Síminn'*
Reykjavík, 17. maí 2019
Alþingi
v.t. Umhverfis- og samgöngunefnd Alþingis
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík
Efni: Frumvarp til laga um ráðstafanir til hagkvæmrar uppbyggingar
háhraða fjarskiptaneta.
Tilvísun: Þingskjal 1045 - 639 mál (149. löggjafarþing 2018-2019).
Samgöngu- og sveitastjórnarráðherra lagði fyrir Alþingi frumvarp til laga um ráðstafanir til
hagkvæmrar uppbyggingar háhraða fjarskiptaneta, sbr. þingskjal nr. 1045, 639. mál. í
frumvarpinu er fjallað um aðgerðir sem miða að því að hvetja til uppbyggingar á háhraða
fjarskiptanetum.
Síminn hf. telur að umræðan um frumvarpið sé komin á villigötur og í stað þess að einblína
á málefnalega umræðu, þ.e. öfluga uppbyggingu fjarskiptainnviða á íslandi, þá sé
umræðan farin að snúast um hagsmuni einstakra aðila og fullyrðingar settar fram sem eiga
ekki við rök að styðjast. Síminn vill með erindi þessu reyna að koma umræðunni á
málefnalegri stað og telur mikilvægt að allir aðilar geri sé grein fyrir því að tillaga Símans
kemur öllum fjarskiptafyrirtækjum, sem vilja byggja upp háhraða fjarskiptanet til góða,
sem og þeim fyrirtækjum sem vilja það ekki. Ábatinn lendir síðan hjá neytendum.
í stuttu máli eru áherslupunktar Símans hf. í erindi þessu eftirfarandi:
• í markmiðum tilskipunar ESB, sem er grundvöllur þess frumvarps sem hér er fjallað
um, er mælt fyrir um lágmarks réttindi og skyldur en það takmarkar ekki rétt
aðildarríkja til þess að útvíkka skilgreiningar í innleiðingu í þeim tilgangi að ná
markmiði tilskipunarinnar.
• í þeim fjarskiptaáætlunum, sem Alþingi hefur til meðferðar, kemur fram að
Ijósleiðaravæðing í þéttbýli utan höfuðborgarsvæðisins og Eyjafjarðar er óleyst.
Aðgangur að svörtum Ijósleiðara er fyllilega í takt við það samfélagslega markmið
tilskipunarinnar að lækka kostnað við háhraða stafræn fjarskiptanet almennt og
mikilvægt skref við lausn á hvernig staðið verður að þessari mikilvægu
innviðauppbyggingu á landsbyggðinni.
• Aðgangur að svörtum Ijósleiðara gefur öllum fjarskiptafyrirtækjum kost á að byggja
upp eigin tæknilega innviði ofan á hinu óvirka lagi, þar sem langstærsti hluti
stofnkostnaðar kerfisins liggur, og komast þar með dýpra í virðiskeðju
fjarskiptaþjónustunnar. Þetta skapar aukna samkeppni í lagi sem annars er hætta
á að samkeppnin verði takmörkuð eða engin.
1
Síminiv'
• Þannig er tillaga Símans til þess fallin að auka samkeppni á fleiri stöðum í
virðiskeðju fjarskipta og bæta skilvirkni fjárfestinga. Með þeim hætti verði ísland
almennt í betri aðstöðu til þess að viðhalda sterkri stöðu í fjarskiptum til langs tíma,
neytendum og fyrirtækjum til hagsbóta.
• Tillaga Símans felur í sér hreina viðbótarmöguleika á fjarskiptamarkaði. Öll sú
þjónusta sem Gagnaveita Reykjavíkur og önnur fjarskiptafyrirtæki bjóða verður
áfram til staðar. Tillagan takmarkar á engan hátt svigrúm opinbera aðila til þess að
bjóða skapandi lausnir fyrir fjarskiptafyrirtæki.
• Aðgangur að svörtum Ijósleiðara er nú þegar almennt í boði víða um land án þess
að það hafi haft neikvæð áhrif á minni aðila eða dregið út hvata þeirra til þess að
fjárfesta. Verkefnið ísland Ijóstengt byggir á þeirri aðferðarfræði að aðgangur að
svörtum Ijósleiðara sé veittur. í samanburði við aðgang að svörtum Ijósleiðara er
aðgangur takmarkaður við rör mun ólíklegri til að auka hvata minni aðila til að
byggja upp fjarskiptakerfi.
• Tillaga Símans byggir á sömu grundvallarreglum og koma fram í leiðbeiningum
framkvæmdastjórnar ESB um ríkisstyrkta uppbyggingu háhraðakerfa. Þar er mælt
fyrir um að hinu opinbera, hvort sem það er ríkið eða sveitarfélög, ber að veita
fjarskiptafyrirtækjum aðgang að ekki aðeins virkum innviðum, svokölluðum
bitastraumsaðgangi (e. bitstream) heldur einnig óvirkum innviðum, s.s. svörtum
Ijósleiðara.
• Síminn telur það einnig vera málefnalegt að þau fjarskiptafyrirtæki sem fá að
tengjast svörtum Ijósleiðara á grundvelli frumvarpsins, skuldbindi sig til þess verða
við sanngjörnum og málefnalegum beiðnum frá nýjum eða smærri
fjarskiptafyrirtækjum um bitastraumsþjónustu. Eðlilegt gæti verið að setja slíka
skyldu í lögin, en einnig gæti það verið krafa af hálfu hins opinbera aðila sem veitir
aðganginn.
