Ráðstafanir til hagkvæmrar uppbyggingar háhraða fjarskiptaneta

Umsögn í þingmáli 639 á 149. þingi


Þingmál lagt fram: 04.03.2019 Tegund þingmáls: Lagafrumvarp Fjöldi umsagna við þingmál: 15 Fjöldi umsagnarbeiðna við þingmál: 104 Ferill þingmálsins á althingi.is Sendandi: Síminn hf Viðtakandi: Umhverfis- og samgöngu­nefnd Dagsetning: 17.05.2019 Gerð: Umsögn
Síminn'* Reykjavík, 17. maí 2019 Alþingi v.t. Umhverfis- og samgöngunefnd Alþingis Austurstræti 8-10 150 Reykjavík Efni: Frumvarp til laga um ráðstafanir til hagkvæmrar uppbyggingar háhraða fjarskiptaneta. Tilvísun: Þingskjal 1045 - 639 mál (149. löggjafarþing 2018-2019). Samgöngu- og sveitastjórnarráðherra lagði fyrir Alþingi frumvarp til laga um ráðstafanir til hagkvæmrar uppbyggingar háhraða fjarskiptaneta, sbr. þingskjal nr. 1045, 639. mál. í frumvarpinu er fjallað um aðgerðir sem miða að því að hvetja til uppbyggingar á háhraða fjarskiptanetum. Síminn hf. telur að umræðan um frumvarpið sé komin á villigötur og í stað þess að einblína á málefnalega umræðu, þ.e. öfluga uppbyggingu fjarskiptainnviða á íslandi, þá sé umræðan farin að snúast um hagsmuni einstakra aðila og fullyrðingar settar fram sem eiga ekki við rök að styðjast. Síminn vill með erindi þessu reyna að koma umræðunni á málefnalegri stað og telur mikilvægt að allir aðilar geri sé grein fyrir því að tillaga Símans kemur öllum fjarskiptafyrirtækjum, sem vilja byggja upp háhraða fjarskiptanet til góða, sem og þeim fyrirtækjum sem vilja það ekki. Ábatinn lendir síðan hjá neytendum. í stuttu máli eru áherslupunktar Símans hf. í erindi þessu eftirfarandi: • í markmiðum tilskipunar ESB, sem er grundvöllur þess frumvarps sem hér er fjallað um, er mælt fyrir um lágmarks réttindi og skyldur en það takmarkar ekki rétt aðildarríkja til þess að útvíkka skilgreiningar í innleiðingu í þeim tilgangi að ná markmiði tilskipunarinnar. • í þeim fjarskiptaáætlunum, sem Alþingi hefur til meðferðar, kemur fram að Ijósleiðaravæðing í þéttbýli utan höfuðborgarsvæðisins og Eyjafjarðar er óleyst. Aðgangur að svörtum Ijósleiðara er fyllilega í takt við það samfélagslega markmið tilskipunarinnar að lækka kostnað við háhraða stafræn fjarskiptanet almennt og mikilvægt skref við lausn á hvernig staðið verður að þessari mikilvægu innviðauppbyggingu á landsbyggðinni. • Aðgangur að svörtum Ijósleiðara gefur öllum fjarskiptafyrirtækjum kost á að byggja upp eigin tæknilega innviði ofan á hinu óvirka lagi, þar sem langstærsti hluti stofnkostnaðar kerfisins liggur, og komast þar með dýpra í virðiskeðju fjarskiptaþjónustunnar. Þetta skapar aukna samkeppni í lagi sem annars er hætta á að samkeppnin verði takmörkuð eða engin. 1 Síminiv' • Þannig er tillaga Símans til þess fallin að auka samkeppni á fleiri stöðum í virðiskeðju fjarskipta og bæta skilvirkni fjárfestinga. Með þeim hætti verði ísland almennt í betri aðstöðu til þess að viðhalda sterkri stöðu í fjarskiptum til langs tíma, neytendum og fyrirtækjum til hagsbóta. • Tillaga Símans felur í sér hreina viðbótarmöguleika á fjarskiptamarkaði. Öll sú þjónusta sem Gagnaveita Reykjavíkur og önnur fjarskiptafyrirtæki bjóða verður áfram til staðar. Tillagan takmarkar á engan hátt svigrúm opinbera aðila til þess að bjóða skapandi lausnir fyrir fjarskiptafyrirtæki. • Aðgangur að svörtum Ijósleiðara er nú þegar almennt í boði víða um land án þess að það hafi haft neikvæð áhrif á minni aðila eða dregið út hvata þeirra til þess að fjárfesta. Verkefnið ísland Ijóstengt byggir á þeirri aðferðarfræði að aðgangur að svörtum Ijósleiðara sé veittur. í samanburði við aðgang að svörtum Ijósleiðara er aðgangur takmarkaður við rör mun ólíklegri til að auka hvata minni aðila til að byggja upp fjarskiptakerfi. • Tillaga Símans byggir á sömu grundvallarreglum og koma fram í leiðbeiningum framkvæmdastjórnar ESB um ríkisstyrkta uppbyggingu háhraðakerfa. Þar er mælt fyrir um að hinu opinbera, hvort sem það er ríkið eða sveitarfélög, ber að veita fjarskiptafyrirtækjum aðgang að ekki aðeins virkum innviðum, svokölluðum bitastraumsaðgangi (e. bitstream) heldur einnig óvirkum innviðum, s.s. svörtum Ijósleiðara. • Síminn telur það einnig vera málefnalegt að þau fjarskiptafyrirtæki sem fá að tengjast svörtum Ijósleiðara á grundvelli frumvarpsins, skuldbindi sig til þess verða við sanngjörnum og málefnalegum beiðnum frá nýjum eða smærri fjarskiptafyrirtækjum um bitastraumsþjónustu. Eðlilegt gæti verið að setja slíka skyldu í lögin, en einnig gæti það verið krafa af hálfu hins opinbera aðila sem veitir aðganginn. Eins og áður hefur verið vikið að, er um þessar mundir til umfjöllunar fyrir Alþingi frumvarp til laga um ráðstafanir til hagkvæmrar uppbyggingar háhraða fjarskiptaneta, sem felur í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2014/61 um ráðstafanir til að lækka kostnað við uppbyggingu á háhraða stafrænum fjarskiptanetum.1 Markmiðið með tilskipuninni kemur fram í 1. mgr. 1. gr. hennar en það er að auðvelda og hvetja til