W' LÖGREGLUSTJÓRINN Á HÖFUÐBORGARSVÆÐINU
4&f!cn5a IIIssí'ac x
Nefndarsvið Alþingis
Velferðarnefnd
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík
Reykjavík, 12. júní 2019
Efni: Umsögn um frumvarp til iaga um breytingu á barnaverndarlögum, nr.
80/2002 (refsing við tálmun eða takmörkun á umgengni), 126. mál á 149.
löggjafarþingi 2018 - 2019.
Lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hefur borist til umsagnar frumvarp til laga
um breytingu á bamavemdarlögum nr. 88/2002 er varðar tálmun eða takmörkun á
umgengni.
Lögreglustjóri telur rétt að gera athugasemdir við frumvarpið.
í frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á bamavemdarlögum nr. 80/2002,
breytingar sem lúta að refsiákvæði 98. gr. laganna. Ákvæðið í núverandi mynd vemdar
böm fyrir brotum umsjáraðila gegn þeim, brotum sem felast í andlegri eða líkamlegri
misþyrmingu, að misbjóða bami kynferðislega eða á annan hátt, og loks vanrækja
bamið andlega eða líkamlega þannig að lífi eða heilsu bamsins er hætta búin. Brot getur
varðað allt að fimm ára fangelsi nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðmm lögum.
Samkvæmt framansögðu er lágmarsrefsing í dag 30 daga fangelsi, sbr. 1. mgr. 34. gr.
almennra hegningarlaga nr. 19/1940.
í frumvarpinu er lagt til í a. lið 1. gr. að lágmarksrefsing verði færð niður í sektir. í b.
lið 1. gr. að brot skv. ákvæðinu sæti einungis opinberri rannsókn að undangenginni
kæm bamavemdar til lögreglu. Þá er að lokum lagt til í c. lið 1. gr. að tálmi foreldri
hinu foreldrinu eða öðmm sem eiga umgengnisrétt samkvæmt úrskurði, dómsátt
foreldra eða samningi þeirra staðfestum af sýslumanni að neyta umgengnisréttar, eða
takmarki hann, varði það sektum eða fangelsi allt að fimm ámm. Slík brot sæti einungis
opinberri rannsókn að undangenginni kæm bamavemdar til lögreglu.
Um c. lið 1. gr. frumvarpsins
Að mati lögreglu er óumdeilt að sú háttsemi að tálma eða takmarka umgengni bams við
foreldri getur eftir atvikum falið í sér andlega vanrækslu gagnvart bami. Að mati
lögreglu er ljóst að refsivemd sem tekur til þeirra hagsmuna bamsins að þekkja foreldra
Hverfisgata 115 Sími: 444-1000
150Reykjavík Fax: 444-1015
Veffang: www.lrh.is
Netfang: lrh@lrh.is
http://www.lrh.is
mailto:lrh@lrh.is
sína og njóta umönnunar þeirra, er nú þegar til staðar í 98. gr. bamavemdarlaga, sbr. til
hliðsjónar 7. gr. Bamasáttmála Sameinuðu þjóðanna sbr. lög nr. 19/2013, og 1. mgr.
46. gr. bamalaga nr. 76/2003. Ekki hefur reynt beint á þessa tegund vanrækslu íyrir
dómstólum svo vitað sé, en lagaákvæðið er þannig úr garði gert að það er ekkert því til
fyrirstöðu, að mati lögreglu, að beita því ef svo ber undir. Skilyrðin em að sýnt sé fram
á að um vanrækslu sé að ræða og að vanræksla sé á bví stigi að hún stefni lífi eða heilsu
bamsins i hættu. Tilvik sem gæti fallið undir núgildandi ákvæði er þegar forsjárforeldri
meinar foreldri með umgengnisrétt að hitta bam sitt án lögmætra ástæðna og að sýnt sé
fram á að sú vanræksla sé komin á það stig að hafa það mikil áhrif á líðan bamsins að
lífi eða heilsu þess er stefnt í hættu.