Eins og áður hefur verið vikið að, er um þessar mundir til umfjöllunar fyrir Alþingi frumvarp
til laga um ráðstafanir til hagkvæmrar uppbyggingar háhraða fjarskiptaneta, sem felur í
sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2014/61 um ráðstafanir til að
lækka kostnað við uppbyggingu á háhraða stafrænum fjarskiptanetum.1
Markmiðið með tilskipuninni kemur fram í 1. mgr. 1. gr. hennar en það er að auðvelda og
hvetja til uppbyggingar háhraða fjarskiptakerfa. Til þess að ná þessu markmiði er mælt
fyrir um lágmarks réttindi og skyldur en það takmarkar ekki rétt aðildarríkja til þess að
útvíkka skilgreiningar í innleiðingu í þeim tilgangi að ná markmiði tilskipunarinnar. Þvert á
1 Síminn telur rétt að vekja athygli á því að eignarhald opinberra aðila er víða í fjarskiptaþjónustu. Farice er megin
rekstraraðili gagnasamband við umheiminn, sem eigandi Farice og Danice sæstrengjanna. Gagnaveita
Reykjavíkur er eigandi stærsta Ijósleiðaraðgangsnets landsins, sem nær núna til 100 þúsund heimila og með um
50 þúsund virkar Ijósleiðaratengingar, sem er það mesta á landinu. Kerfi félagsins er byggt upp með svokallaðri
Point-to-point kerfis högun og er almennt viðurkennt að hægt sé að bjóða svartan Ijósleiðara með einföldum
hætti. Neitar fyrirtækið að veita öðrum fjarskiptafyrirtækjum aðgang að svörtum Ijósleiðara. Orkufjarskipti rekur
stofnkerfi víða um land, en félagið er í eigu Landsvirkjunar sem er 100% í eigu opinberra aðila. Sveitarfélög víða
um land hafa lagt Ijósleiðaraaðgangsnet. Orkuveitur (hita- og rafmagnsveitur), sem eru í opinberri eigu, hafa lagt
stofnkerfi víða um land. íslenska ríkið hefur leigt Sýn aðgang að Ijósleiðarhring, svokölluðum NATO Ijósleiðara.
Þá má geta Tetra kerfið sem er í rekstri og eigu Neyðarlínunnar, er einnig í eigu opinberra aðila. Umsvif hins
opinberra aðila er sérstaklega áberandi á íslenskum markaði og að af leiðandi er þrengt að umsvifum aðila sem
eru í samkeppni við hið opinbera. Einkaaðilar hafa iðulega takmarkaðan hvata og getu til þess að fjárfesta í
samkeppni við opinbera aðila, vegna þess aðstöðumunar sem felst í nær ótakmörkuðum aðgangi opinberra aðila
að fjármagni.
2
Síminn*'
móti, því í tilskipuninnni er sérstaklega tilgreint að ríkin geti innleitt víðtækari skyldur og
réttindi, sjá 3. mgr. 1. gr. tilskipunarinnar:
„Member States may maintain or introduce measures in conformity with
Union law which ao bevond the minimum reauirements established bv this
Directive with a view to better achievina the aim referred to in paraaraph 1"
BEREC, sem er samstarfsvettvangur evrópskra eftirlitsstofnana á sviði fjarskipta, gaf út
skýrslu um innleiðingu á tilskipuninni í árslok 2017. í skýrslunni var sérstök umfjöllun um
það hvort einhver ríki hefðu útvíkkað hugtakið „efnislegt grunnvirki" á grundvelli 3. mgr.
1. gr. tilskipunarinnar.2 Þrjú ríki höfðu útvíkkað skilgreininguna. Kom það sérstaklega fram
að Austurríki hefði skilgreint svartan Ijósleiðara sem hluta af hugtakinu. Litháen skilgreindi
hugtakið með þeim hætti að það næði til kapla.3 Bæði Litháen og Austurríki gengu lengra
en tillaga Símans gerir.
Eins og þekkt er orðið þá hefur Síminn lagt áherslu á að tilskipunin verði innleidd með þeim
hætti að „efnislegt grunnvirki" verði skilgreint í íslenskum lögum þannig að hugtakið nái til
svarts Ijósleiðara, sem er í eigu aðila sem er beint eða óbeint í eigu opinberra aðila. Síminn
hefur ekki lagt til að það yrði almenn skylda á öll fjarskiptafyrirtæki að veita aðgang að
svörtum Ijósleiðara.
Síminn hefur orðið þess áskynja að aðilar á markaðnum haldi því fram að tillögur Símans
um að útvíkka lagafrumvarpið, séu í þeim eina tilgangi að bæta hag Símans á kostnað
annarra. Þetta er rangt. Af þessu tilefni telur Síminn nauðsynlegt að senda erindi þetta og
leggja áherslu á að Síminn telur mikilvægt að það ríki sátt um ákveðna grunninnviði
fjarskipta.
Það er sannfæring Símans að tillaga félagsins sé til þess fallin að skapa sátt í
fjarskiptaumhverfinu bæði til skamms tíma og til langs tíma. Þá er tillagan að mati Símans
til þess fallin að auka samkeppni á fleiri stöðum í virðiskeðju fjarskipta og auka skilvirkni
fjárfestinga. Með þeim hætti verði ísland almennt í betri aðstöðu til þess að viðhalda sterkri
stöðu í fjarskiptum til langs tíma, neytendum og fyrirtækjum til hagsbóta. Þá er það
sannfæring Símans að umræddur aðgangur að svörtum Ijósleiðara hafi þau áhrif að
fjarskiptafyrirtæki sjái sér meiri hag í því að leggja Ijósleiðarainnviði á þeim svæðum þar
sem slíka innviði vantar, í stað þess að leggja annað Ijósleiðaralag ofan á fyrirliggjandi
innviði. í því samhengi er rétt að minna á að í þeim fjarskiptaáætlunum, sem Alþingi hefur
til meðferðar, kemur fram að Ijósleiðaravæðing í þéttbýli utan höfuðborgarsvæðisins og
Eyjafjarðar er óleyst. Aðgangur að svörtum Ijósleiðara er því ekki aðeins fyllilega í takt við
það markmið tilskipunarinnar að lækka kostnað við uppbyggingu háhraða stafrænna
fjarskiptaneta heldur beinlínis mjög mikilvægt skref við lausn á hvernig staðið verður að
þessari mikilvægu innviðauppbyggingu á landsbyggðinni.
