F J Ö L M I Ð L A N E F N D
Velferðarnefnd
Alþingi v/Austurvöll
101 Reykjavík
Reykjavík, 13. júní 2019
Má l nr. 2018-1683 / 0.4
Efni: Umsögn fjölmiðlanefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verslun
með áfengi og tóbak, lögum um aukatekjur ríkissjóðs, áfengislögum, lögum um landlækni
og lýðheilsu og lögum um fjölmiðla, með síðari breytingum (smásala áfengis).
Vísað er til erindis frá velferðarnefnd Alþingis frá 5. júní 2019 þar sem óskað var umsagnar
fjölmiðlanefndar vegna frumvarps til laga um breytingu á lögum um verslun með áfengi og
tóbak o.fl. (þingskj. 110 - 110. mál). Var þess óskað að undirrituð umsögn berist eigi síðar en
14. júní 2019.
Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir því að Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins verði lögð
niður í núverandi mynd og að sala áfengis verði framvegis í einkareknum sérverslunum. Þá er
jafnframt lagt til að bann við áfengisauglýsingum, skv. 20. gr. núgildandi áfengislaga nr.
75/1998, verði fellt úr gildi og að heimilt verði að auglýsa áfengi með þeim takmörkunum sem
fram koma í lögunum.
Sjónarmið fjölmiðlanefndar
Fjölmiðlanefnd hefur hvorki skoðanir á því hvort leyfa skuli áfengi í einkareknum
sérverslunum né hvort heimila skuli áfengisauglýsingar. Um er að ræða umdeilt pólitískt mál
þar sem tekist er á um sjónarmið um samkeppni og atvinnufrelsi annars vegar og lýðheilsu
þjóðarinnar hins vegar.
F J Ö L M I Ð L A N E F N D
Verði frumvarpið að lögum telur fjölmiðlanefnd þó mikilvægt að gera eftirfarandi
athugasemdir varðandi almennt afnám á banni við áfengisauglýsingum, sem og þær
takmarkanir á viðskiptaboðum fyrir áfengi sem lagðar eru til í frumvarpinu:
1.
Skortur á eftirliti og viðurlögum
Verði bann við áfengisauglýsingum afnumið tekur fjölmiðlanefnd undir nauðsyn þess að
lagareglur um viðskiptaboð fyrir áfengi í fjölmiðlum taki mið af þeim lágmarksreglum sem
kveðið er á um í 22. gr. hljóð- og myndmiðlunartilskipunar 2010/13/ESB, sbr. fyrri umsögn
nefndarinnar til allsherjar- og menntamálanefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum
um verslun með áfengi og tóbak o.fl. frá mars 2017. Í hljóð- og myndmiðlunartilskipuninni er
að finna ítarlegar reglur um innihald og framsetningu áfengisauglýsinga í hljóð- og
myndmiðlum, sambærilegar þeim sem nú eru lagðar til með breytingum á 20. gr. áfengislaga,
sbr. 4. mgr. 16. gr. frumvarpsins. Reglur tilskipunarinnar eru sem fyrr segir lágmarksreglur en
aðildarríkjum er heimilt að setja strangari reglur á grundvelli hennar. Í öllum EES-ríkjum eru í
gildi einhvers konar takmarkanir á áfengisauglýsingum á grundvelli 22. gr. hljóð- og
myndmiðlunartilskipunarinnar.
Fjölmiðlanefnd gerir ekki athugasemd við 3. og 4. mgr. 16. gr. frumvarpsins og tekur undir
nauðsyn þess að lagareglur um viðskiptaboð fyrir áfengi lúti takmörkunum út frá
barnaverndarsjónarmiðum komi til þess að bann við áfengisauglýsingum verði afnumið.
Hins vegar gerir fjölmiðlanefnd athugasemdir við það að ekki sé gert ráð fyrir eftirliti eða
viðurlögum við brotum á 20. gr. áfengislaga nr. 75/1998, sbr. þær breytingar á áfengislögum
og 4. mgr. 37. gr. laga um fjölmiðla nr. 38/2011 sem lagðar eru til í frumvarpinu. Samkvæmt
þeim verður ekkert eftirlit með þeim lágmarksreglum og takmörkunum sem um viðskiptaboð
fyrir áfengi munu gilda. Þá verða engin viðurlög við brotum á þeim lágmarksreglum og
takmörkunum sem um viðskiptaboð fyrir áfengi munu gilda.