uppbyggingar háhraða fjarskiptakerfa. Til þess að ná þessu markmiði er mælt fyrir um lágmarks réttindi og skyldur en það takmarkar ekki rétt aðildarríkja til þess að útvíkka skilgreiningar í innleiðingu í þeim tilgangi að ná markmiði tilskipunarinnar. Þvert á 1 Síminn telur rétt að vekja athygli á því að eignarhald opinberra aðila er víða í fjarskiptaþjónustu. Farice er megin rekstraraðili gagnasamband við umheiminn, sem eigandi Farice og Danice sæstrengjanna. Gagnaveita Reykjavíkur er eigandi stærsta Ijósleiðaraðgangsnets landsins, sem nær núna til 100 þúsund heimila og með um 50 þúsund virkar Ijósleiðaratengingar, sem er það mesta á landinu. Kerfi félagsins er byggt upp með svokallaðri Point-to-point kerfis högun og er almennt viðurkennt að hægt sé að bjóða svartan Ijósleiðara með einföldum hætti. Neitar fyrirtækið að veita öðrum fjarskiptafyrirtækjum aðgang að svörtum Ijósleiðara. Orkufjarskipti rekur stofnkerfi víða um land, en félagið er í eigu Landsvirkjunar sem er 100% í eigu opinberra aðila. Sveitarfélög víða um land hafa lagt Ijósleiðaraaðgangsnet. Orkuveitur (hita- og rafmagnsveitur), sem eru í opinberri eigu, hafa lagt stofnkerfi víða um land. íslenska ríkið hefur leigt Sýn aðgang að Ijósleiðarhring, svokölluðum NATO Ijósleiðara. Þá má geta Tetra kerfið sem er í rekstri og eigu Neyðarlínunnar, er einnig í eigu opinberra aðila. Umsvif hins opinberra aðila er sérstaklega áberandi á íslenskum markaði og að af leiðandi er þrengt að umsvifum aðila sem eru í samkeppni við hið opinbera. Einkaaðilar hafa iðulega takmarkaðan hvata og getu til þess að fjárfesta í samkeppni við opinbera aðila, vegna þess aðstöðumunar sem felst í nær ótakmörkuðum aðgangi opinberra aðila að fjármagni. 2 Síminn*' móti, því í tilskipuninnni er sérstaklega tilgreint að ríkin geti innleitt víðtækari skyldur og réttindi, sjá 3. mgr. 1. gr. tilskipunarinnar: „Member States may maintain or introduce measures in conformity with Union law which ao bevond the minimum reauirements established bv this Directive with a view to better achievina the aim referred to in paraaraph 1" BEREC, sem er samstarfsvettvangur evrópskra eftirlitsstofnana á sviði fjarskipta, gaf út skýrslu um innleiðingu á tilskipuninni í árslok 2017. í skýrslunni var sérstök umfjöllun um það hvort einhver ríki hefðu útvíkkað hugtakið „efnislegt grunnvirki" á grundvelli 3. mgr. 1. gr. tilskipunarinnar.2 Þrjú ríki höfðu útvíkkað skilgreininguna. Kom það sérstaklega fram að Austurríki hefði skilgreint svartan Ijósleiðara sem hluta af hugtakinu. Litháen skilgreindi hugtakið með þeim hætti að það næði til kapla.3 Bæði Litháen og Austurríki gengu lengra en tillaga Símans gerir. Eins og þekkt er orðið þá hefur Síminn lagt áherslu á að tilskipunin verði innleidd með þeim hætti að „efnislegt grunnvirki" verði skilgreint í íslenskum lögum þannig að hugtakið nái til svarts Ijósleiðara, sem er í eigu aðila sem er beint eða óbeint í eigu opinberra aðila. Síminn hefur ekki lagt til að það yrði almenn skylda á öll fjarskiptafyrirtæki að veita aðgang að svörtum Ijósleiðara. Síminn hefur orðið þess áskynja að aðilar á markaðnum haldi því fram að tillögur Símans um að útvíkka lagafrumvarpið, séu í þeim eina tilgangi að bæta hag Símans á kostnað annarra. Þetta er rangt. Af þessu tilefni telur Síminn nauðsynlegt að senda erindi þetta og leggja áherslu á að Síminn telur mikilvægt að það ríki sátt um ákveðna grunninnviði fjarskipta. Það er sannfæring Símans að tillaga félagsins sé til þess fallin að skapa sátt í fjarskiptaumhverfinu bæði til skamms tíma og til langs tíma. Þá er tillagan að mati Símans til þess fallin að auka samkeppni á fleiri stöðum í virðiskeðju fjarskipta og auka skilvirkni fjárfestinga. Með þeim hætti verði ísland almennt í betri aðstöðu til þess að viðhalda sterkri stöðu í fjarskiptum til langs tíma, neytendum og fyrirtækjum til hagsbóta. Þá er það sannfæring Símans að umræddur aðgangur að svörtum Ijósleiðara hafi þau áhrif að fjarskiptafyrirtæki sjái sér meiri hag í því að leggja Ijósleiðarainnviði á þeim svæðum þar sem slíka innviði vantar, í stað þess að leggja annað Ijósleiðaralag ofan á fyrirliggjandi innviði. í því samhengi er rétt að minna á að í þeim fjarskiptaáætlunum, sem Alþingi hefur til meðferðar, kemur fram að Ijósleiðaravæðing í þéttbýli utan höfuðborgarsvæðisins og Eyjafjarðar er óleyst. Aðgangur að svörtum Ijósleiðara er því ekki aðeins fyllilega í takt við það markmið tilskipunarinnar að lækka kostnað við uppbyggingu háhraða stafrænna fjarskiptaneta heldur beinlínis mjög mikilvægt skref við lausn á hvernig staðið verður að þessari mikilvægu innviðauppbyggingu á landsbyggðinni. Tillaga Símans byggir á sömu grundvallarreglum og koma fram í leiðbeiningum framkvæmdastjórnar ESB um ríkisstyrkta uppbyggingu háhraðafjarskiptakerfa. Þar er mælt fyrir um að hinu opinbera, hvort sem það er ríkið eða sveitarfélög, ber að veita fjarskiptafyrirtækjum aðgang að ekki aðeins virkum innviðum, svokölluðum bitastraumsaðgangi (e. bitstram) heldureinnig óvirkum innviðum, s.s. svörtum Ijósleiðara. í leiðbeiningum framkvæmdastjórnar ESB frá 2013 segir að það sé gríðarlega mikilvægt að tryggja skilvirkan aðgang fyrir önnur fjarskiptafyrirtæki og að skilvirkur 2 BEREC, Implementation ofthe Broadband Cost Reduction Directive, BoR (17) 245, 7. desember 2017. 