Tillaga Símans byggir á sömu grundvallarreglum og koma fram í leiðbeiningum
framkvæmdastjórnar ESB um ríkisstyrkta uppbyggingu háhraðafjarskiptakerfa. Þar er
mælt fyrir um að hinu opinbera, hvort sem það er ríkið eða sveitarfélög, ber að veita
fjarskiptafyrirtækjum aðgang að ekki aðeins virkum innviðum, svokölluðum
bitastraumsaðgangi (e. bitstram) heldureinnig óvirkum innviðum, s.s. svörtum Ijósleiðara.
í leiðbeiningum framkvæmdastjórnar ESB frá 2013 segir að það sé gríðarlega mikilvægt
að tryggja skilvirkan aðgang fyrir önnur fjarskiptafyrirtæki og að skilvirkur
2 BEREC, Implementation ofthe Broadband Cost Reduction Directive, BoR (17) 245, 7. desember 2017.
3 Sjá bls. 9, 49 og 51 í skýrslunni.
3
Síminn''
heildsöluaðgangur, sé ekki eingöngu bitastraumsaðgangur, heldur einnig aðgangur að
svörtum Ijósleiðara:
„Wholesale access: Due to the economics o f NGAs, it is of utmost
importance to ensure effective wholesale access for third-party operators.
Especiallv in areas in which there are alreadv competina basic broadband
operators. in which it has to be ensured that the competitive market
situation which existed before the intervention is preserved. The
access conditions described above in Section 3.4 are specified as
follows. The subsidised network must therefore offer access under fair
and non-discriminatory conditions to all operators who request it and will
provide them with the possibility of effective and full unbundling.
Moreover, third-party operators must have access to passive and not
only active network infrastructure. Apart from bitstream access and
unbundled access to the local loop and sub-loop, the access obligation
should therefore also include the riaht to use ducts and poies. dark fibre
or street cabinets. Effective wholesale access should be granted for at
least 7 years and the right of access to ducts or poles should not be
limited in time. This is without prejudice to any similar regulatory
obligations that may be imposed by the NRA in the specific market
concerned in order to foster effective competition or measures adopted
during or after the expiry of that period."4
Ennfremur má vekja athygli á því sem fram kemur í ieiðbeiningum
framkvæmdastjórnarinnar:
„A strong access obligation is all the more crucial in order to deal with the
temporary substitution between the services offered by existing ADSL
operators and those offered by future NGA network operators. The access
obliaation will ensure that competino ADSL operators can miarate their
customers to a NGA network as soon as a subsidised network is
in piace and thus start plannina their own future investments without
sufferina a competitive handicap."5
í útskýringum um framkvæmd ríkisstyrkja reglna kemur eftirfarandi fram:
„For NGA, effective wholesale access for third-party operators means that a
subsidised network must offer access under fair and non-discriminatory
conditions to all operators who request it and provide them with the possibility
of effective and full unbundling. On the one hand, bitstream access should
be possible and on the other hand third-party operators should have
access to passive network infrastructure (e.g. as to ducts and poles,
dark fibrej . " 6
Ríkin innan ESB hafa lagt Ijósleiðara með þeim hætti að aðgangur að svörtum
Ijósleiðara sé tryggður og það er í þeim tilgangi að efla samkeppni, en ekki öfugt.
4 EU Guidelines for the application of state aid rules in relation to the rapid deployment of broadband networks,
OJ C25, 26.01.2013, bls. 21.
5 Neðanmálsgrein 121 í leiðbeningum framkvæmdastjórnarinnar.
6 The broadband State aid rules explained, An eGuide for Decision Makers. A study prepared for the European
Commission DG Communications Networks, Content &Technology, 2013.
4
Síminn''
„Wholesale access: under the notified measure, the access obligations
imposed on the chosen operator include effective access to both passive
(such as ducts, dark fibre, poles and street cabins) and active
infrastructure (bit stream and unbundled access to the local loop), as detailed
in paragraph (17), without prejudice to any similar regulatory obligations
that may be imposed by the NRA in the specific market concerned in
order to foster effective competition."7
Eins og kemur þarna fram felst í því að skilvirkur heiidsöiuaðgangur að veittur sé aðgangur
að virkum og óvirkum innviðum, þ.m.t. svörtum Ijósleiðara. Það er ekki líklegt að
framkvæmdastjórn ESB og eftirlitsstofnun EFTA leggi áherslu á að veittur sé aðgangur að
svörtum Ijósleiðara ef það leiðir til þess að samkeppni sé raskað með alvarlegum hætti.
Það er ekki að ástæðulausu að framkvæmdastjórn ESB hefur lagt á það áherslu að
Ijósleiðarakerfi, sem eru byggð upp af opinberu fjármagni, veiti aðgang að svörtum
Ijósleiðara til þess að gera öðrum fyrirtækjum kleift að nota slíka innviði, til þess að byggja
upp eigin fjarskiptakerfi. Með öðrum orðum að auðvelda aðilum að skipta út eldri kerfi (s.s.
kopar) yfir í næstu kynslóð (þ.e. Ijósleiðari að heimili „FTTH8") og einnig byggja upp
fjarskiptavirki. Markmiðið með þessum reglum er augljóslega ekki að draga úr getu þeirra
til þess að byggja upp fjarskiptavirki. Er hér um að ræða eitt stærsta og öflugasta
samkeppniseftirlit í heimi. Yrði aðgangur takmarkaður við bitastraumsaðgang, væri það
einmitt til þess fallið að draga úr uppbyggingu fjarskiptafyrirtækja á fjarskiptakerfum,
sérstaklega minni fyrirtækja, sem eru enn ólíklegri til þess að geta farið í samkeppni við
opinber fyrirtæki. Aðgangur að svörtum Ijósleiðara gefur öllum fjarskiptafyrirtækjum kost
á að byggja upp eigin tæknilega innviði ofan á hinu óvirka lagi, þar sem langstærsti hluti
stofnkostnaðar kerfisins liggur, og komast þar með dýpra í virðiskeðju
fjarskiptaþjónustunnar. Þetta skapar aukna samkeppni í lagi sem annars er hætta á að
samkeppnin verði takmörkuð eða engin.
