Barnaverndarlög

Umsögn í þingmáli 126 á 149. þingi


Þingmál lagt fram: 20.09.2018 Tegund þingmáls: Lagafrumvarp Fjöldi umsagna við þingmál: 14 Fjöldi umsagnarbeiðna við þingmál: 71 Ferill þingmálsins á althingi.is Sendandi: Lögreglan á höfuðborgarsvæðinu Viðtakandi: Velferðar­nefnd Dagsetning: 12.06.2019 Gerð: Umsögn
W' LÖGREGLUSTJÓRINN Á HÖFUÐBORGARSVÆÐINU 4&f!cn5a IIIssí'ac x Nefndarsvið Alþingis Velferðarnefnd Austurstræti 8-10 150 Reykjavík Reykjavík, 12. júní 2019 Efni: Umsögn um frumvarp til iaga um breytingu á barnaverndarlögum, nr. 80/2002 (refsing við tálmun eða takmörkun á umgengni), 126. mál á 149. löggjafarþingi 2018 - 2019. Lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hefur borist til umsagnar frumvarp til laga um breytingu á bamavemdarlögum nr. 88/2002 er varðar tálmun eða takmörkun á umgengni. Lögreglustjóri telur rétt að gera athugasemdir við frumvarpið. í frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á bamavemdarlögum nr. 80/2002, breytingar sem lúta að refsiákvæði 98. gr. laganna. Ákvæðið í núverandi mynd vemdar böm fyrir brotum umsjáraðila gegn þeim, brotum sem felast í andlegri eða líkamlegri misþyrmingu, að misbjóða bami kynferðislega eða á annan hátt, og loks vanrækja bamið andlega eða líkamlega þannig að lífi eða heilsu bamsins er hætta búin. Brot getur varðað allt að fimm ára fangelsi nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðmm lögum. Samkvæmt framansögðu er lágmarsrefsing í dag 30 daga fangelsi, sbr. 1. mgr. 34. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. í frumvarpinu er lagt til í a. lið 1. gr. að lágmarksrefsing verði færð niður í sektir. í b. lið 1. gr. að brot skv. ákvæðinu sæti einungis opinberri rannsókn að undangenginni kæm bamavemdar til lögreglu. Þá er að lokum lagt til í c. lið 1. gr. að tálmi foreldri hinu foreldrinu eða öðmm sem eiga umgengnisrétt samkvæmt úrskurði, dómsátt foreldra eða samningi þeirra staðfestum af sýslumanni að neyta umgengnisréttar, eða takmarki hann, varði það sektum eða fangelsi allt að fimm ámm. Slík brot sæti einungis opinberri rannsókn að undangenginni kæm bamavemdar til lögreglu. Um c. lið 1. gr. frumvarpsins Að mati lögreglu er óumdeilt að sú háttsemi að tálma eða takmarka umgengni bams við foreldri getur eftir atvikum falið í sér andlega vanrækslu gagnvart bami. Að mati lögreglu er ljóst að refsivemd sem tekur til þeirra hagsmuna bamsins að þekkja foreldra Hverfisgata 115 Sími: 444-1000 150Reykjavík Fax: 444-1015 Veffang: www.lrh.is Netfang: lrh@lrh.is http://www.lrh.is mailto:lrh@lrh.is sína og njóta umönnunar þeirra, er nú þegar til staðar í 98. gr. bamavemdarlaga, sbr. til hliðsjónar 7. gr. Bamasáttmála Sameinuðu þjóðanna sbr. lög nr. 19/2013, og 1. mgr. 46. gr. bamalaga nr. 76/2003. Ekki hefur reynt beint á þessa tegund vanrækslu íyrir dómstólum svo vitað sé, en lagaákvæðið er þannig úr garði gert að það er ekkert því til fyrirstöðu, að mati lögreglu, að beita því ef svo ber undir. Skilyrðin em að sýnt sé fram á að um vanrækslu sé að ræða og að vanræksla sé á bví stigi að hún stefni lífi eða heilsu bamsins i hættu. Tilvik sem gæti fallið undir núgildandi ákvæði er þegar forsjárforeldri meinar foreldri með umgengnisrétt að hitta bam sitt án lögmætra ástæðna og að sýnt sé fram á að sú vanræksla sé komin á það stig að hafa það mikil áhrif á líðan bamsins að lífi eða heilsu þess er stefnt í hættu. Frumvarpið verður ekki skilið öðmvísi en svo að gengið sé út frá því að sú háttsemi að brjóta gegn umgengnisrétti sem ákveðinn er með úrskurði, dómi, dómsátt foreldra eða staðfestum samningi feli ávallt í sér vanrækslu gagnvart bami óháð því hvort háttsemin sem slík hafi raunvemlega haft áhrif á líðan bamsins. Eins og ffumvarpinu er háttað þá telst brot sem þar er lýst, fullffamið