3 Sjá bls. 9, 49 og 51 í skýrslunni. 3 Síminn'' heildsöluaðgangur, sé ekki eingöngu bitastraumsaðgangur, heldur einnig aðgangur að svörtum Ijósleiðara: „Wholesale access: Due to the economics o f NGAs, it is of utmost importance to ensure effective wholesale access for third-party operators. Especiallv in areas in which there are alreadv competina basic broadband operators. in which it has to be ensured that the competitive market situation which existed before the intervention is preserved. The access conditions described above in Section 3.4 are specified as follows. The subsidised network must therefore offer access under fair and non-discriminatory conditions to all operators who request it and will provide them with the possibility of effective and full unbundling. Moreover, third-party operators must have access to passive and not only active network infrastructure. Apart from bitstream access and unbundled access to the local loop and sub-loop, the access obligation should therefore also include the riaht to use ducts and poies. dark fibre or street cabinets. Effective wholesale access should be granted for at least 7 years and the right of access to ducts or poles should not be limited in time. This is without prejudice to any similar regulatory obligations that may be imposed by the NRA in the specific market concerned in order to foster effective competition or measures adopted during or after the expiry of that period."4 Ennfremur má vekja athygli á því sem fram kemur í ieiðbeiningum framkvæmdastjórnarinnar: „A strong access obligation is all the more crucial in order to deal with the temporary substitution between the services offered by existing ADSL operators and those offered by future NGA network operators. The access obliaation will ensure that competino ADSL operators can miarate their customers to a NGA network as soon as a subsidised network is in piace and thus start plannina their own future investments without sufferina a competitive handicap."5 í útskýringum um framkvæmd ríkisstyrkja reglna kemur eftirfarandi fram: „For NGA, effective wholesale access for third-party operators means that a subsidised network must offer access under fair and non-discriminatory conditions to all operators who request it and provide them with the possibility of effective and full unbundling. On the one hand, bitstream access should be possible and on the other hand third-party operators should have access to passive network infrastructure (e.g. as to ducts and poles, dark fibrej . " 6 Ríkin innan ESB hafa lagt Ijósleiðara með þeim hætti að aðgangur að svörtum Ijósleiðara sé tryggður og það er í þeim tilgangi að efla samkeppni, en ekki öfugt. 4 EU Guidelines for the application of state aid rules in relation to the rapid deployment of broadband networks, OJ C25, 26.01.2013, bls. 21. 5 Neðanmálsgrein 121 í leiðbeningum framkvæmdastjórnarinnar. 6 The broadband State aid rules explained, An eGuide for Decision Makers. A study prepared for the European Commission DG Communications Networks, Content &Technology, 2013. 4 Síminn'' „Wholesale access: under the notified measure, the access obligations imposed on the chosen operator include effective access to both passive (such as ducts, dark fibre, poles and street cabins) and active infrastructure (bit stream and unbundled access to the local loop), as detailed in paragraph (17), without prejudice to any similar regulatory obligations that may be imposed by the NRA in the specific market concerned in order to foster effective competition."7 Eins og kemur þarna fram felst í því að skilvirkur heiidsöiuaðgangur að veittur sé aðgangur að virkum og óvirkum innviðum, þ.m.t. svörtum Ijósleiðara. Það er ekki líklegt að framkvæmdastjórn ESB og eftirlitsstofnun EFTA leggi áherslu á að veittur sé aðgangur að svörtum Ijósleiðara ef það leiðir til þess að samkeppni sé raskað með alvarlegum hætti. Það er ekki að ástæðulausu að framkvæmdastjórn ESB hefur lagt á það áherslu að Ijósleiðarakerfi, sem eru byggð upp af opinberu fjármagni, veiti aðgang að svörtum Ijósleiðara til þess að gera öðrum fyrirtækjum kleift að nota slíka innviði, til þess að byggja upp eigin fjarskiptakerfi. Með öðrum orðum að auðvelda aðilum að skipta út eldri kerfi (s.s. kopar) yfir í næstu kynslóð (þ.e. Ijósleiðari að heimili „FTTH8") og einnig byggja upp fjarskiptavirki. Markmiðið með þessum reglum er augljóslega ekki að draga úr getu þeirra til þess að byggja upp fjarskiptavirki. Er hér um að ræða eitt stærsta og öflugasta samkeppniseftirlit í heimi. Yrði aðgangur takmarkaður við