í þessu sambandi má vekja athygli á því Skeiða- og Gnúverjahreppur lagði Ijósleiðara sem
fór til rannsóknar hjá Eftirlitsstofnun EFTA í kjölfar kvörtunar frá einu af litlu
fjarskiptafyrirtækjum landsins. Lagði hreppurinn Ijósleiðara og veitti aðgang að svörtum
Ijósleiðara. í ákvörðun ESA var komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin samræmdist
reglum EES, einkum vegna þess að veittur var aðgangur að svörtum Ijósleiðara. Þá kom
einnig fram að Síminn, Vodafone auk smærri fjarskiptafyrirtækja eins og Emax og Ábótans
hefðu þegar tengst kerfinu. Það verður ekki séð að Eftirlitsstofnun EFTA hafi talið að
aðgangur að svörtum Ijósleiðara Skeiða- og Gnúverjahrepps myndi draga út hvata minni
fjarskiptafyrirtækja til þess að fjárfesta í eigin fjarskiptavirkjum, þvert á móti. Var málið
einmitt til skoðunar á þeim grundvelli hvort uppbyggingin hefði neikvæð áhrif á minni
keppinauta hins opinbera. Kom eftirfarandi fram í málinu:
„Furthermore, in line with paragraphs 19-20 of the Broadband Guidelines,
the Icelandic authorities have confirmed that the publicly-funded network
will be available for all interested service providers which will have open,
non-discriminatory access to the passive infrastructure. Such passive
network access should in turn help facilitate effective competition at
downstream levels o f the value chain and promote the provision of
competitive and affordable services to end-users. The entrustment and the aid
7 State aid SA.35834 (2012/N) - Spain Extension of high speed broadband in Spain (PEBA-NGA).
8 FTTH = Fiber To The Home, eða Ijósleiðari að heimiii.
5
Síminn'*
only covers the deployment of a network and the provision of the related
wholesale access services, without including retail communications services."9
Það var afstaða ESA og íslenska ríkisins að óvirkur aðgangur, þ.m.t. að svörtum Ijósleiðara,
myndi efla samkeppni og ekki hafa alvarlegar afleiðingar fyrir samkeppni. Ætla má að
íslenska ríkið hafi skoðað málið vandlega og ítarlega og greint að það væri jákvætt fyrir
samkeppni að bjóða upp á aðgang að svörtum Ijósleiðara. Eftirlitsstofnun EFTA var
sammála íslenska ríkinu í þessu máli.
Það hefur ekki heldur haft neikvæð áhrif á Skeiða- og Gnúpverjahrepp eða dregið úr hvata
hreppsins eða annarra minni sveitarfélaga að fjárfesta í og bjóða svartan Ijósleiðara fyrir
íbúa sveitarfélagsins.
í raun er aðgangur að svörtum Ijósleiðara almennt í boði víða um land án þess að það hafi
haft neikvæð áhrif á minnni aðila eða dregið út hvata þeirra til að fjárfesta. Hvalfjarðarsveit
veitir aðgang að svörtum Ijósleiðara, Helgafellssveit, Eyja- og Miklaholtshreppur veita
slíkan aðgang. Tengir, sem er í meirihluta eigu einkaaðila, veitir aðgang að svörtum
Ijósleiðara. Verkefnið ísland Ijóstengt byggir á þeirri aðferðarfræði að aðgangur að svörtum
Ijósleiðara sé veittur til fjarskiptafyrirtækja. Það eru engar vísbendingar um að aðgangur
að svörtum Ijósleiðara, sem er í eigu aðila undir opinberu eignarhaldi, sé til þess fallin að
draga úr hvata minni fjarskiptafyrirtækja að fjárfesta í fjarskiptavirkjum.
Tillaga Símans leiðir til þess að opinberum aðiium, aðilum sem er beint eða óbeint í eigu
opinberra aðila, verði gert skylt að verða við sanngjörnum og málefnalegum
aðgangsbeiðnum fjarskiptafyrirtæka, sem vilja byggja upp háhraðra fjarskiptakerfi.
Lykilatriði hér að um sé að ræða sanngjarna og málefnalega beiðni. Þess vegna verður illa
séð hvers vegna opinberir aðilar eigi að vera andsnúnir því að verða við málefnalegum og
sanngjörnum beiðnum um aðgang að innviðum sem eru undantekningarlaust byggðir upp
fyrir skattfé eða með öðrum gjöldum sem opinberir aðilar hafa innheimt af borgurunum
vegna einkaleyfisstarfsemi, raforkugjöld, hitaveitu gjöld o.s.frv. Tilskipunin felur ekki í sér
að skylt sé að verða við ósanngjörnum beiðnum og er tillaga Símans ekki þess eðlis að
fjarskiptafyrirtæki eigi að verða við óeðlilegum eða ósanngjörnum kröfum. Tillaga Símans
nær ekki til Ijósleiðara eða virks búnaðar í eigu minni fjarskiptafyrirtækja. Þá bendir Síminn
á að minni fjarskiptafyrirtæki sem myndu leggja Ijósleiðara í eigin rör, er samkvæmt
frumvarpinu skylt að verða við beiðnum um aðgang að rörum í þeirra eigu. Þannig að
viðbótin sem Síminn leggur til hefur ekki áhrif á þessa skyldu slíkra fyrirtækja.
Dæmi um sanngjarna aðgangsbeiðni er aðgangur að svörtum Ijósleiðara, sem er ekki í
notkun, og mögulegt er að tengjast honum án þess að aðrir notendur verði fyrir áhrifum.
Aðgangsveitandi fengi þannig greidda leigu fyrir notkun á eignum sínum, sem hann ella
fengi ekki. Eitt dæmi um ósanngjarna aðgangsbeiðni er þegar sami Ijósleiðari er samnýttur
fyrir fleiri en eitt heimili. Mögulegt dæmi um ósanngjarna beiðni gæti verið ef
aðgangsbeiðandi hefur þegar byggt upp Ijósleiðaratengingu að viðkomandi heimili, hins
vegar gæti það einnig verið dæmi um sanngjarna beiðni, ef málefnalegar ástæður liggja til
grundvallar slíkri beiðni. Það væri í höndum Póst- og fjarskiptastofnunar að meta hvort
beiðnin er sanngjörn, ef það kemur upp ágreiningur.