Fjölmiðlanefnd vekur athygli á því að samkvæmt hljóð- og myndmiðlunartilskipun ESB ber
aðildarríkjum EES-samningsins að tryggja að sjálfstæður og óháður eftirlitsaðili framfylgi
ákvæðum tilskipunarinnar og annist nauðsynleg samskipti við sambærilega aðila í öðrum
aðildarríkjum EES. Öll aðildarríki EES-samningsins hafa komið á fót slíkum sjálfstæðum og
óháðum eftirlitsaðilum til að tryggja samræmt eftirlit á öllu EES-svæðinu.
Samkvæmt þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu verða þær lágmarksreglur og
takmarkanir sem fram koma í ákvæði 20. gr. áfengislaga einungis stefnuyfirlýsing sem
F J Ö L M I Ð L A N E F N D
fjölmiðlum, ábyrgðaraðilum skv. lögum nr. 62/2006 um eftirlit með aðgangi barna að
kvikmyndum og tölvuleikjum, auglýsendum og, eftir atvikum, öðrum ber að hafa að leiðarljósi
án þess að viðurlög verði við brotum á ákvæðinu, auk þess sem engum óháðum aðila er ætlað
að hafa eftirlit með því að reglunum sé framfylgt. Fjölmiðlum, ábyrgðaraðilum skv. lögum nr.
62/2006 og auglýsendum verður því í raun í sjálfsvald sett hvort þeir fari eftir umræddum
lágmarksreglum og takmörkunum á viðskiptaboðum fyrir áfengi eða ekki.
Lagaákvæði án eftirfylgni eða viðurlaga samrýmast að mati fjölmiðlanefndar ekki réttmætum
væntingum almennings um að farið sé að lögum, auk þess sem slíkt fyrirkomulag fer í bága
við þær kröfur sem gerðar eru í hljóð- og myndmiðlunartilskipun 2010/13/ESB og þar með
skuldbindingar Íslands skv. EES-samningnum. Sé vilji til þess að reglum um takmarkanir á
viðskiptaboðum fyrir áfengi í fjölmiðlum og kvikmyndahúsum verði framfylgt, sbr. þær
breytingar sem lagðar eru til á 20. gr. áfengislaga í frumvarpinu, telur fjölmiðlanefnd að gera
verði þá kröfu að tryggt verði virkt eftirlit með því að lágmarksreglum um efni og framsetningu
viðskiptaboða fyrir áfengi sé fylgt við miðlun slíkra viðskiptaboða í fjölmiðlum og
kvikmyndahúsum.
2.
Breytingar á lögum um fjölmiðla
Í 16. gr. frumvarpsins er stuðst við skilgreiningu laga um fjölmiðla nr. 38/2011 á
viðskiptaboðum og fjarkaupum. Til að gæta samræmis í lagasetningu er lagt til að orðið áfengi
verði fellt úr ákvæði 4. mgr. 37. gr. laga um fjölmiðla, sem fjallar um óheimil viðskiptaboð í
fjölmiðlum.
Fjölmiðlanefnd tekur undir nauðsyn þess að lögð sé til grundvallar skilgreining laga um
fjölmiðla nr. 38/2011 á hugtakinu viðskiptaboð, sbr. skilgreiningu á sama hugtaki í hljóð- og
myndmiðlunartilskipun 2010/13/ESB, en hugtakið viðskiptaboð tekur samkvæmt
skilgreiningunni m.a. til auglýsinga, kostana og vöruinnsetninga og er þar með víðtækara en
hugtakið auglýsing og í samræmi við nútímamarkaðshætti.
Jafnframt tekur fjölmiðlanefnd undir nauðsyn þess að gerðar verði breytingar á 4. mgr. 37. gr.
laga um fjölmiðla samhliða þeim breytingum sem lagðar eru til á áfengislögum nr. 75/1998,
með síðari breytingum.
Hins vegar telur fjölmiðlanefnd að breytingar á 4. mgr. 37. gr. laga um fjölmiðla þurfi að vera
með öðrum hætti ef gæta eigi innra samræmis í lagasetningu og um leið viðhafa eftirlit með
því að farið sé að lögum og reglum skv. skuldbindingum EES-samningsins. Samkvæmt
F J Ö L M I Ð L A N E F N D
frumvarpinu er gert ráð fyrir því að orðið „áfengi“ í 4. mgr. 37. gr. laga um fjölmiðla falli brott
og þar með að bann við viðskiptaboðum fyrir áfengi verði alfarið fellt úr lögum um fjölmiðla,
án þess að þar verði kveðið á um þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til áfengisauglýsinga í
hljóð- og myndmiðlunartilskipun 2010/13/ESB. Fjölmiðlanefnd telur æskilegt og í samræmi
við skuldbindingar Íslands skv. EES-samningnum, sbr. framangreinda umfjöllun í lið 1, að
lágmarkskröfur hljóð- og myndmiðlunartilskipunar ESB hið minnsta verði einnig felldar inn í
4. mgr. 37. gr. laga um fjölmiðla og að eftirlit með þeim lágmarksreglum og takmörkunum,
sem gilda um viðskiptaboð fyrir áfengi í hljóð- og myndmiðlum í öllum EES-ríkjum, verði þar
með í höndum fjölmiðlanefndar.