þegar úrskurði, dómi, dómsátt foreldra eða staðfestum samningi þeirra af sýslumanni um umgengni er ekki fylgt. Ekki þarf að sýna ffam á að vanræksla þessarar tegundar sé á því stigi að lífi eða heilsu bams sé hætta búin. Að mati lögreglu má setja spumingamerki við þessa fyrirhuguðu tilhögun refsiákvæðis, og þá með hliðsjón af markmiðum núgildandi bamavemarlaga, sbr. síðari málslið 1. mgr. 2. gr. laganna, þar sem beita skal úrræðum til vemdar einstökum bömum þegar það á við, og hvort rétt sé að gera þessari háttsemi, sem lýst er sem vanrækslu í ffumvarpinu, hærra undir höfði en vanrækslu sem t.d. felst í því að bam fær ekki viðhlítandi umönnun t.d. í formi matar og drykkjar og viðhlítandi aðbúnaðar, eða þegar um er að ræða vanrækslu á tilfinningalegum þörfum og félagsþroska bams. í þeim tilvikum þarf að sýna ffam á að vanrækslan hafi haft áhrif á velferð bams. Ýmsar ástæður geta legið að baki því að foreldri skili ekki bami strax í umgengni, stundum ráðast tafir af óviðráðanlegum orsökum (t.d. veðri). Einnig að skýringu á tálmun eða takmörkun á umgengni megi rekja til vemdarsjónarmiða. Talið er nauðsynlegt að veita ákveðið svigrúm í þeim efnum, en ekki er gert ráð fyrir því í ffumvarpinu sé tekið mið af fullff amningastigi brots eins og því er lýst, og þá sérstaklega þegar gmnur er til staðar um brot gegn bami. I slíkum tilvikum ber foreldri að vemda bam sitt, að viðlagðri refsiábyrgð. Þá er bent á að önnur úrræði em nú þegar til staðar. Samkvæmt ffumvarpinu gæti sú háttsemi að tálma eða takmarka umgengni í eitt skipti, eða ffesta umgengni um nokkrar klukkustundur, fallið undir ákvæðið, verði það að lögum. Af hálfu lögreglu er bent á að skv. núgildandi lögum hafa stjómvöld önnur úrræði þegar um er að ræða háttsemi af ffamangreindum toga, en stjómvöld geta beitt þvingunarrúrræðum í formi dagsekta til að knýja á um umgengni og effir atvikum geta dómstólar úrskurðað um að umgengni verði komið á með aðfor. Samkvæmt umsögnum sýslumanna o.fl. sem vom lagðar ffam í fyrri umferð þessa ffumvarps á 146. löggjafarþingi, virðist sem það úrræði hafi gefist 2 ágætlega. Lögregla getur eftir sem áður tekið til rannsóknar mál þar sem vanræksla af völdum tálmunar eða takmörkunar á umgengni er komin á það stig að lífi eða heilsu bamsins er hætta búin. Einnig er bent á ekki er fyrirséð að breytingar í þessa veru séu til þess fallnar að stytta málsmeðferð. I raun þvert á móti. I umsögn sýslumannsins á Suðurlandi í fyrri umferð málsins kemur fram að málsmeðferð hjá sýslumönnum sé ekki tímafrek. Lögreglustjóri bendir á að sakamálarannsóknir geta hins vegar tekið langan tíma. Til viðmiðunar er bent á að málsmeðferðartími forgangsmála (skv. skilgreiningu fyrirmæla ríkissaksóknara nr. 4/2017) hjá embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu (LRH), er 400-500 dagar að meðaltali (nauðgun 429 dagar, kynferðisbrot gegn bömum 503 dagar og heimilisofbeldi 431 dagar) samkvæmt málum sem lokið var hjá embættinu á tímabilinu júlí til desember 2018. Ljóst er að meginþungi málanna á landsvísu myndu koma til meðferðar hjá LRH og gætu skv. framansögðu tekið yfir ár í rannsókn með tilheyrandi kostnaði og álagi. Jafnframt er bent á að ekki er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að tryggja réttarvemd bama sem gætu fengið stöðu sem brotaþolar við sakamálarannsókn, en ætla verður að gengið sé út frá því frumvarpinu að bam geti fengið réttarstöðu brotaþola. Það að hefja lögreglurannsókn í málum sem þessum felur í sér að lögregla þarf að jafnaði að taka skýrslur af hlutaðeigandi. Eftir atvikum þyrflti að taka skýrslu af bömum sem brotaþolum til að upplýsa um málsatvik. Brotaþolar skv. bamavemdarlögum eiga ekki rétt á því að fá tilnefndan réttargæslumann skv. 41. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008, nema brot varði jafnframt við ákvæði almennra hegningarlaga. Loks er bent á að sakamálarannsókn er til þess fallin að vera afar íþyngjandi fyrir fjölskyldur. Þekkt dæmi em um að sakamálarannsóknir hafi sundrað fjölskyldum. Verður að telja mikilvægt að sú staðreynd sé höfð í huga þegar tekin er ákvörðun um meðferð þessa fflumvarps, en markmið núgildandi bamavemdalaga skv. 1. mgr. 2. gr. bamavemdarlaga er að styrkja fjölskyldur í uppeldishlutverki sínu og beita úrræðum til vemdar einstökum bömum þegar það á við. Refsivernd foreldra og annarra sem eiga umgengnisrétt Réttur foreldra og annarra sem eiga umgengnisrétt er vemdaður í 193. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, en þar segir: „Hver, sem sviptir foreldra eða aðra rétta aðilja valdi eða umsjá yfir bami, sem ósjálfráða er fyrir æsku sakir, eða stuðlar að því, að það komi sér undan slíku valdi eða umsjá, skal sæta sektum ... '> eða fangelsi allt að 16 ámm eða ævilangt.“ 3 Að mati lögreglustjóra tekur framangreint ákvæði að verulegu leyti á þeirri háttsemi sem lýst er í hinu framlagða frumvarpi, og er því tekið undir afstöðu lögreglustjórans á Suðumesjum í umsögn hans sem lögð var fram við meðferð málsins á 146. löggjafarþingi. Reynt hefur á ákvæðið í nokkmm dómum, þekktasti er dómur Hæstaréttar í málinu nr. 206/2005, en þar var faðir ákærður fyrir brot gegn ofangreindu ákvæði, þ.e. sifskaparbrot, með því að hafa svipt fyrrverandi eiginkonu sína og bamsmóður valdi og umsjá bams þeirra með því að hafa farið með bamið til Frakklands og haldið því þar í trássi við úrskurð héraðsdóms sem hafði átta mánuðum áður falið móðurinni forsjá bamsins til bráðabirgða og bannað foreldmm að fara með það úr landi. Faðirinn bar við neyðarrétti, að háttsemi hans hafi skýrst af því að hann andlegri heilsu bamsins hafi verið áfátt en Hæstiréttur féllst ekki á refsileysi verknaðar á gmndvelli neyðarréttar og dæmdi foðurinn í 10 mánaða skilorðsbundna fangelsisrefsingu. Dómurinn hefur fordæmisgildi um meðferð sambærilegra mála, þ.e. rétt forsjárforeldris, enda refsilöggjöf óbreytt. Hvað varðar rétt foreldra sem fara með sameiginlega forsjá þá hafa vaknað upp spumingar um hvort refsivemd ákvæðisins nái til slíks réttar. Á þetta reyndi í nýlegum dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, uppkveðinn þann 6. mars 2018, í málinu nr. S-62/2018, en þar var móðir bams ákærð fyrir brot gegn 193. gr. almennra hegningarlaga með því að hafa á tæpu árstímabili svipt föður bamsins valdi og umsjón yfir baminu með því að fara með bamið utan án leyfis föður og haldið baminu þar, en foreldamir fóm sameiginlega með forsjá bamsins. Ákærða játaði sök en bar við að faðirinn hafi brotið munnlegan samning þeirra á milli um að hún ætti að fara með forsjá bamsins ein. Dómurinn taldi það sjónarmið ekki vega til refsilækkunar og dæmdi móðurina til að sæta 8 mánaða skilorðsbundinni fangelsisrefsingu. Á svipað reyndi í dómi Héraðdóms Reykjaness dags. 20. mars 2019 í málinu nr. S- 386/2018, en þar var móðir ákærð fyrir að fara með böm úr landi og dvelja þar í tiltekinn tíma án samþykkis feðra bamanna sem fóra með sameiginlega forsjá bamanna. Móðirin neitaði sök og kvað sig ekki hafa ætlað að svipta feðuma valdi eða umsjá bamanna. Héraðsdómur sýknaði ákærðu með þeim rökum að ekki hafi verið til staðar yfirvaldsúrskurður sem meinaði móðurinni að fara tímabundið með bömin utan til náms, en óumdeilt var í málinu að feðumir höfðu ekki veitt samþykki sitt fyrir þeirri ráðstöfun. Var í niðurstöðu dóms bent á ákvæði 3. mgr. 28. gr. a. bamalaga nr. 76/2003 þar sem kemur ffarn að öðra foreldrinu óheimilt að fara með bamið úr landi án samþykkis hins. Einnig 1. mgr. 51. gr. a. sömu laga, þar sem kemur fram að sýslumaður úrskurðar að