Annað dæmi um ósanngjarna beiðni er krafa fjarskiptafyrirtækis A um aðgang að
Ijósleiðaraþráð, sem fjarskiptafyrirtæki B leigir til þess að veita tilteknu heimili þjónustu og
heimilið hefur engan áhuga á því að skipta um þjónustuveitanda. Hins vegar væri það
sanngjörn beiðni ef óskað yrði eftir því að setja upp búnaði á viðkomandi tengistað, í þeim
9 Ákvörðun eftirlitsstofnunar EFTA frá 13. nóvember 2013 (The deployment of a Next Generation Access
network in the municipality of Skeiða- and Gnúpverjahreppur), nr. 444/13/COL, málsgrein 76.
6
Síminii'*
tilgangi að byggja upp háhraða fjarskiptakerfi, sem gerði fjarskiptafyrirtæki A kleift síðar,
að tengja svartan Ijósleiðara við eigin virkan búnað, ef umrætt heimili myndi vilja færa
viðskipti sín til þess fyrirtækis. í báðum tilfellum ætti fjarskiptafyrirtæki A og B að greiða
eiganda kerfisins sama verð fyrir leigu á Ijósleiðaranum. Beiðni um uppsetningu búnaðar
ætti að vera sanngjörn beiðni, þar sem slíkur búnaður yrði settur upp hvort sem aðgangur
yrði veittur um rör eða svartan Ijósleiðara.
Eigandi kerfisins ætti þ.a.l. að eiga sömu möguleika á því að endurheimta kostnað vegna
fjárfestingarinnar, hvort sem Ijósleiðarinn er leigður til fyrirtækis A eða B. Fyrirtæki B
myndi greiða eiganda kerfisins gjald til viðbótar fyrir tæknirekstur og þjónustu
(bitastraumsaðgangur), ef eigandi kerfisins vildi samhiða veita slíka þjónustu, á meðan
fyrirtæki A myndi leggja til eigin tækniþjónustu. Með þessu geta fjarskiptafyrirtæki valið
um mismunandi möguleika a) að kaupa tækniþjónustu af eiganda kerfisins, b) kaupa
þjónustuna af öðru fjarskiptafyrirtæki sem hefur byggt upp eigin háhraðakerfi, eða c)
byggja upp eigin tækniþjónustu. Umrædd tækniþjónusta er kjarninn í fjarskiptakerfum og
stjórnar gæðum, hraða og upplifum neytenda og áríðandi að þar ríki samkeppni milli sem
flestra. Tillaga Símans felst í að fjarskiptafyrirtæki geti byggt upp slík kerfi en þurfi ekki að
treysta á tæknirekstur aðilans sem er í eigu hins opinbera.10
Það er mat Símans að ef Alþingi afmarkar skilgreiningu frumvarpsins, þ.e. „efnislegt
grunnvirki" með þeim hætti að það nái til svarts Ijósleiðara í eigu aðila sem undir opinberu
eignarhaldi, þá sé það til þess fallið að efla vöxt minni aðila og gefa þeim fyrirsjáanleika
og væntingar um getu til þess að vaxa. Það ætti að draga úr aðgangshindrunum fyrir nýja
aðila. Þá telur Síminn að þetta muni einnig efla samkeppni minni og stærri
fjarskiptafyrirtækja við Símann eða Mílu. Skal þetta útskýrt.
í dag hefur GR hefur lagt Ijósleiðara til um 100 þúsund heimila sem mun stækka upp í 20
þúsund á næstu misserum. Umrætt kerfi er þegar notað af meirihluta íbúa á
höfuðborgarsvæðinu. Ef GR myndi opna fyrir svartan Ijósleiðara þá gætu minni fyrirtæki,
sem eru þegar notendur á kerfi GR, fjárfest og byggt upp eigin fjarskiptakerfi og vaxið upp
virðiskeðjuna og þar með aukið arðsemi af rekstrinum sem gerir þeim síðan kleift að
fjárfesta í auknum mæli í nýjum kerfum eða utan höfuðborgarsvæðisins. Ef fyrirtækin gætu
náð að vaxa í auknum mæli, þá gætu þau e.t.v. nýtt sé það tækifæri að leggja Ijósleiðara
í rör, ef það er hægt á annað borð. Væri hins vegar ekki möguleiki á því að tengjast svörtum
Ijósleiðara er sýnt að stökkið frá hlutverki einfalds þjónustuveitanda yfir í
Ijósleiðaralagningu í rör, gæti verið þessum fyrirtækjum ofviða. Þá er einnig minni líkur á
því að fyrirtæki sem rekur koparheimtaugar færi kerfið sitt yfir í Ijósleiðarakerfi að fullu
leyti, ef kostnaðurinn við að tengja tiltekinn svæði er umfram líklega arðsemi, a.m.k. myndi
slíkt frestast. Það er staðreynd að rekstur Ijósleiðara er hagkvæmari en rekstur kopars,
10 í flestum tilfellum hafa Ijósleiðara aðgangsnet sem hið opinbera hefur fjármagnað með einum eða öðrum hætti
verið byggt upp þannig að fjarskiptafyrirtæki geti tengst svörtum Ijósleiðara, stærsta undantekningin er
dótturfyrirtæki Reykjavíkurborgar. í því tilfelli hefur fyrirtæki í 100% eigu opinbers aðila ákveðið að leggja
Ijósleiðara til meirihluta heimila á landinu en gert það fortakslausa skilyrði að fjarskiptafyrirtæki sem vill leiga
ijósleiðara af félaginu, kaupi einnig tækniþjónustu, þótt fyrirtækið hafi í reynd ekki þörf fyrir að kaupa slíka
þjónustu af hinum opinbera aðila. Með stöðugum vexti þessa félags leiðir það samhliða til stöðugrar fækkunar
aðila sem hafa hæfni og þekkingu til þess að geta rekið eigin tækniþjónustu. í sjálfu sér er ekkert athugavert við
að umræddur aðili sem er í opinberi eigu, bjóði smærri fjarskiptafyrirtækjum upp á tækniþjónustu. Slík getur
verið til þess fallið að efla innkomu nýrri og smærri aðila. Vandamálið verður hins vegar þegar nýjir aðilar vilja
vaxa þá er það ómögulegt þar sem dótturfélag Reykjavíkurborgar neitar að leigja Ijósleiðarann án þess að
tækniþjónustan sé keypt samhliða. Dregur þetta einmitt úr hvata og getu minni fjarskiptafyrirtækja til þess að
byggja upp fjarskiptavirki í þeim tilgangi að keppa við hinn opinbera aðila. Sýn (þá Íslandssími) hafði byggt upp
fjarskiptakerfi ofan á koparkerfi Landssíma íslands á grundvelli óvirks aðgangs. Hive (er núna hluti af Sýn í
gegnum yfirtöku Sýn á 365, sem hafði áður keyptTal en það félag hét áður Hive) hafði gert hið sama. Símafélagið
(er núna hluti af Nova) hefur einnig fjárfest í slíkum innviðum. Framangreind fjarskiptafyrirtæki nota núna kerfi
GR sem þýðir að þau hafa ekki getu til þess að fjárfesta í eigin fjarskiptvirkum, nema með því að tengjast beint í
rör. Það er mat Símans að það sé umtalsvert erfiðaðra fyrir minni fjarskiptafyrirtæki að fjárfesta í
fjarskiptavirkjum, ef aðilar í opinberri eigu veita þeim ekki aðgang að svörtum Ijósleiðara.