Frumvarpið verður ekki skilið öðmvísi en svo að gengið sé út frá því að sú háttsemi að
brjóta gegn umgengnisrétti sem ákveðinn er með úrskurði, dómi, dómsátt foreldra eða
staðfestum samningi feli ávallt í sér vanrækslu gagnvart bami óháð því hvort háttsemin
sem slík hafi raunvemlega haft áhrif á líðan bamsins. Eins og ffumvarpinu er háttað þá
telst brot sem þar er lýst, fullffamið þegar úrskurði, dómi, dómsátt foreldra eða
staðfestum samningi þeirra af sýslumanni um umgengni er ekki fylgt. Ekki þarf að sýna
ffam á að vanræksla þessarar tegundar sé á því stigi að lífi eða heilsu bams sé hætta
búin. Að mati lögreglu má setja spumingamerki við þessa fyrirhuguðu tilhögun
refsiákvæðis, og þá með hliðsjón af markmiðum núgildandi bamavemarlaga, sbr. síðari
málslið 1. mgr. 2. gr. laganna, þar sem beita skal úrræðum til vemdar einstökum bömum
þegar það á við, og hvort rétt sé að gera þessari háttsemi, sem lýst er sem vanrækslu í
ffumvarpinu, hærra undir höfði en vanrækslu sem t.d. felst í því að bam fær ekki
viðhlítandi umönnun t.d. í formi matar og drykkjar og viðhlítandi aðbúnaðar, eða þegar
um er að ræða vanrækslu á tilfinningalegum þörfum og félagsþroska bams. í þeim
tilvikum þarf að sýna ffam á að vanrækslan hafi haft áhrif á velferð bams. Ýmsar
ástæður geta legið að baki því að foreldri skili ekki bami strax í umgengni, stundum
ráðast tafir af óviðráðanlegum orsökum (t.d. veðri). Einnig að skýringu á tálmun eða
takmörkun á umgengni megi rekja til vemdarsjónarmiða. Talið er nauðsynlegt að veita
ákveðið svigrúm í þeim efnum, en ekki er gert ráð fyrir því í ffumvarpinu sé tekið mið
af fullff amningastigi brots eins og því er lýst, og þá sérstaklega þegar gmnur er til staðar
um brot gegn bami. I slíkum tilvikum ber foreldri að vemda bam sitt, að viðlagðri
refsiábyrgð.
Þá er bent á að önnur úrræði em nú þegar til staðar. Samkvæmt ffumvarpinu gæti sú
háttsemi að tálma eða takmarka umgengni í eitt skipti, eða ffesta umgengni um nokkrar
klukkustundur, fallið undir ákvæðið, verði það að lögum. Af hálfu lögreglu er bent á að
skv. núgildandi lögum hafa stjómvöld önnur úrræði þegar um er að ræða háttsemi af
ffamangreindum toga, en stjómvöld geta beitt þvingunarrúrræðum í formi dagsekta til
að knýja á um umgengni og effir atvikum geta dómstólar úrskurðað um að umgengni
verði komið á með aðfor. Samkvæmt umsögnum sýslumanna o.fl. sem vom lagðar ffam
í fyrri umferð þessa ffumvarps á 146. löggjafarþingi, virðist sem það úrræði hafi gefist
2
ágætlega. Lögregla getur eftir sem áður tekið til rannsóknar mál þar sem vanræksla af
völdum tálmunar eða takmörkunar á umgengni er komin á það stig að lífi eða heilsu
bamsins er hætta búin.
Einnig er bent á ekki er fyrirséð að breytingar í þessa veru séu til þess fallnar að stytta
málsmeðferð. I raun þvert á móti. I umsögn sýslumannsins á Suðurlandi í fyrri umferð
málsins kemur fram að málsmeðferð hjá sýslumönnum sé ekki tímafrek. Lögreglustjóri
bendir á að sakamálarannsóknir geta hins vegar tekið langan tíma. Til viðmiðunar er
bent á að málsmeðferðartími forgangsmála (skv. skilgreiningu fyrirmæla
ríkissaksóknara nr. 4/2017) hjá embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu (LRH),
er 400-500 dagar að meðaltali (nauðgun 429 dagar, kynferðisbrot gegn bömum 503
dagar og heimilisofbeldi 431 dagar) samkvæmt málum sem lokið var hjá embættinu á
tímabilinu júlí til desember 2018. Ljóst er að meginþungi málanna á landsvísu myndu
koma til meðferðar hjá LRH og gætu skv. framansögðu tekið yfir ár í rannsókn með
tilheyrandi kostnaði og álagi.
Jafnframt er bent á að ekki er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að tryggja réttarvemd
bama sem gætu fengið stöðu sem brotaþolar við sakamálarannsókn, en ætla verður að
gengið sé út frá því frumvarpinu að bam geti fengið réttarstöðu brotaþola. Það að hefja
lögreglurannsókn í málum sem þessum felur í sér að lögregla þarf að jafnaði að taka
skýrslur af hlutaðeigandi. Eftir atvikum þyrflti að taka skýrslu af bömum sem
brotaþolum til að upplýsa um málsatvik. Brotaþolar skv. bamavemdarlögum eiga ekki
rétt á því að fá tilnefndan réttargæslumann skv. 41. gr. laga um meðferð sakamála nr.
88/2008, nema brot varði jafnframt við ákvæði almennra hegningarlaga.
Loks er bent á að sakamálarannsókn er til þess fallin að vera afar íþyngjandi fyrir
fjölskyldur. Þekkt dæmi em um að sakamálarannsóknir hafi sundrað fjölskyldum.