bitastraumsaðgang, væri það einmitt til þess fallið að draga úr uppbyggingu fjarskiptafyrirtækja á fjarskiptakerfum, sérstaklega minni fyrirtækja, sem eru enn ólíklegri til þess að geta farið í samkeppni við opinber fyrirtæki. Aðgangur að svörtum Ijósleiðara gefur öllum fjarskiptafyrirtækjum kost á að byggja upp eigin tæknilega innviði ofan á hinu óvirka lagi, þar sem langstærsti hluti stofnkostnaðar kerfisins liggur, og komast þar með dýpra í virðiskeðju fjarskiptaþjónustunnar. Þetta skapar aukna samkeppni í lagi sem annars er hætta á að samkeppnin verði takmörkuð eða engin. í þessu sambandi má vekja athygli á því Skeiða- og Gnúverjahreppur lagði Ijósleiðara sem fór til rannsóknar hjá Eftirlitsstofnun EFTA í kjölfar kvörtunar frá einu af litlu fjarskiptafyrirtækjum landsins. Lagði hreppurinn Ijósleiðara og veitti aðgang að svörtum Ijósleiðara. í ákvörðun ESA var komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin samræmdist reglum EES, einkum vegna þess að veittur var aðgangur að svörtum Ijósleiðara. Þá kom einnig fram að Síminn, Vodafone auk smærri fjarskiptafyrirtækja eins og Emax og Ábótans hefðu þegar tengst kerfinu. Það verður ekki séð að Eftirlitsstofnun EFTA hafi talið að aðgangur að svörtum Ijósleiðara Skeiða- og Gnúverjahrepps myndi draga út hvata minni fjarskiptafyrirtækja til þess að fjárfesta í eigin fjarskiptavirkjum, þvert á móti. Var málið einmitt til skoðunar á þeim grundvelli hvort uppbyggingin hefði neikvæð áhrif á minni keppinauta hins opinbera. Kom eftirfarandi fram í málinu: „Furthermore, in line with paragraphs 19-20 of the Broadband Guidelines, the Icelandic authorities have confirmed that the publicly-funded network will be available for all interested service providers which will have open, non-discriminatory access to the passive infrastructure. Such passive network access should in turn help facilitate effective competition at downstream levels o f the value chain and promote the provision of competitive and affordable services to end-users. The entrustment and the aid 7 State aid SA.35834 (2012/N) - Spain Extension of high speed broadband in Spain (PEBA-NGA). 8 FTTH = Fiber To The Home, eða Ijósleiðari að heimiii. 5 Síminn'* only covers the deployment of a network and the provision of the related wholesale access services, without including retail communications services."9 Það var afstaða ESA og íslenska ríkisins að óvirkur aðgangur, þ.m.t. að svörtum Ijósleiðara, myndi efla samkeppni og ekki hafa alvarlegar afleiðingar fyrir samkeppni. Ætla má að íslenska ríkið hafi skoðað málið vandlega og ítarlega og greint að það væri jákvætt fyrir samkeppni að bjóða upp á aðgang að svörtum Ijósleiðara. Eftirlitsstofnun EFTA var sammála íslenska ríkinu í þessu máli. Það hefur ekki heldur haft neikvæð áhrif á Skeiða- og Gnúpverjahrepp eða dregið úr hvata hreppsins eða annarra minni sveitarfélaga að fjárfesta í og bjóða svartan Ijósleiðara fyrir íbúa sveitarfélagsins. í raun er aðgangur að svörtum Ijósleiðara almennt í boði víða um land án þess að það hafi haft neikvæð áhrif á minnni aðila eða dregið út hvata þeirra til að fjárfesta. Hvalfjarðarsveit veitir aðgang að svörtum Ijósleiðara, Helgafellssveit, Eyja- og Miklaholtshreppur veita slíkan aðgang. Tengir, sem er í meirihluta eigu einkaaðila, veitir aðgang að svörtum Ijósleiðara. Verkefnið ísland Ijóstengt byggir á þeirri aðferðarfræði að aðgangur að svörtum Ijósleiðara sé veittur til fjarskiptafyrirtækja. Það eru engar vísbendingar um að aðgangur að svörtum Ijósleiðara, sem er í eigu aðila undir opinberu eignarhaldi, sé til þess fallin að draga úr hvata minni fjarskiptafyrirtækja að fjárfesta í fjarskiptavirkjum. Tillaga Símans leiðir til þess að opinberum aðiium, aðilum sem er beint eða óbeint í eigu opinberra aðila, verði gert skylt að verða við sanngjörnum og málefnalegum aðgangsbeiðnum fjarskiptafyrirtæka, sem vilja byggja upp háhraðra fjarskiptakerfi. Lykilatriði hér að um sé að ræða sanngjarna og málefnalega beiðni. Þess vegna verður illa séð hvers vegna opinberir aðilar eigi að vera andsnúnir því að verða við málefnalegum og sanngjörnum beiðnum um aðgang að innviðum sem eru undantekningarlaust byggðir upp fyrir skattfé eða með öðrum gjöldum sem opinberir aðilar hafa innheimt af borgurunum vegna einkaleyfisstarfsemi, raforkugjöld, hitaveitu gjöld o.s.frv. Tilskipunin felur ekki í sér að skylt sé að verða við ósanngjörnum beiðnum og er tillaga Símans ekki þess eðlis að fjarskiptafyrirtæki eigi að verða við óeðlilegum eða ósanngjörnum kröfum. Tillaga Símans nær ekki til Ijósleiðara eða virks búnaðar í eigu minni fjarskiptafyrirtækja. Þá bendir Síminn á að minni fjarskiptafyrirtæki sem myndu leggja Ijósleiðara í eigin rör, er samkvæmt frumvarpinu skylt að verða við beiðnum um aðgang að rörum í þeirra eigu. Þannig að viðbótin sem Síminn leggur til hefur ekki áhrif á þessa skyldu slíkra fyrirtækja. Dæmi um sanngjarna aðgangsbeiðni er aðgangur að svörtum