kröfu foreldris um rétt til að fara í ferðalag með bam úr landi ef foreldrar fara sameiginlega með forsjá bams og á það bent að feðumir leituðu ekki til sýslumanns vegna málsins. Dómnum var áfrýjað af hálfu ríkissaksóknara til Landsréttar með áffýjunarstefnu útg. 29. mars sl. 4 Framangreindir dómar eru athyglisverðir og þótt héraðsdómamir tveir séu á öndverðum meiði í niðurstöðu sinni þá má af niðurstöðu sýknudómsins ráða að sakfellt hefði verið ef ákvörðun yfirvalds hefði legið fyrir um bann við för bamanna úr landi. Landsréttur mun væntanlega skera úr um hvort samþykkisskortur foreldris dugi til sakfellingar, en slík niðurstaða myndi rúmast vel innan ákvæðis 193. gr. hgl. að mati lögreglustjóra, sé tekið mið af orðalagi ákvæðisins og fastmótaðri venju í dómaffamkvæmd hvemig beri að skýra hugtakið samþykki í refsiréttarlegu og réttarfarslegu tilliti. Ekki hefur reynt á það fyrir dómi svo vitað sé hvemig myndi hátta til í þeim tilvikum þegar brotið er gegn umgengnisrétti foreldra eða annarra sem fara ekki með forsjá bamsins, þ.e. hvort refsivemd ákvæðisins taki til umgengnisréttar foreldris eða annarra. Sé um tilvik að ræða þar sem foreldri, sem fer með forsjá bams, brýtur gegn umgengnisrétti hins foreldrisins, sem ákveðinn hefúr verið í úrskurði, dómsátt foreldra eða samningi þeirra staðfestum af sýslumanni, þá gæti slíkt tilvik fallið undir verknaðarlýsingu ákvæðisins sé tekið mið af orðalagi þess, sbr. hugtakið „ umsjá “■ Sé ekki um tálmun að ræða sem ræðst af lögmætum vemdarsjónarmiðum (neyðarréttarsjónarmiðum) þá er það mat lögreglustjóra að refsivemd ákvæðisins taki til brota gegn umgengnisrétti. Ákvæðinu yrði þó allajafna ekki beitt nema í alvarlegustu tilvikum, sbr. dómana sem hér hafa verið nefndir, t.d. þegar farið er úr landi með bam án heimildar. Þá gæti háttsemin einnig fallið undir ákvæði 98. gr. bamavemdarlaga ef sýnt er fram á að um vanrækslu sé að ræða sem ógni lífi eða heilsu bamsins. Málsmeðferð skv. b. og c. lið frumvarpsins í b. lið fmmvarpsins er gert ráð fyrir að öll brot skv. 98. gr. bamavemdarlaga sæti ekki rannsókn lögreglu nema að undangenginni kæm frá bamavemdaryfirvöldum. Að mati lögreglustjóra er hér verið að leggja til að minnka réttarvernd bama til muna frá því sem verið hefur. Ekki verður séð hvemig breyting sem þessi kemur heim og saman við áherslur nútímans um aukna refsi- og réttarvemd bama. Þá er bent á að lögregla kemur iðulega á vettvang þar sem brot gegn bömum em nýyfirstaðin. Rannsókn hefst þá þegar í stað til að tryggja sönnunargögn. Bið eftir kæm myndi leiða til vemlegra réttarspjalla þannig að litlar líkur yrðu á að brot gegn bömum teldust upplýst. Lögreglustjóri mælir eindregið gegn því að þessi leið verði farin. Hvað varðar c. lið frumvarpsins þá er þar einnig gert ráð fyrir að brot sæti ekki opinberri rannsókn nema að undangenginni kæm bamarvemdaryfirvalda. Lögreglustjóri telur að almennt eigi ekki að binda hendur lögreglu þegar kemur að rannsókn brota, hvað þá þegar um er að ræða brot gegn bömum, sbr. það sem að ofan greinir. Þá er bent á að þekking á brotum og meðferð þeirra er hjá lögreglu meðan áherslur bamavemdar em aðrar. 5 Um a. lið frumvarpsins Gert er ráð fyrir að færa lágmarksrefsingu núgildandi 98. gr. bamavemdarlaga niður í sektir. Bent er á sömu sjónarmið og að ofan greinir, þ.e. áherslur um aukna réttarvemd bama. Hvað varðar brot sem lýst er í c. lið frumvarpsins þá kann sektarrefsing að eiga betur við, enda ekki gert ráð fyrir að brot hafi leitt til tjóns gagnvart bami. En áréttað er það sem að ffaman segir um hvort heppilegt sé að hafa ákvæði sem þetta í bamavemdarlögum, auk þess sem núgildandi fyrirkomulag, þar sem sýslumenn geta beitt dagssektum til að þvinga umgengni, hefur gefist vel skv. umsögnum sýslumanna. 6