7
Síminn'*
sem leiðir til aukinnar skilvirkni og hefur umhverfislega betri áhrif. Því hraðar sem skiptin
frá kopar yfir í Ijósleiðara eiga sér stað, því betra fyrir alla hlutaðeigandi.
Fyrirtæki sem reka eigin innviði (hvort sem það er samstæða Símans, Sýn eða önnur
fjarskiptafyrirtæki) eru stöðugt í þeirri vegferð að þróa eigin innviði á sem hagkvæmastan
hátt. Mæla leiðbeiningar framkvæmdastjórnarinnar ESB fyrir að í slíkum tilvikum, sé
eðlilegt að fyrirtæki sem á koparheimtaugar tengist svörtum Ijósleiðara í opinberri eigu til
þess að skipta frá koparheimtaug yfir í Ijósheimtaug. Þannig að grundvallaratriði í þessum
málum er að tillaga Símans hefur jákvæð áhrif fyrir alla, opinbera aðila, minni fyrirtæki
sem vilja vaxa og þau fyrirtæki sem hafa yfir að ráða koparkerfi sem stendur frammi fyrir
yfirfærslu frá kopar yfir í Ijósleiðara.
Síminn telur það einnig vera málefnalegt að þau fjarskiptafyrirtæki, hvort sem það væri
Síminn eða eitthvað annað fjarskiptafyrirtæki, sem fá að tengjast svörtum Ijósleiðara á
grundvelli frumvarpsins, skuldbindi sig til þess verða við sanngjörnum og málefnalegum
beiðnum frá nýjum eða smærri fjarskiptafyrirtækjum um bitastraumsþjónustu. Það gæti
verið eðlilegt að setja slíka skyldu í lögin, en einnig gæti það verið krafa af hálfu hins
opinbera aðila sem veitir aðganginn. í þeim tilfellum sé aðgangur veittur á grundvelli
trúnaðar og jafnræðis gagnvart smásölueiningu fjarskiptafyrirtækisins sem fær aðganginn
að svörtum Ijósleiðara. Sambærilega hugmyndafræði má finna í tengslum við lagningu
Ijósleiðara opinberra aðila. í mörgum tilfellum innan ESB hefur hið opinbera lagt
Ijósleiðarakerfi en á grundvelli útboðs er valin einn netrekandi sem sér um rekstur kerfisins
og skal slíkur aðili veita aðgang að kerfum með óvirkum hætti sem og virkum hætti.11 í
viðauka við erindi þetta hefur Síminn útfært nánar tillögur Símans og bætt við skyldu um
að aðgangsbeiðandi, sem notar svartan Ijósleiðara, skulu verða við beiðnum um
bitastraumsaðgang frá aðilum, sem hafa ekki yfir eigin bitastraumsaðgangi að ráða.
Síminn telur að tillaga félagsins sé fyllilega í samræmi við markmið samkeppnslaga sem er
að efla virka samkeppni í viðskiptum og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu
framleiðsluþátta þjóðféiagsins og markmið fjarskiptalaga sem erað tryggja hagkvæm og
örugg fjarskipti hér á landi og efla virka samkeppni á fjarskiptamarkaði.
Samkeppniseftirlitið segir hins vegar í umsögn sinni sem var send samgöngunefnd Alþingis,
degi eftir að beiðni um umsögn barst, eftirfarandi setningu: „Er Samkeppniseftiriitið
sammála þeim skilningi því að öðrum kosti myndi skylda um aðgang að þessu leyti
draga úr uppbyggingu fjarskiptavirkja hjá minni fjarskiptafélögum og raska samkeppni
með alvarlegum hætti."
Eins og Síminn hefur rökstutt og rakið hér að framan þá er tillaga Símans einmitt til þess
fallin að efla samkeppni, draga úr aðgangshindrunum og styrkja vöxt minni
fjarskiptafyrirtækja, ekki aðeins í fjölda viðskiptavina, heldur styrkja arðsemi rekstrar
þeirra og gera þau sterkari. Það gerir þeim kleift að veita öflugari samkeppni. Þá getur
tillagan verið til þess fallin að auðvelda útskiptingu koparheimtauga fyrir Ijósheimtaugar,
sem ætti að auðvelda fjarskiptafyrirtækjum, jafnt stórum sem smáum, að leggja Ijósleiðara
í þéttbýli þar sem enginn Ijósleiðari er fyrir hendi. Framangreind áhrif ættu allir
markaðasaðilar að vera sammála um að sé þess virði að stefna að.
