LÖGREGLUSTJÓRINN Á HÖFUÐBORGARSVÆÐINU
Nefndarsvið Alþingis
Velferðarnefnd
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík
Reykjavík, 13. apríl 2019
Efni: Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum um ávana- og fíkniefni
(neyslurými), 711. mál á 149. löggjafarþingi
Lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hefur borist til umsagnar frumvarp til laga
um breytingu á lögum um ávana- og fíkniefni nr. 65/1974 og varðar lögleiðingu á
neyslu fíkniefha í tilteknum rýmum, þ.e. neyslurýmum.
Lögreglustjóri telur óhjákvæmilegt að gera athugasemdir við frumvarpið. Greinargerð
með frumvarpinu ber með sér að markmið þess sé m.a. að koma því til leiðar að
fíkniefnaneytendur geti án afskipta lögreglu mætt með fíkniefni á tiltekinn stað og neytt
efnanna þar. Virðist sem gengið sé út ffá því að með því að heimila neyslu fíkniefna í
löglegu neyslurými þá séu þar með vörslur fíkniefnanna heimilar, og jafnvel á tilteknu
svæði þar um kring, e f sveitarfélag gerir samkomulag við lögreglu um „refsilaus
svæði “■ Engin lagaheimild er hins vegar fyrir slíku samkomulagi.
Vm 1. sr. a. frumvarysins:
Lögreglustjóri bendir á að orðalag undanþáguákvæðis 2. gr. a. frumvarpsdraga sé með
þeim hætti að þar er í raun enga breytingu að finna frá því sem verið hefur í
refsiréttarlegu og réttarfarslegu tilliti. Frumvarpsákvæðið felur m.a. í sér heimild fyrir
fíkniefnaneytanda að neyta fíkniefna í æð í tilteknu rými, þ.e. neyslurými. Ekki er að
fínna í frumvarpsákvæðinu undanþágu frá bannreglu 1. mgr. 2. gr. laga um ávana- og
fíkniefni sem bannar vörslur og meðferð fíkniefna á íslensku forráðasvæði. Þannig er
skv. orðanna hljóðan ekki verið að heimila í frumvarpinu vörslur fíkniefna í neyslurými,
einungis er verið að heimila neyslu fíkniefna, sem hefur þó ffarn til þessa ekki verið
talin refsiverð. Þannig hafa menn ekki verið sóttir til saka fyrir það eitt og sér að neyta
fíkniefna, en menn eru sóttir til saka fyrir vörslur þeirra. í athugasemdum í greinargerð
með 1. gr. frumvarpsins er þó tekið ffam að ekki verði heimilt að refsa einstaklingum
fyrir „ vörslu og meðferð þessara efna í neyslurýmum Að mati lögreglustjóra þarf
þetta að koma ffam í lagatextanum sjálfum með hliðsjón af þeim greinarmun sem er
gerður í réttarframkvæmd á vörslu fíkniefna annars vegar og neyslu fíkniefna hins
vegar.
Verði fiumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það muni hrófla við skyldu
lögreglu að haldleggja ólögleg ávana- og fíkniefhi og gera þau upptæk skv. 6. mgr. 5.
gr. laga nr. 65/1974 um ávana- og fíkniefni, en þar segir að það skuli gera upptæk til
H verfisgata 115 Sími: 444-1000
1 5 0R eyk jav ík Fax: 444-1015
Veffang: www.lrh.is
N etfang: lrh@ lrh.is
http://www.lrh.is
mailto:lrh@lrh.is
ríkissjóðs efni þau sem lögin taka til og aflað hefur verið á ólögmætan hátt eða eru á
annan hátt í ólögmætri vörslu. Ekki er að finna tillögu að breytingu í umræddu
ffumvarpi er tekur til upptökuskyldu á ávana- og fíkniefnum eftir því hvar þau eru
haldlögð.
Að mati lögreglu er óhjákvæmilegt að írarn komi í ákvæðinu hversu mikið magn af
ávana- og fíkniefnum viðkomandi megi vera með í neyslurýminu, eða ráðstafanir
gerðar til að útfæra það nánar í reglugerð. í athugasemdum með 1. gr. ifumvarpsins er
tilgreint hvað eigi að koma ffam í reglugerð um neyslurými verði frumvarpið að lögum.
Segir m.a. að þegar fikniefnaneytandi komi í fyrsta skipti í neyslurýmið þá riti hann
undir yfirlýsingu þess efnis að hann geri sér grein fyrir því að hann sé í neyslurýminu á
eigin ábyrgð og a hann sé eingöngu með „ einn skammt“ á sér til að neyta í hvert sinn.