Ijósleiðara, sem er ekki í notkun, og mögulegt er að tengjast honum án þess að aðrir notendur verði fyrir áhrifum. Aðgangsveitandi fengi þannig greidda leigu fyrir notkun á eignum sínum, sem hann ella fengi ekki. Eitt dæmi um ósanngjarna aðgangsbeiðni er þegar sami Ijósleiðari er samnýttur fyrir fleiri en eitt heimili. Mögulegt dæmi um ósanngjarna beiðni gæti verið ef aðgangsbeiðandi hefur þegar byggt upp Ijósleiðaratengingu að viðkomandi heimili, hins vegar gæti það einnig verið dæmi um sanngjarna beiðni, ef málefnalegar ástæður liggja til grundvallar slíkri beiðni. Það væri í höndum Póst- og fjarskiptastofnunar að meta hvort beiðnin er sanngjörn, ef það kemur upp ágreiningur. Annað dæmi um ósanngjarna beiðni er krafa fjarskiptafyrirtækis A um aðgang að Ijósleiðaraþráð, sem fjarskiptafyrirtæki B leigir til þess að veita tilteknu heimili þjónustu og heimilið hefur engan áhuga á því að skipta um þjónustuveitanda. Hins vegar væri það sanngjörn beiðni ef óskað yrði eftir því að setja upp búnaði á viðkomandi tengistað, í þeim 9 Ákvörðun eftirlitsstofnunar EFTA frá 13. nóvember 2013 (The deployment of a Next Generation Access network in the municipality of Skeiða- and Gnúpverjahreppur), nr. 444/13/COL, málsgrein 76. 6 Síminii'* tilgangi að byggja upp háhraða fjarskiptakerfi, sem gerði fjarskiptafyrirtæki A kleift síðar, að tengja svartan Ijósleiðara við eigin virkan búnað, ef umrætt heimili myndi vilja færa viðskipti sín til þess fyrirtækis. í báðum tilfellum ætti fjarskiptafyrirtæki A og B að greiða eiganda kerfisins sama verð fyrir leigu á Ijósleiðaranum. Beiðni um uppsetningu búnaðar ætti að vera sanngjörn beiðni, þar sem slíkur búnaður yrði settur upp hvort sem aðgangur yrði veittur um rör eða svartan Ijósleiðara. Eigandi kerfisins ætti þ.a.l. að eiga sömu möguleika á því að endurheimta kostnað vegna fjárfestingarinnar, hvort sem Ijósleiðarinn er leigður til fyrirtækis A eða B. Fyrirtæki B myndi greiða eiganda kerfisins gjald til viðbótar fyrir tæknirekstur og þjónustu (bitastraumsaðgangur), ef eigandi kerfisins vildi samhiða veita slíka þjónustu, á meðan fyrirtæki A myndi leggja til eigin tækniþjónustu. Með þessu geta fjarskiptafyrirtæki valið um mismunandi möguleika a) að kaupa tækniþjónustu af eiganda kerfisins, b) kaupa þjónustuna af öðru fjarskiptafyrirtæki sem hefur byggt upp eigin háhraðakerfi, eða c) byggja upp eigin tækniþjónustu. Umrædd tækniþjónusta er kjarninn í fjarskiptakerfum og stjórnar gæðum, hraða og upplifum neytenda og áríðandi að þar ríki samkeppni milli sem flestra. Tillaga Símans felst í að fjarskiptafyrirtæki geti byggt upp slík kerfi en þurfi ekki að treysta á tæknirekstur aðilans sem er í eigu hins opinbera.10 Það er mat Símans að ef Alþingi afmarkar skilgreiningu frumvarpsins, þ.e. „efnislegt grunnvirki" með þeim hætti að það nái til svarts Ijósleiðara í eigu aðila sem undir opinberu eignarhaldi, þá sé það til þess fallið að efla vöxt minni aðila og gefa þeim fyrirsjáanleika og væntingar um getu til þess að vaxa. Það ætti að draga úr aðgangshindrunum fyrir nýja aðila. Þá telur Síminn að þetta muni einnig efla samkeppni minni og stærri fjarskiptafyrirtækja við Símann eða Mílu. Skal þetta útskýrt. í dag hefur GR hefur lagt Ijósleiðara til um 100 þúsund heimila sem mun stækka upp í 20 þúsund á næstu misserum. Umrætt kerfi er þegar notað af meirihluta íbúa á höfuðborgarsvæðinu. Ef GR myndi opna fyrir svartan Ijósleiðara þá gætu minni fyrirtæki, sem eru þegar notendur á kerfi GR, fjárfest og byggt upp eigin fjarskiptakerfi og vaxið upp virðiskeðjuna og þar með aukið arðsemi af rekstrinum sem gerir þeim síðan kleift að fjárfesta í auknum mæli í nýjum kerfum eða utan höfuðborgarsvæðisins. Ef fyrirtækin gætu náð að vaxa í auknum mæli, þá gætu þau e.t.v. nýtt sé það tækifæri að leggja Ijósleiðara í rör, ef það er hægt á annað borð. Væri hins vegar ekki möguleiki á því að tengjast svörtum Ijósleiðara er sýnt að stökkið frá hlutverki einfalds þjónustuveitanda yfir í Ijósleiðaralagningu í rör, gæti verið þessum fyrirtækjum ofviða. Þá er einnig minni líkur á því að fyrirtæki sem rekur koparheimtaugar færi kerfið sitt yfir í Ijósleiðarakerfi að fullu leyti, ef kostnaðurinn við að tengja tiltekinn svæði er umfram líklega arðsemi, a.m.k. myndi slíkt frestast. Það er staðreynd að rekstur Ijósleiðara er hagkvæmari en rekstur kopars, 10 í flestum tilfellum hafa Ijósleiðara aðgangsnet sem hið opinbera hefur fjármagnað með einum eða öðrum hætti verið byggt upp þannig að fjarskiptafyrirtæki geti tengst svörtum Ijósleiðara, stærsta undantekningin er dótturfyrirtæki Reykjavíkurborgar. í því tilfelli hefur fyrirtæki í 100% eigu opinbers aðila ákveðið að leggja Ijósleiðara til meirihluta heimila á landinu en gert það fortakslausa skilyrði að fjarskiptafyrirtæki sem vill leiga ijósleiðara af félaginu, kaupi einnig tækniþjónustu, þótt fyrirtækið hafi í reynd ekki þörf fyrir að kaupa slíka þjónustu af hinum opinbera aðila. Með stöðugum vexti