3.
Tímatakmarkanir á auglýsingum og reglur um vatnaskil í hljóð- og myndefni
Í a-og c-lið 3. mgr. 16. gr. frumvarpsins eru lagðar til þær breytingar á 20. gr. áfengislaga að
viðskiptaboð og fjarkaup fyrir áfengi verði óheimil í sjónvarps- og útvarpsútsendingu milli kl.
7.00 að morgni og kl. 21.00 að kvöldi.
Samkvæmt vatnaskilareglu 1. mgr. 28. gr. laga um fjölmiðla, um vernd barna gegn skaðlegu
efni, er óheimilt að miðla hljóð- og myndefni sem haft getur skaðleg áhrif á börn milli kl. 5 að
morgni og kl. 22.00 að kvöldi föstudaga og laugardaga og milli kl. 5 að morgni og kl. 21.00 að
kvöldi aðra daga vikunnar. Að mati fjölmiðanefndar færi betur á því að samræma
tímatakmarkanir á viðskiptaboðum fyrir áfengi í hljóð- og myndmiðlum og reglur um vatnaskil
sbr. 1. mgr. 28. gr. laga um fjölmiðla um vernd barna gegn skaðlegu efni.
4.
Engar takmarkanir á viðskiptaboðum fyrir áfengi í barnaefni sem miðlað er eftir pöntun,
netmiðlum og samfélagsmiðlum
Í 16. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 20. gr. áfengislaga nr. 75/1998, með síðari
breytingum. Heimilt verði að auglýsa áfengi með þeim takmörkunum sem fram koma í
lögunum. Meðal annars verði óheimilt að auglýsa áfengi í kvikmyndahúsum þegar myndefni
fellur undir lög nr. 62/2006 um eftirlit með aðgangi barna að kvikmyndum og tölvuleikjum, í
prentmiðlum sem ætlaðir eru börnum og ungmennum og í hljóðvarpi og í sjónvarpsútsendingu
á ákveðnum tíma.
Í skýringum við 16. gr. frumvarpsins segir að takmarkanir þær á gildissviði 20. gr. áfengislaga,
sem taldar séu upp í 3. mgr. 16. gr. frumvarpsins, eigi við um allar auglýsingar og kostun, sem
F J Ö L M I Ð L A N E F N D
og aðra markaðssókn eða kynningu í og við skóla (leik-, grunn- og framhaldsskóla) og
æskulýðs- og frístundastarf. Þá er vísað til skilgreiningar laga um fjölmiðla á viðskiptaboðum
og fjarkaupum.
Fjölmiðlanefnd telur að skýra þurfi betur hvort framangreindar takmarkanir á viðskiptaboðum
fyrir áfengi eigi að gilda í myndefni fyrir börn og ungmenni sem miðlað er eftir pöntun, þ.e. í
ólínulegri dagskrá, og jafnframt hvort hugtakið „önnur markaðssókn“ eigi að taka til
viðskiptaboða fyrir áfengi á samfélagsmiðlum og netmiðlum. Til dæmis þurfi að skýra betur
hvort hugtakinu sé ætlað að taka til viðskiptaboða fyrir áfengi á vegum svokallaðra áhrifavalda
á samfélagsmiðlum.
Auglýsingar á framangreindum miðlum og miðlunarleiðum eru til þess fallnar að beinast að
börnum og ungu fólki, þar sem fjölmiðla- og samfélagsmiðlanotkun yngri aldurshópa hefur
breyst mikið á síðustu árum. Börn sækja sér í auknum mæli myndefni eftir pöntun, fremur en
línulegt myndefni. Þá hefur samfélagsmiðlanotkun barna og ungmenna vaxið hratt og
áhrifavaldar leika sem kunnugt er stórt hlutverk á samfélagsmiðlum.
5.
Skýrari reglur um prentmiðla ætlaða börnum og ungmennum
Í d-lið 3. mgr. 16. gr. frumvarpsins segir að viðskiptaboð og fjarkaup fyrir áfengi séu óheimil
í prentmiðlum sem ætlaðir eru börnum og ungmennum. Fjölmiðlanefnd telur æskilegt að skýra
betur hvað átt er við með hugtakinu „prentmiðill ætlaður börnum og ungmennum“ og þá fyrst
og fremst til hvaða aldurshóps ákvæðinu er nákvæmlega ætlað að vísa.