í ffumvarpinu er því ekki svarað hvað sé einn skammtur, þ.e. neysluskammtur. Að mati
lögreglustjóra verður að vera skýrt hversu mikið efni neytendum sé heimilt að hafa á
sér til eigin neyslu, að öðrum kosti verður réttur neytandans ekki tryggður í þeim
tilvikum sem lögregla hefur afskipti af viðkomandi til að kanna magnið.
lllutverk os skyldur lögreslu:
Eins og áður greinir þá felur ffumvarpið í sér, að mati lögreglu, ákveðið þekkingarleysi
á hlutverki lögreglu, og þá hvaða skyldur eru lagðar á lögreglu þegar kemur að meðferð
sakamála. I 3. kafla ffumvarpsins, sem heitir „ Meginefni frum varpsins“ segir:
„Með því að veita þá undanþágu sem lögð er til í frumvarpinu til að reka og starfrækja
neyslurými er þannig lögfest heimild til að neyta ávana- og fikniefna í neyslurými þannig að
einstaklingamir geti neytt efnanna þar sem fyllsta hreinlætis er gætt án þess að vera refsað
fyrir að vera með ávana- eða fíkniefni á sér til eigin neyslu. Vissulega fer það eftir mati
lögreglunnar hverju sinni hvort gripið sé til refsivörsluaðgerða gegn einstaklingi sem er með
efni á sér á leið til neyslurýmis, ýmist með aðvömn, haldlagningu efna, sekt eða ákæra. í því
skyni væri æskilegt að sveitarfélag gerði formlegt eða óformlegt samkomulag við lögregluna
um hvemig standa eigi að löggæslu í grennd við neyslurými, líkt og gert er í Danmörku og
Noregi, þar sem samkomulag er um refsilaus svæði í grennd við neyslurými.“
Framangreint verður ekki skilið öðruvísi en svo en að þeir sem standa að frumvarpinu
telji að lögregla hafi eitthvað mat um það hverju sinni hvort „gripið sé til
refsivörsluaógerða “ þegar hún hefur afskipti af einstaklingum sem eru með efni á sér.
Segir í frumvarpinu að vissulega fari það eftir „mati lögreglunnar hverju sinni hvort“
gripið sé til refsivörsluaðgerða gegn einstaklingi sem er með efhi á sér á leið til
neyslurýmis, ýmist með „ aðvörun “, „ haldlagningu efna “, „ sekt“ eða „ ákæru
Lögreglustjóri gerir alvarlegar athugasemdir við framangreint orðalag. Ber fyrst að
nefna að lögregla hefur ekkert mat um það hvort hún láti yfír höfuð til sín taka þegar
hún hefur afskipti af einstaklingi sem hefur á sér fíkniefni. Þá hefur lögregla ekkert mat
um það til hvaða aðgerða verði gripið hafi hún afskipti a f einstaklingi sem varslar
fíknieíhi.
2
Samkvæmt áðurgreindri 5. mgr. 6. gr. laga um ávana- og fíkniefni nr. 65/1974 er
lögreglu beinlínis skylt að haldleggja fíkniefni í upptökuskyni þegar um ólögmætar
vörslur er að ræða. Það er athugunarvert að „ aövörun “ sé nefnt sem úrræði sem lögregla
geti gripið til við meðferð máls þegar lögregla hefur afskipti a f einstaklingi sem
sannanlega er að varsla ólögleg efni. Slíkt úrræði er ekki til staðar, hvorki í lögum né
verklagi, enda ber lögreglu skv. c. lið 2. mgr. 1. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 að stöðva
ólögmæta háttsemi og fylgja málum eftir í samræmi við lög um meðferð sakamála eða
önnur lög. Lögreglumaður getur bakað sér refsiábyrgð ef hann gætir ekki lögmætra
aðferða við meðferð máls sbr. 132. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Einnig
hvílir skylda á lögreglu að hefja lögreglurannsókn hvenær sem þess er þörf út a f
vitneskju eða grun um að refsivert brot hafi verið framið sbr. 2. mgr. 52. gr. laga um
meðferð sakamála nr. 88/2008. Þá ber lögreglustjóra, sem einn af handhöfum
ákæruvalds, að gæta þess að þeir sem brjóti a f sér verði beittir lögmæltum viðurlögum
sbr. 2. mgr. 18. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008. Einnig kemur fram í 142.