í tillögu Símans er með engum hætti dregið úr eða komið í veg fyrir að þeir aðilar, sem
eru í opinberri eigu, þurfi að hætta að bjóða þá þjónustu sem þeir gera nú þegar. Þeim er
jafn frjálst að bjóða hvaða skapandi lausnir sem þeir hafa hug á. Framboð þeirra varðandi
11 „The selected network operator must provide open and non-discriminatory wholesale access to the subsidised
infrastructure; including access to ducts, dark fibre, bitstream access, unbundled local loop and street cabinets."
Ákvörðun framkvæmdastjórnar ESB, State Aid SA.41175 (2015/N) - Austria Broadband Austria 2020. Sjá einnig
Ákvörðun framkvæmdastjórnar ESB State Aid SA.50844-Austria Broadband Styria.
8
Síminiv'
eigin tækniþjónustu, verður ekki raskað með nokkrum hætti. Um er að ræða fleiri valkosti
fyrir fjarskiptafyrirtæki, aukna samkeppni og ábata fyrir neytendur. Því hefur verið haldið
fram að tillaga Símans sé til þess að vernda hagsmuni Símans og tryggja lóðrétta
samþættingu samstæðu Símans. Hið gagnstæða er rétt. Ef aðilar í opinberri eigu opna fyrir
svartan Ijósleiðara, ætti það að leiða til þess að fleiri fjarskiptafyrirtæki geti keppt með
öflugum hætti við samstæðu Símans, sem og hina opinberu aðila sem bjóða upp á
bitastraumsþjónustu. Staðreynd málsins er að opnun svarts Ijósleiðara kemur aðilum eins
og t.d. Sýn, betur en samstæðu Símans. Gagnaveita Stokkhólmsborgar, Stokab, seluryfir
100 fjarskiptafyrirtækjum þjónustu sína sem gefur til kynna þá miklu grósku í samkeppni
sem aðgangur að svörtum Ijósleiðara leiðir af sér. Auk þess kaupa yfir 700 fyrirtæki og
stofnanir aðgang að svörtum Ijósleiðara Stokab.12
Það er von Símans að rétt innleiðing á tilskipuninni verði til þess fallin að loksins sé hægt
að ná sátt um aðgang fjarskiptafyrirtækja að grunninnviðum. Erlendis eru fyrirmyndir um
sambærilegan aðgang. Veit Síminn ekki betur en að almenn sátt ríki um slíkt fyrirkomulag,
mikil samkeppni ríki og þar sé verðlag internetþjónustu með því lægsta sem þekkist innan
Evrópu, hér má helst vísa til Stokkhólms sem hefur innleitt það fyrirkomulag að opinberir
aðilar veita aðgang að svörtum Ijósleiðara. Sú skoðum er almennt útbreidd að Stokkhólmur
sé í betri stöðu en margar aðrar borgir hvað varðar hagvöxt og verðlagningu á
internetþjónustu. Rétt innleiðing eins og Síminn leggur til felur ekki í sér að verið sé að
færa Símanum sérhagsmuni, heldur kemur þessi leið öllu samfélaginu til góða og er til þess
fallin að auka ábata neytenda, af uppbyggingu aðila á vegum hins opinbera. Það er þess
vegna mikilvægt að horft sé framhjá skammtíma pólitískum eða viðskiptalegum ágreiningi
og opinberir aðilar taki sameignilega afstöðu með neytendum og skyldi aðilum sem eru í
opinberri eigu að veita aðgang að svörtum Ijósleiðara.
Síminn telur eðlilegt að það sé unnið af heilindum í þeirri vegferð að skapa íslensku
fjarskiptaumhverfi sem bestan farveg og markaðsaðilar fórni ekki
skammtímasérhagsmunum fyrir lausnir sem eru sannarlega í þágu neytenda til langstíma.
Hér hefur hið opinbera lykilhlutverk að gegna og sveitarfélög og ríkið hafa tækifæri til þess
að skapa sátt um ákveðna grunninnviði fjarskipta sem hafa sl. 20 ár verið tilefni til fjölda
ágreningarsmála. Það er sannfæring Símans að tillaga félagsins, sé til þess fallin að draga
úr ágreiningi og lækka kostnað eftirlitsaðila. Lykilatriðið er að íslenskt samfélag búi við
öfluga fjarskiptavinniði sem geri þeim kleift að stuðla að hagvexti og almennri velferð.
Hið opinbera er eigandi allra helstu grunninnviða í landinu. Hið opinbera semur og ákveður
reglurnar sem aðilar eiga að fylgja. Hið opinbera annast síðan eftirlit með þeim aðilum sem
keppa við hið opinbera, auk þess að innheimta ýmis gjöld af þeim. Það er von Símans að
það náist sameiginlegur skilningur og sátt allra aðila, bæði einkaaðila sem starfa á
fjarskiptamarkaði og opinberra aðila, að aðgangur að svörtum Ijósleiðara, sem er beint eða
12 Skýrsla um áhrif Stokab, „STOKAB A SOCIO-ECONOMIC STUDY", Marco Forzati og Crister Mattson, 2013.
Einnig má vekja athygli á eftirfarandi í skýrslunni: „One way to see the benefits of Stokab's investment - and
perhaps the most direct -is to think that investments are made only once by a neutral infrastructure
holder. The operators that would have invested in fibre development can now instead lease fibre from
Stokab and invest in other activities, such as product development, and be able to offer better services
with lower prices. Stokab's neutral fibre infrastructure leads to lower dark fibre price: according to a study from
2011, dark fibre price in Stockholm is 55% lower than the price of the cheapest capital city analysed
in the report (Helsinki), see Figure 6. Operators and companies that lease dark fibre can in turn offer
iower príces to their customers, and/or increase their profits. This saving is probably not the most important
effectper se, but it is expected that lower prices and increased competition lead to further efficiency
enhancements in the market, as well as new business opportunities and increased social benefit, which we will
analyse in this chapter." bls. 24 í skýrslunni. Þá segir sérstaklega í skýrslunni að samnýting á Ijósleiðaranum leiði
til lægri verðlagningar á Ijósleiðaraðagangi „The presence of approximately 100 operators in Stockholm using
Stokab's network shows the value of an operator neutral network. Since deployment costs and fibre cables are
shared by multiple players, the number of operators has also resulted in the possibility of keeping the prices of
fibre connections low." Sjá bls. 25.