þessa félags leiðir það samhliða til stöðugrar fækkunar aðila sem hafa hæfni og þekkingu til þess að geta rekið eigin tækniþjónustu. í sjálfu sér er ekkert athugavert við að umræddur aðili sem er í opinberi eigu, bjóði smærri fjarskiptafyrirtækjum upp á tækniþjónustu. Slík getur verið til þess fallið að efla innkomu nýrri og smærri aðila. Vandamálið verður hins vegar þegar nýjir aðilar vilja vaxa þá er það ómögulegt þar sem dótturfélag Reykjavíkurborgar neitar að leigja Ijósleiðarann án þess að tækniþjónustan sé keypt samhliða. Dregur þetta einmitt úr hvata og getu minni fjarskiptafyrirtækja til þess að byggja upp fjarskiptavirki í þeim tilgangi að keppa við hinn opinbera aðila. Sýn (þá Íslandssími) hafði byggt upp fjarskiptakerfi ofan á koparkerfi Landssíma íslands á grundvelli óvirks aðgangs. Hive (er núna hluti af Sýn í gegnum yfirtöku Sýn á 365, sem hafði áður keyptTal en það félag hét áður Hive) hafði gert hið sama. Símafélagið (er núna hluti af Nova) hefur einnig fjárfest í slíkum innviðum. Framangreind fjarskiptafyrirtæki nota núna kerfi GR sem þýðir að þau hafa ekki getu til þess að fjárfesta í eigin fjarskiptvirkum, nema með því að tengjast beint í rör. Það er mat Símans að það sé umtalsvert erfiðaðra fyrir minni fjarskiptafyrirtæki að fjárfesta í fjarskiptavirkjum, ef aðilar í opinberri eigu veita þeim ekki aðgang að svörtum Ijósleiðara. 7 Síminn'* sem leiðir til aukinnar skilvirkni og hefur umhverfislega betri áhrif. Því hraðar sem skiptin frá kopar yfir í Ijósleiðara eiga sér stað, því betra fyrir alla hlutaðeigandi. Fyrirtæki sem reka eigin innviði (hvort sem það er samstæða Símans, Sýn eða önnur fjarskiptafyrirtæki) eru stöðugt í þeirri vegferð að þróa eigin innviði á sem hagkvæmastan hátt. Mæla leiðbeiningar framkvæmdastjórnarinnar ESB fyrir að í slíkum tilvikum, sé eðlilegt að fyrirtæki sem á koparheimtaugar tengist svörtum Ijósleiðara í opinberri eigu til þess að skipta frá koparheimtaug yfir í Ijósheimtaug. Þannig að grundvallaratriði í þessum málum er að tillaga Símans hefur jákvæð áhrif fyrir alla, opinbera aðila, minni fyrirtæki sem vilja vaxa og þau fyrirtæki sem hafa yfir að ráða koparkerfi sem stendur frammi fyrir yfirfærslu frá kopar yfir í Ijósleiðara. Síminn telur það einnig vera málefnalegt að þau fjarskiptafyrirtæki, hvort sem það væri Síminn eða eitthvað annað fjarskiptafyrirtæki, sem fá að tengjast svörtum Ijósleiðara á grundvelli frumvarpsins, skuldbindi sig til þess verða við sanngjörnum og málefnalegum beiðnum frá nýjum eða smærri fjarskiptafyrirtækjum um bitastraumsþjónustu. Það gæti verið eðlilegt að setja slíka skyldu í lögin, en einnig gæti það verið krafa af hálfu hins opinbera aðila sem veitir aðganginn. í þeim tilfellum sé aðgangur veittur á grundvelli trúnaðar og jafnræðis gagnvart smásölueiningu fjarskiptafyrirtækisins sem fær aðganginn að svörtum Ijósleiðara. Sambærilega hugmyndafræði má finna í tengslum við lagningu Ijósleiðara opinberra aðila. í mörgum tilfellum innan ESB hefur hið opinbera lagt Ijósleiðarakerfi en á grundvelli útboðs er valin einn netrekandi sem sér um rekstur kerfisins og skal slíkur aðili veita aðgang að kerfum með óvirkum hætti sem og virkum hætti.11 í viðauka við erindi þetta hefur Síminn útfært nánar tillögur Símans og bætt við skyldu um að aðgangsbeiðandi, sem notar svartan Ijósleiðara, skulu verða við beiðnum um bitastraumsaðgang frá aðilum, sem hafa ekki yfir eigin bitastraumsaðgangi að ráða. Síminn telur að tillaga félagsins sé fyllilega í samræmi við markmið samkeppnslaga sem er að efla virka samkeppni í viðskiptum og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðféiagsins og markmið fjarskiptalaga sem erað tryggja hagkvæm og örugg fjarskipti hér á landi og efla virka samkeppni á fjarskiptamarkaði. Samkeppniseftirlitið segir hins vegar í umsögn sinni sem var send samgöngunefnd Alþingis, degi eftir að beiðni um umsögn barst, eftirfarandi setningu: „Er Samkeppniseftiriitið sammála þeim skilningi því að öðrum kosti myndi skylda um aðgang að þessu leyti draga úr uppbyggingu fjarskiptavirkja hjá minni fjarskiptafélögum og raska samkeppni með alvarlegum hætti." Eins og Síminn hefur rökstutt og rakið hér að framan þá er tillaga Símans einmitt til þess fallin að efla samkeppni, draga úr aðgangshindrunum og styrkja vöxt minni fjarskiptafyrirtækja, ekki aðeins í fjölda viðskiptavina, heldur styrkja arðsemi rekstrar þeirra og gera þau sterkari. Það gerir þeim kleift að veita öflugari samkeppni. Þá getur tillagan verið til þess fallin að auðvelda útskiptingu koparheimtauga fyrir Ijósheimtaugar, sem ætti að auðvelda fjarskiptafyrirtækjum, jafnt stórum sem smáum, að leggja Ijósleiðara í þéttbýli þar sem enginn Ijósleiðari er fyrir hendi. Framangreind áhrif ættu allir markaðasaðilar að vera sammála um að sé þess virði að stefna að. í tillögu Símans er með engum hætti dregið úr eða komið í veg fyrir að þeir aðilar, sem eru í opinberri eigu, þurfi að hætta að bjóða þá þjónustu sem þeir gera nú þegar. Þeim er jafn frjálst að bjóða hvaða skapandi lausnir sem þeir hafa hug á. Framboð þeirra varðandi 11 „The selected network operator must provide open and non-discriminatory wholesale access to the subsidised infrastructure; including access to ducts, dark fibre, bitstream access, unbundled local loop and street cabinets." Ákvörðun framkvæmdastjórnar ESB, State Aid SA.41175 (2015/N) - Austria Broadband Austria 2020. Sjá einnig Ákvörðun framkvæmdastjórnar ESB State Aid SA.50844-Austria Broadband Styria. 