gr. sömu laga að sérhver refsiverð háttsemi skuli sæta ákæru nema annað sé sérstaklega
ákveðið í lögum. Brot samkvæmt fyrrgreindum ávana- og fíkniefnalögum varða sektum
eða fangelsi allt að 6 árum. Samkvæmt fyrirmælum ríkissaksóknara nr. 3/2017, með
stoð í 1. mgr. 21. gr., og 148. - 150. gr. laga nr. 88/2008, er lögreglustjórum veitt
heimild til að ljúka minniháttar brotum á ávana- og fíkniefhalögum með
lögreglustjórasekt í stað þess að gefa út ákæru. Er í fyrirmælunum t.d. að fínna ákvörðun
ríkissaksóknara um grunnsektir fyrir hvert gramm eða hluta af grammi tilgreindra
fíkniefna. Þetta þýðir t.d. að hafi einstaklingur á sér 0,10 gramm af kókaíni þá ber
lögreglustjóra að ákvarða honum grunnsekt að fjárhæð kr. 50.000 að viðbættu 25.000
krónum fyrir hvert gramm eða hluta af grammi. Lögreglustjórum er þannig ekki veitt
heimild til niðurfellingar saksóknar, eða að hætta rannsókn því brot sé svo smávægilegt,
heldur er lögreglu heimilt að ljúka minniháttar málum með lögreglustjórasekt í stað þess
að gefa út ákæru. Þá vekur það eftirtekt að „ haldlagning efna “ sé nefnt sem eitt úrræði
(þ.e. „ refsivörsluaðgerð“ eins og það er orðað) sem standi lögreglu til boða við
afgreiðslu máls þegar lögregla hefur afskipti a f einstaklingi sem er að varsla fíknieíhi.
A f hálfu lögreglustjóra er á það bent að haldlagning efna getur aldrei verið
lokaniðurstaða í máli, haldlagning er þvingunarráðstöfún sem er beitt við rannsókn máls
sem fær svo lúkningu með hliðsjón af ákvæðum laga um meðferð sakamála.
Með hliðsjón af ofangreindu er það því ekki rétt, sem haldið er fram í frumvarpinu, að
lögregla hafi mat um það hverju sinni hvort og þá hvemig hún grípi til ráðstafana þegar
hún hefur afskipti af einstaklingi sem er að varsla fíkniefni.
..Refsilaus svceóiu:
í frumvarpinu kemur fram að æskilegt sé að sveitarfélög geri formlegt eða óformlegt
samkomulag við lögregluna um hvemig standa eigi að löggæslu í grennd við
neyslurými, líkt og gert er í Danmörku og Noregi, þar sem ,, samkomulag er um refsilaus
svæði í grennd við neyslurými“.
3
Hér að framan hefur því verið lýst hvaða ákvæði koma til skoðunar um hlutverk og
skyldur lögreglu í þessu sambandi og vísast til þess. Þegar þau ákvæði cru virt er
augljóst að lögregla hefur skýrt hlutverk þegar kemur að því að framfylgja lögum um
ávana- og fíkniefni, og henni er ekki í sjálfsvald sett að taka ákvörðun um meðferð máls,
þvert á móti þá gilda strangar reglur um meðferð sakamála, og sé þeim ekki fylgt þá
kann lögreglumaður að baka sér refsiábyrgð. Til viðbótar við þetta er bent á að hvergi
í lögum er að finna heimild til handa lögreglu að semja um „refsilaus svœ ði“. Þar af
leiðir að hvorki stofnanir né sveitarfélög eða aðrir geta gert samkomulag við lögreglu
um refsilaus svæði. I 1. mgr. 2. mgr. laga um ávana- og fikniefni kemur skýrt ffam að
vörslur og meðferð ávana- og fikniefna sé óheimil á íslensku forráðasvæði. Ein
undanþága er frá þessu og er hún tilgreind í sama ákvæði, nánar tiltekið í 3. mgr., þar
sem Lyfjastofnun er veitt undanþága þegar sérstaklega stendur á og að nánari skilyrðum
uppfylltum. Sé það ætlun löggjafans að feta í fótspor Noregs og Danmerkur hvað varðar
lögleiðingu neyslurýma þá væri rétt að kanna á grundvelli hverrar heimildar lögregla
þar í landi byggir samninga sína við sveitarfélög um refsilaus svæði. Ekkert er fjallað
um það í frumvarpinu. Þótt í ljós kæmi að lögregla þar í landi geti samið um refsilaus
svæði án heimildar, þá telur lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu sig ekki geta gengið
til slíkra samninga hér á landi án skýrrar lagaheimildar, sbr. skýr ákvæði laga um ávana-
og fikniefni um fortakslaust bann á vörslum og meðferð ávana- og fikniefna á íslensku
forráðasvæði og fortakslausa skyldu til að gera ólögmæt efni upptæk.
