglubyrði í atvinnulífinu. Sú
stefnumörkun fellur vel að markmiðum samkeDDnislaga, enda stuðla einfaldari reglur í
langflestum tilvikum að virkri samkeppni. Aðgerðir og tilmæli Samkeppniseftirlitsins
gagnvart stjórnvöldum miða einmitt í langflestum tilvikum að þessu. Samkeppnislög og
samkeppniseftirlit eru pví hluti af lausninni, en ekki vandanum, þegar kemur að því að
minnka óþarfa reglubyrði.
Kostir þess að byggja aðgerðir til að draga úr reglubyrði á þessari aðferðafræði OECD cru
elnkum eftirfarandl:
1) Um er að ræða fastmótuð viðmið sem auðvelda stjórnvöldum að undirbyggja lög,
reglur og aðrar stjórnvaldsaðgerðir með skýrum markmiðum og leita leiða til að
ná þeim án þess að skerða samkeppni að óþorfu. Um leið er reglubyrði
lágmörkuð.
2) Þau vidmið sem liggja til grundvaliar setja langtímahagsmuni almennings i
forgang umfram skammtímahagsmuni einstakra hagsmunaaðila eða samtaka
þeirra.
3) Samkeppnisyfirvöld, fræðimenn og alþjóðastofnanir hafa þroað aðferðir til að
meta ábatann af því að breyta lögum eða reglum með þessari aðferðafræði.
Jafnframt er hægt að meta síðar hvort ábatinn hafi gengið eftir. Með bessu eru
bunir til skýrir hvatar til þess að ákveða breytingar og fylgja þeim eftir.
4) OECD aðstoðar aðildarríki við að meta gudandi lög og reglur. Þannig hafa sum
aðildarríki samið við OECD um tiltekin verkefm við endurskoðun laga og reglna.
Með þátttöku slíks utanaðkomandi aðila er tryggður aðgangur að yfirgrlpsmikllli
þeidcingu og reynslu. Kostrraður af þátttöku OECD í slíkum verkefnum er nokkur,
en þó lítill ' samanburðl við ábata. Eftir atvikum er OECD reiðubúið að koma að
slíkum verkefnum hérá landl.
Fjallað er nánar um aðferðafræði samkeppnismats í áliti Samkeppniseftirlitsins nr.
2/2009, Samkeppnismat stjórnvalda, en þar var lagt til að stjórnvöld tækju upp
samkeppnismat í tengslum við undirbúning að setningu laga og stjórnvaldsfyrirmæ'a.
Niðurlag
Samkeppniseftlrlitið er reiðubúið til samstarfs um að koma á kerfisbundnu
samkeppnismati og ráðast í aðgerðir til að draga úr reglubyrði. Eftirlitið er til dæmis
tilbúið til þess að kynna aðferðafræði samkeppnismats nánar fyrir ráðuneytinu eða
stofnununum þess og eftir atvikum hafa milligöngu um aðgang að þekklngu sérfræðinga
2
í=
OECD á þessu sviði. Á sama hátt er eftiriitid reiðubúið að taka bátt í undirbúmngi
samkeppmsmats á verkefnasviðum elnstakra ráðuneyta.
Virðingarfyllst,
■—
Samkeppniseftirlitið
Samrit sent á raðherra ríkisstjórnar íslands
3