8 Síminiv' eigin tækniþjónustu, verður ekki raskað með nokkrum hætti. Um er að ræða fleiri valkosti fyrir fjarskiptafyrirtæki, aukna samkeppni og ábata fyrir neytendur. Því hefur verið haldið fram að tillaga Símans sé til þess að vernda hagsmuni Símans og tryggja lóðrétta samþættingu samstæðu Símans. Hið gagnstæða er rétt. Ef aðilar í opinberri eigu opna fyrir svartan Ijósleiðara, ætti það að leiða til þess að fleiri fjarskiptafyrirtæki geti keppt með öflugum hætti við samstæðu Símans, sem og hina opinberu aðila sem bjóða upp á bitastraumsþjónustu. Staðreynd málsins er að opnun svarts Ijósleiðara kemur aðilum eins og t.d. Sýn, betur en samstæðu Símans. Gagnaveita Stokkhólmsborgar, Stokab, seluryfir 100 fjarskiptafyrirtækjum þjónustu sína sem gefur til kynna þá miklu grósku í samkeppni sem aðgangur að svörtum Ijósleiðara leiðir af sér. Auk þess kaupa yfir 700 fyrirtæki og stofnanir aðgang að svörtum Ijósleiðara Stokab.12 Það er von Símans að rétt innleiðing á tilskipuninni verði til þess fallin að loksins sé hægt að ná sátt um aðgang fjarskiptafyrirtækja að grunninnviðum. Erlendis eru fyrirmyndir um sambærilegan aðgang. Veit Síminn ekki betur en að almenn sátt ríki um slíkt fyrirkomulag, mikil samkeppni ríki og þar sé verðlag internetþjónustu með því lægsta sem þekkist innan Evrópu, hér má helst vísa til Stokkhólms sem hefur innleitt það fyrirkomulag að opinberir aðilar veita aðgang að svörtum Ijósleiðara. Sú skoðum er almennt útbreidd að Stokkhólmur sé í betri stöðu en margar aðrar borgir hvað varðar hagvöxt og verðlagningu á internetþjónustu. Rétt innleiðing eins og Síminn leggur til felur ekki í sér að verið sé að færa Símanum sérhagsmuni, heldur kemur þessi leið öllu samfélaginu til góða og er til þess fallin að auka ábata neytenda, af uppbyggingu aðila á vegum hins opinbera. Það er þess vegna mikilvægt að horft sé framhjá skammtíma pólitískum eða viðskiptalegum ágreiningi og opinberir aðilar taki sameignilega afstöðu með neytendum og skyldi aðilum sem eru í opinberri eigu að veita aðgang að svörtum Ijósleiðara. Síminn telur eðlilegt að það sé unnið af heilindum í þeirri vegferð að skapa íslensku fjarskiptaumhverfi sem bestan farveg og markaðsaðilar fórni ekki skammtímasérhagsmunum fyrir lausnir sem eru sannarlega í þágu neytenda til langstíma. Hér hefur hið opinbera lykilhlutverk að gegna og sveitarfélög og ríkið hafa tækifæri til þess að skapa sátt um ákveðna grunninnviði fjarskipta sem hafa sl. 20 ár verið tilefni til fjölda ágreningarsmála. Það er sannfæring Símans að tillaga félagsins, sé til þess fallin að draga úr ágreiningi og lækka kostnað eftirlitsaðila. Lykilatriðið er að íslenskt samfélag búi við öfluga fjarskiptavinniði sem geri þeim kleift að stuðla að hagvexti og almennri velferð. Hið opinbera er eigandi allra helstu grunninnviða í landinu. Hið opinbera semur og ákveður reglurnar sem aðilar eiga að fylgja. Hið opinbera annast síðan eftirlit með þeim aðilum sem keppa við hið opinbera, auk þess að innheimta ýmis gjöld af þeim. Það er von Símans að það náist sameiginlegur skilningur og sátt allra aðila, bæði einkaaðila sem starfa á fjarskiptamarkaði og opinberra aðila, að aðgangur að svörtum Ijósleiðara, sem er beint eða 12 Skýrsla um áhrif Stokab, „STOKAB A SOCIO-ECONOMIC STUDY", Marco Forzati og Crister Mattson, 2013. Einnig má vekja athygli á eftirfarandi í skýrslunni: „One way to see the benefits of Stokab's investment - and perhaps the most direct -is to think that investments are made only once by a neutral infrastructure holder. The operators that would have invested in fibre development can now instead lease fibre from Stokab and invest in other activities, such as product development, and be able to offer better services with lower prices. Stokab's neutral fibre infrastructure leads to lower dark fibre price: according to a study from 2011, dark fibre price in Stockholm is 55% lower than the price of the cheapest capital city analysed in the report (Helsinki), see Figure 6. Operators and companies that lease dark fibre can in turn offer iower príces to their customers, and/or increase their profits. This saving is probably not the most important effectper se, but it is expected that lower prices and increased competition lead to further efficiency enhancements in the market, as well as new business opportunities and increased social benefit, which we will analyse in this chapter." bls. 24 í skýrslunni. Þá segir sérstaklega í skýrslunni að samnýting á Ijósleiðaranum leiði til lægri verðlagningar á Ijósleiðaraðagangi „The presence of approximately 100 operators in Stockholm using Stokab's network shows the value of an operator neutral network. Since deployment costs and fibre cables are shared by multiple players, the number of operators has also resulted in the possibility of keeping the prices of fibre connections low." Sjá bls. 25. 