Refsiábyrsð starfsmanna neyslurymis
Þá eru fleiri þættir í frumvarpinu sem þarf að skoða frekar. í athugasemdum með 1. gr.
frumvarpsins segir að notandi neyslurýmis eigi að rita undir yfirlýsingu er hann komi í
fyrsta sinn í neyslurýmið þar sem m.a. komi fram að hann sé þar á eigin ábyrgð. Þá
kemur ffam í athugasemdum með 2. gr. ffumvarpsins að það megi ekki vera hægt að
sækja starfsmann til saka fyrir það að einstaklingur hafi látist undir effirliti þeirra. Er
vísað til þess að neyslurýmið eigi að vera refsilaust svæði.
Að mati lögreglustjóra eru ffumvarpsákvæðin þannig úr garði gerð að starfsmenn
neyslurýmis, verði ffumvarpið óbreytt að lögum, kunna að vera í þeirri stöðu að
háttsemi þeirra verði ekki virt til refsileysis þrátt fyrir ummælin í greinargerð. Kemur
þetta mat lögreglustjóra helst til vegna þess að refsilausa svæðið, verði ffumvarpið að
lögum, tekur einvörðungu til refsileysis skv. ákvæðum laga um ávana- og fíkniefni,
sbr. umfjöllun hér síðar. Einnig vegna skorts á skilgreiningu neysluskammts í
ffumvarpinu sbr. umíjöllun hér að ffaman, sem og skorts á lýsingu á því hvert hlutverk
starfsmannsins raunverulega er. Það verður t.d. að vera ljóst hver eigi matið á því hvað
sé neysluskammtur og hver mæli neysluskammtinn, þ.e. fíkniefnaneytandinn eða
starfsmaðurinn. Sé viðkomandi með meira efni en ætlaður neysluskammtur segir til um
þá vaknar spuming um refsiábyrgð starfsmanns ef hann lætur það afskiptalaust. Þá
vaknar upp spuming um refsiábyrgð starfsmanns ef viðkomandi fikniefnaneytandi
lætur lífíð vegna neyslu á o f stórum skammti. I fmmvarpinu er því lýst þannig að enginn
beri refsiábyrgð þar sem um refsilaust svæði sé að ræða. A f hálfu lögreglustjóra er á
það bent að refsilausa svæðið, eins og því er ætlað að vera skv. ffumvarpinu, tekur
4
einvörðungu til refsileysis skv. lögum um ávana- og fikniefna, ekki almennra
hegningarlaga nr. 19/1940 eins og ffumvarpið er sett fram. Ella mætti túlka ákvæðið
þannig að sérhver refsiverður verknaður verði metinn viðkomandi til refsileysis, sama
hvaða verknaður eigi í hlut. Það gengur ekki upp. Þá verður að liggja skýrt fyrir, að
mati lögreglustjóra, hvort starfsmanni sé heimilt að hjálpa viðkomandi neytanda að
sprauta sig, en í ffumvarpinu er það ekki tilgreint.
Samráó:
r
I athugasemdum með greinargerð kemur ffam í 5. kafla, sem ber heitið „Samráð“, að
áður en áform um frumvarpið voru birt í Samráðsgátt Stjómarráðsins hafi verið haldnir
fundir með tilgreindum aðilum, m.a. Lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Rétt er
að taka fram að þessi fundur snérist ekki um samráð, heldur kynntu starfsmenn
heilbrigðisráðuneytisins áform um fyrirhugað fmmvarp. Starfsmenn lögreglu gerðu á
fundinum strax athugasemdir við áformin, og nefndu flest þau atriði sem hér hafa verið
reifuð. Aform um að breyta refsiákvæðum og áralangri framkvæmd krefjast vandaðs
undirbúnings, sér í lagi þegar um er að ræða breytingar á löglegu hlutverki lögreglu og
skyldum hennar við meðferð sakamála. I ljósi þess að fyrirhuguð breyting er flókin í
lagatæknilegu tilliti þá hefði verið heppilegt að leita umsagnar refsiréttamefndar og
réttarfarsnefndar dómsmálaráðuneytisins sem veita umsagnir um frumvörp og aðrar
tillögur er varða refsirétt og réttarfar.
Það er rétt að taka fram að lögreglustjóri er ekki með umsögn sinni að hafa skoðun á
réttmæti neyslurýma og sjónarmið um skaðaminnkun hafa mikið vægi. Engu að síður
telur lögreglustjóri sér skylt að benda á framangreind atriði til að varpa ljósi á þá
vankanta sem em á frumvarpinu eins og það er sett ffarn. Verði það óbreytt á lögum þá
er réttur neytandans ekki tryggður til neyslu á neysluskammti eins og markmið
ffumvarpsins gerir ráð fyrir og óvíst um refsileysi starfsmanna neyslurýmis. Þá verður
að gera kröfu um að hugað sé að skyldum lögreglu í þessu samhengi og ráðstafanir
gerðar lögum samkvæmt hvað það varðar sé ætlunin að neyslurými verði að vemleika.
5