Verður að telja mikilvægt að sú staðreynd sé höfð í huga þegar tekin er ákvörðun um
meðferð þessa fflumvarps, en markmið núgildandi bamavemdalaga skv. 1. mgr. 2. gr.
bamavemdarlaga er að styrkja fjölskyldur í uppeldishlutverki sínu og beita úrræðum til
vemdar einstökum bömum þegar það á við.
Refsivernd foreldra og annarra sem eiga umgengnisrétt
Réttur foreldra og annarra sem eiga umgengnisrétt er vemdaður í 193. gr. almennra
hegningarlaga nr. 19/1940, en þar segir:
„Hver, sem sviptir foreldra eða aðra rétta aðilja valdi eða umsjá yfir bami, sem ósjálfráða er
fyrir æsku sakir, eða stuðlar að því, að það komi sér undan slíku valdi eða umsjá, skal sæta
sektum ... '> eða fangelsi allt að 16 ámm eða ævilangt.“
3
Að mati lögreglustjóra tekur framangreint ákvæði að verulegu leyti á þeirri háttsemi
sem lýst er í hinu framlagða frumvarpi, og er því tekið undir afstöðu lögreglustjórans á
Suðumesjum í umsögn hans sem lögð var fram við meðferð málsins á 146.
löggjafarþingi. Reynt hefur á ákvæðið í nokkmm dómum, þekktasti er dómur
Hæstaréttar í málinu nr. 206/2005, en þar var faðir ákærður fyrir brot gegn ofangreindu
ákvæði, þ.e. sifskaparbrot, með því að hafa svipt fyrrverandi eiginkonu sína og
bamsmóður valdi og umsjá bams þeirra með því að hafa farið með bamið til Frakklands
og haldið því þar í trássi við úrskurð héraðsdóms sem hafði átta mánuðum áður falið
móðurinni forsjá bamsins til bráðabirgða og bannað foreldmm að fara með það úr landi.
Faðirinn bar við neyðarrétti, að háttsemi hans hafi skýrst af því að hann andlegri heilsu
bamsins hafi verið áfátt en Hæstiréttur féllst ekki á refsileysi verknaðar á gmndvelli
neyðarréttar og dæmdi foðurinn í 10 mánaða skilorðsbundna fangelsisrefsingu.
Dómurinn hefur fordæmisgildi um meðferð sambærilegra mála, þ.e. rétt
forsjárforeldris, enda refsilöggjöf óbreytt. Hvað varðar rétt foreldra sem fara með
sameiginlega forsjá þá hafa vaknað upp spumingar um hvort refsivemd ákvæðisins nái
til slíks réttar. Á þetta reyndi í nýlegum dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, uppkveðinn
þann 6. mars 2018, í málinu nr. S-62/2018, en þar var móðir bams ákærð fyrir brot gegn
193. gr. almennra hegningarlaga með því að hafa á tæpu árstímabili svipt föður bamsins
valdi og umsjón yfir baminu með því að fara með bamið utan án leyfis föður og haldið
baminu þar, en foreldamir fóm sameiginlega með forsjá bamsins. Ákærða játaði sök en
bar við að faðirinn hafi brotið munnlegan samning þeirra á milli um að hún ætti að fara
með forsjá bamsins ein. Dómurinn taldi það sjónarmið ekki vega til refsilækkunar og
dæmdi móðurina til að sæta 8 mánaða skilorðsbundinni fangelsisrefsingu.
Á svipað reyndi í dómi Héraðdóms Reykjaness dags. 20. mars 2019 í málinu nr. S-
386/2018, en þar var móðir ákærð fyrir að fara með böm úr landi og dvelja þar í tiltekinn
tíma án samþykkis feðra bamanna sem fóra með sameiginlega forsjá bamanna. Móðirin
neitaði sök og kvað sig ekki hafa ætlað að svipta feðuma valdi eða umsjá bamanna.
Héraðsdómur sýknaði ákærðu með þeim rökum að ekki hafi verið til staðar
yfirvaldsúrskurður sem meinaði móðurinni að fara tímabundið með bömin utan til
náms, en óumdeilt var í málinu að feðumir höfðu ekki veitt samþykki sitt fyrir þeirri
ráðstöfun. Var í niðurstöðu dóms bent á ákvæði 3. mgr. 28. gr. a. bamalaga nr. 76/2003
þar sem kemur ffarn að öðra foreldrinu óheimilt að fara með bamið úr landi án
samþykkis hins. Einnig 1. mgr. 51. gr. a. sömu laga, þar sem kemur fram að sýslumaður
úrskurðar að kröfu foreldris um rétt til að fara í ferðalag með bam úr landi ef foreldrar
fara sameiginlega með forsjá bams og á það bent að feðumir leituðu ekki til sýslumanns
vegna málsins. Dómnum var áfrýjað af hálfu ríkissaksóknara til Landsréttar með
áffýjunarstefnu útg. 29. mars sl.