9
Síminn'*
óbeint í opinberri eigu, er jákvæður fyrir neytendur. Það er eindreginn vilji Símans að ná
slíkri sátt. Síminn vonast einnig til þess að opinberir aðilar sem hafa hagsmuni að gæta
séu tilbúnir til samtals um tillögur Símans. Árangurinn verður að öll fjarskiptafyrirtæki geti
einbeitt sé að skilvirkum fjárfestingum, öflugri nýsköpun og virkri samkeppni neytendum
til hagsbóta.
Virðingarfyllst
f.h. Símans hf.
■ it ^ \ \ — -
Eiríkur Hauksson, yfirlögfræðingur
Samrit:
Alþingi (Umhverfis- og samgöngunefnd Alþingis)
Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið
Borgarráð Reykjavíkurborgar
Samband íslenskra sveitarfélaga
Samkeppniseftirlitið
Póst- og fjarskiptastofnun
10
Viðauki l
Núverandi tillögur Símans eru að eftirfarndi :
Skilgreining á efnislegu grunnvirki í grein 2:
„Efnislegt grunnvirki: Netþáttur sem er ætlað að hýsa aðra netþætti án þess að verða
sjálfur að virkum þætti í netinu, s.s. rör, möstur, lagnir, brunnar til að sinna eftirliti,
mannop, tengikassar, byggingar eða inngangar að byggingum, loftnetsbúnaður, turnar og
súlur, þar með talið svartur Ijósleiðari í eigu aðiia sem eru beint og/eða óbeint í eigu ríkis
eða sveitarfélags. Hins vegar eru kaplar, þ.á m. svartur Ijósleiðari að öðru leyti en að
framan greinir, sem og netþættir sem eru notaðir til að afhenda neysluvatn, eins og það
er skilgreint íslenskum reglum um neysluvatn, ekki efnisleg grunnvirki í skilningi þessara
laga."
Að f) liður í 3. mgr. 7. gr. verði svohljóðandi:
„að rekstraraðili nets bjóði aðgengi að öðrum óvirkum innviðum, þ.m.t svörtum
Ijósleiðara, sem gerir aðgangsbeiðanda mögulegt að byggja eigið
háhraðafjarskiptakerfi sem hentar til þess að bjóða hvers konar þjónustu yfir,
enda er sá aðgangur í boði á grundvelli málefnalegra skilmála og sanngjarnar
verðlagningar."
Ný málsgrein 4 í grein 7, og aðrar málsgreinar færist niður, sem er svohljóðandi:
„Rekstraraðila nets er óheimilt að gera það að skilyrði fyrir aðgangi að
aðgangsbeiðandi noti eða kaupi aðgang að virkum búnaði rekstraraðila nets.
Geti rekstraraðili nets ekki boðið aðgang að rörum til þess að leggja Ijósleiðara
að byggingu skal hann bjóða aðgang að fjarskiptaþráðum, s.s. svörtum
Ijósleiðara þess í stað sem gerir fjarskiptafyrirtæki kleift að nýta eigin virkan
fjarskiptabúnað að fullu leyti."
Til þess að efla enn frekar virka samkeppni telur Síminn eðlilegt að eftirfarandi málsgrein
við grein 7 verði bætt í lögin og yrði síðasta málsgreinin, til viðbótar við fyrri tillögur
Símans:
„Fjarskiptafyrirtæki sem nýtir aðgang að svörtum Ijósleiðara á grundvelli beiðni
sem fellur undir 2. mgr. 7. gr., í þeim tilgangi að byggja upp
háhraðafjarskiptakerfi, skal verða við málefnalegum og sanngjörnum beiðnum
um aðgang að bitastraumi, enda er beiðnin sett fram af fjarskiptafyrirtæki sem
hefur ekki yfir eigin bitastraum að ráða og tilgangurinn með beiðninni er að
veita hvers konar bandbreiða þjónustu til heimila. Skal slíkur aðgangur vera
veittur á grundvelli jafnræðis m.t.t. smásölueiningar þess fyrirtækis sem veitir
aðganginn og ennfremur skal aðgangsveitandi tryggja trúnað við
aðgansbeiðanda gagnvart smásölustarfsemi aðgangsveitanda, að því gefnu að
aðgangsveitandi starfræki eigin smásölueiningu.
Til skýringar þá væri hægt að taka það fram að tilgangurinn með þessu ákvæði er að
tryggja minni fjarskiptafyrirtækjum, sem hafa ekki yfir eigin bitastraumskerfi að ráða,
möguleikann á því að bjóða heimilum internetþjónustu eða hvers konar bandbreiða
þjónustu, óháð því hvaða fjarskiptafyrirtæki hafi tengst viðkomandi Ijósheimtaug.
Síminn telur það eðlilega og sanngjarna nálgun að ef fjarskiptafyrirtæki tengist svörtum
Ijósleiðara sem er í eigu opinbers aðila, þá veiti slíkt fjarskiptafyrirtæki aðgang að
bitastraumsþjónustu til minni aðila til þess að koma í veg fyrir hægt yrði að útiloka minni
fjarskiptafyrirtæki frá innviðum hins opinbera aðila. Þetta leiðir einnig til þess að minni
fjarskiptafyrirtæki hafi möguleikann á því að skipta við nokkra aðila sem reka
11
Síminn'*
bitastraumsþjónustu ofan á kerfi hins opinbera aðila. Ennfremur gæfi þetta
fjarskiptafyrirtæki kost á því að koma inn á markaðinn með ódýrum tilkostnaði, ná að safna
upp viðskiptavinum og í kjölfarið taka næsta skref í þróuninni og byggja upp eigin
bitastraumsþjónustu. Slík fyrirtæki gætu þá valið um að nota eigin bitastraumsþjónustu
þar sem forsendur eru fyrir hendi eða kaupa aðgang að þriðja aðila, þar sem
kostnaðarlegar forsendur fyrir uppbyggingu eigin bitastraumsþjóustu eru verri.
12