9 Síminn'* óbeint í opinberri eigu, er jákvæður fyrir neytendur. Það er eindreginn vilji Símans að ná slíkri sátt. Síminn vonast einnig til þess að opinberir aðilar sem hafa hagsmuni að gæta séu tilbúnir til samtals um tillögur Símans. Árangurinn verður að öll fjarskiptafyrirtæki geti einbeitt sé að skilvirkum fjárfestingum, öflugri nýsköpun og virkri samkeppni neytendum til hagsbóta. Virðingarfyllst f.h. Símans hf. ■ it ^ \ \ — - Eiríkur Hauksson, yfirlögfræðingur Samrit: Alþingi (Umhverfis- og samgöngunefnd Alþingis) Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið Borgarráð Reykjavíkurborgar Samband íslenskra sveitarfélaga Samkeppniseftirlitið Póst- og fjarskiptastofnun 10 Viðauki l Núverandi tillögur Símans eru að eftirfarndi : Skilgreining á efnislegu grunnvirki í grein 2: „Efnislegt grunnvirki: Netþáttur sem er ætlað að hýsa aðra netþætti án þess að verða sjálfur að virkum þætti í netinu, s.s. rör, möstur, lagnir, brunnar til að sinna eftirliti, mannop, tengikassar, byggingar eða inngangar að byggingum, loftnetsbúnaður, turnar og súlur, þar með talið svartur Ijósleiðari í eigu aðiia sem eru beint og/eða óbeint í eigu ríkis eða sveitarfélags. Hins vegar eru kaplar, þ.á m. svartur Ijósleiðari að öðru leyti en að framan greinir, sem og netþættir sem eru notaðir til að afhenda neysluvatn, eins og það er skilgreint íslenskum reglum um neysluvatn, ekki efnisleg grunnvirki í skilningi þessara laga." Að f) liður í 3. mgr. 7. gr. verði svohljóðandi: „að rekstraraðili nets bjóði aðgengi að öðrum óvirkum innviðum, þ.m.t svörtum Ijósleiðara, sem gerir aðgangsbeiðanda mögulegt að byggja eigið háhraðafjarskiptakerfi sem hentar til þess að bjóða hvers konar þjónustu yfir, enda er sá aðgangur í boði á grundvelli málefnalegra skilmála og sanngjarnar verðlagningar." Ný málsgrein 4 í grein 7, og aðrar málsgreinar færist niður, sem er svohljóðandi: „Rekstraraðila nets er óheimilt að gera það að skilyrði fyrir aðgangi að aðgangsbeiðandi noti eða kaupi aðgang að virkum búnaði rekstraraðila nets. Geti rekstraraðili nets ekki boðið aðgang að rörum til þess að leggja Ijósleiðara að byggingu skal hann bjóða aðgang að fjarskiptaþráðum, s.s. svörtum Ijósleiðara þess í stað sem gerir fjarskiptafyrirtæki kleift að nýta eigin virkan fjarskiptabúnað að fullu leyti." Til þess að efla enn frekar virka samkeppni telur Síminn eðlilegt að eftirfarandi málsgrein við grein 7 verði bætt í lögin og yrði síðasta málsgreinin, til viðbótar við fyrri tillögur Símans: „Fjarskiptafyrirtæki sem nýtir aðgang að svörtum Ijósleiðara á grundvelli beiðni sem fellur undir 2. mgr. 7. gr., í þeim tilgangi að byggja upp háhraðafjarskiptakerfi, skal verða við málefnalegum og sanngjörnum beiðnum um aðgang að bitastraumi, enda er beiðnin sett fram af fjarskiptafyrirtæki sem hefur ekki yfir eigin bitastraum að ráða og tilgangurinn með beiðninni er að veita hvers konar bandbreiða þjónustu til heimila. Skal slíkur aðgangur vera veittur á grundvelli jafnræðis m.t.t. smásölueiningar þess fyrirtækis sem veitir aðganginn og ennfremur skal aðgangsveitandi tryggja trúnað við aðgansbeiðanda gagnvart smásölustarfsemi aðgangsveitanda, að því gefnu að aðgangsveitandi starfræki eigin smásölueiningu. Til skýringar þá væri hægt að taka það fram að tilgangurinn með þessu ákvæði er að tryggja minni fjarskiptafyrirtækjum, sem hafa ekki yfir eigin bitastraumskerfi að ráða, möguleikann á því að bjóða heimilum internetþjónustu eða hvers konar bandbreiða þjónustu, óháð því hvaða fjarskiptafyrirtæki hafi tengst viðkomandi Ijósheimtaug. Síminn telur það eðlilega og sanngjarna nálgun að ef fjarskiptafyrirtæki tengist svörtum Ijósleiðara sem er í eigu opinbers aðila, þá veiti slíkt fjarskiptafyrirtæki aðgang að bitastraumsþjónustu til minni aðila til þess að koma í veg fyrir hægt yrði að útiloka minni fjarskiptafyrirtæki frá innviðum hins opinbera aðila. Þetta leiðir einnig til þess að minni fjarskiptafyrirtæki hafi möguleikann á því að skipta við nokkra aðila sem reka 11 Síminn'* bitastraumsþjónustu ofan á kerfi hins opinbera aðila. Ennfremur gæfi þetta fjarskiptafyrirtæki kost á því að koma inn á markaðinn með ódýrum tilkostnaði, ná að safna upp viðskiptavinum og í kjölfarið taka næsta skref í þróuninni og byggja upp eigin bitastraumsþjónustu. Slík fyrirtæki gætu þá valið um að nota eigin bitastraumsþjónustu þar sem forsendur eru fyrir hendi eða kaupa aðgang að þriðja aðila, þar sem kostnaðarlegar forsendur fyrir uppbyggingu eigin bitastraumsþjóustu eru verri. 12