4
Framangreindir dómar eru athyglisverðir og þótt héraðsdómamir tveir séu á öndverðum
meiði í niðurstöðu sinni þá má af niðurstöðu sýknudómsins ráða að sakfellt hefði verið
ef ákvörðun yfirvalds hefði legið fyrir um bann við för bamanna úr landi. Landsréttur
mun væntanlega skera úr um hvort samþykkisskortur foreldris dugi til sakfellingar, en
slík niðurstaða myndi rúmast vel innan ákvæðis 193. gr. hgl. að mati lögreglustjóra, sé
tekið mið af orðalagi ákvæðisins og fastmótaðri venju í dómaffamkvæmd hvemig beri
að skýra hugtakið samþykki í refsiréttarlegu og réttarfarslegu tilliti.
Ekki hefur reynt á það fyrir dómi svo vitað sé hvemig myndi hátta til í þeim tilvikum
þegar brotið er gegn umgengnisrétti foreldra eða annarra sem fara ekki með forsjá
bamsins, þ.e. hvort refsivemd ákvæðisins taki til umgengnisréttar foreldris eða annarra.
Sé um tilvik að ræða þar sem foreldri, sem fer með forsjá bams, brýtur gegn
umgengnisrétti hins foreldrisins, sem ákveðinn hefúr verið í úrskurði, dómsátt foreldra
eða samningi þeirra staðfestum af sýslumanni, þá gæti slíkt tilvik fallið undir
verknaðarlýsingu ákvæðisins sé tekið mið af orðalagi þess, sbr. hugtakið „ umsjá “■ Sé
ekki um tálmun að ræða sem ræðst af lögmætum vemdarsjónarmiðum
(neyðarréttarsjónarmiðum) þá er það mat lögreglustjóra að refsivemd ákvæðisins taki
til brota gegn umgengnisrétti. Ákvæðinu yrði þó allajafna ekki beitt nema í alvarlegustu
tilvikum, sbr. dómana sem hér hafa verið nefndir, t.d. þegar farið er úr landi með bam
án heimildar.
Þá gæti háttsemin einnig fallið undir ákvæði 98. gr. bamavemdarlaga ef sýnt er fram á
að um vanrækslu sé að ræða sem ógni lífi eða heilsu bamsins.
Málsmeðferð skv. b. og c. lið frumvarpsins
í b. lið fmmvarpsins er gert ráð fyrir að öll brot skv. 98. gr. bamavemdarlaga sæti ekki
rannsókn lögreglu nema að undangenginni kæm frá bamavemdaryfirvöldum. Að mati
lögreglustjóra er hér verið að leggja til að minnka réttarvernd bama til muna frá því sem
verið hefur. Ekki verður séð hvemig breyting sem þessi kemur heim og saman við
áherslur nútímans um aukna refsi- og réttarvemd bama. Þá er bent á að lögregla kemur
iðulega á vettvang þar sem brot gegn bömum em nýyfirstaðin. Rannsókn hefst þá þegar
í stað til að tryggja sönnunargögn. Bið eftir kæm myndi leiða til vemlegra réttarspjalla
þannig að litlar líkur yrðu á að brot gegn bömum teldust upplýst. Lögreglustjóri mælir
eindregið gegn því að þessi leið verði farin.
Hvað varðar c. lið frumvarpsins þá er þar einnig gert ráð fyrir að brot sæti ekki opinberri
rannsókn nema að undangenginni kæm bamarvemdaryfirvalda. Lögreglustjóri telur að
almennt eigi ekki að binda hendur lögreglu þegar kemur að rannsókn brota, hvað þá
þegar um er að ræða brot gegn bömum, sbr. það sem að ofan greinir. Þá er bent á að
þekking á brotum og meðferð þeirra er hjá lögreglu meðan áherslur bamavemdar em
aðrar.
5
Um a. lið frumvarpsins
Gert er ráð fyrir að færa lágmarksrefsingu núgildandi 98. gr. bamavemdarlaga niður í
sektir. Bent er á sömu sjónarmið og að ofan greinir, þ.e. áherslur um aukna réttarvemd
bama. Hvað varðar brot sem lýst er í c. lið frumvarpsins þá kann sektarrefsing að eiga
betur við, enda ekki gert ráð fyrir að brot hafi leitt til tjóns gagnvart bami. En áréttað er
það sem að ffaman segir um hvort heppilegt sé að hafa ákvæði sem þetta í
bamavemdarlögum, auk þess sem núgildandi fyrirkomulag, þar sem sýslumenn geta
beitt dagssektum til að þvinga umgengni, hefur gefist vel skv. umsögnum sýslumanna.
6