6.
Brugðist við duldum áfengisauglýsingum
Í frumvarpinu segir að með því að óheimilt verði að auglýsa léttöl eða aðra vöru með sama
heiti og sambærileg áfeng vara, innan þeirra marka sem kveðið sé á um í 3. mgr. 16. gr., sé
leitast við að stöðva dulbúnar áfengisauglýsingar sem skáki í skjóli áfengisprósentuhlutfalls
vörunnar. Fjölmiðlanefnd telur að ætla megi að fjöldi dulinna áfengisauglýsinga hafi verið
birtur í skjóli núgildandi ákvæðis 20. gr. áfengislaga og 4. mgr. 37. gr. laga um fjölmiðla, sem
heimila auglýsingar á óáfengum drykkjarvörum sama merkis og vörumerkis og áfengar
drykkjarvörur. Algengt sé að í slíkum auglýsingum sé auglýstur bjór af tilgreindri tegund, sem
bæði fæst áfeng og óáfeng, og talan 2,25% eftir atvikum birt með smáu letri í auglýsingunni.
Þannig megi ætla að auglýsendur og fjölmiðlar hafi í raun sniðgengið bann við auglýsingum á
F J Ö L M I Ð L A N E F N D
áfengum bjór með meira en 2,25% áfengisinnihaldi. Þær breytingar sem lagðar eru til í
frumvarpinu miða að mati nefndarinnar að því að girða fyrir sniðgöngu innan þeirra marka sem
kveðið er á um í 3. mgr. 16. gr. frumvarpsins.
7.
Eftirlit með áfengisauglýsingum í kvikmyndahúsum - takmarkaðar heimildir fjölmiðlanefndar
Í frumvarpinu er lagt til að óheimilt verði að auglýsa áfengi í kvikmyndahúsum þegar myndefni
fellur undir lög nr. 62/2006 um eftirlit með aðgangi barna að kvikmyndum og tölvuleikjum.
Fjölmiðlanefnd hefur eftirlit með lögum um aðgang barna að kvikmyndum og tölvuleikjum nr.
62/2006 en eftirfylgni með lögunum var færð frá Barnaverndarstofu til fjölmiðlanefndar árið
2011. Markmið þeirra laga er að tryggja að allir sjónvarpsþættir, kvikmyndir og tölvuleikir séu
aldursmetnir og að þess sé gætt að börn undir lögræðisaldri hafi ekki aðgang að m.a.
ofbeldisfullu efni sem ógnar velferð þeirra.
Heimildir fjölmiðlanefndar til eftirlits með lögum nr. 62/2006 eru takmarkaðar og ekki til þess
fallnar að ná markmiðum þeirra. Nefndin hefur heimild til að láta fara fram úttekt á
verklagsreglum og framkvæmd þeirra. Þá hefur fjölmiðlanefnd heimild til að mæla fyrir um
stöðvun sýningar og dreifingu kvikmyndar eða tölvuleiks tímabundið í þrjá sólarhringa á
meðan endurmat á sýningarhæfni fer fram. Fjölmiðlanefnd er jafnframt heimilt að kveðja til
lögreglu til að veita aðstoð við að framfylgja banni við sýningu og dreifingu kvikmyndar eða
tölvuleiks.
Ljóst er að þau úrræði sem að framan greinir nýtast vart nema í algjörum
undantekningartilvikum, hvorki til eftirfylgni á lögum nr. 62/2006 né þeim takmörkunum sem
lagðar eru til í frumvarpi til breytinga á áfengislögum. Er það bagalegt í tilviki eftirlitsaðila, í
ljósi réttmætra væntinga almennings um að farið sé að lögum og að barnaverndarsjónarmið séu
höfð til hliðsjónar við aldursmat á kvikmyndum, sjónvarpsþáttum og tölvuleikjum og við
miðlun viðskiptaboða í kvikmyndahúsum.
Þess skal getið að samkvæmt fjárlagafrumvarpi því sem lagt var fram á Alþingi haustið 2013
var gert ráð fyrir 5 milljóna króna millifærslu vegna laga um eftirlit með aðgangi barna að
kvikmyndum og tölvuleikjum nr. 62/2006 sem átti að fylgja verkefninu þegar það var fært frá
Barnaverndarstofu til fjölmiðlanefndar. Sú fjárhæð skilaði sér aldrei til fjölmiðlanefndar þegar
málaflokkurinn færðist til nefndarinnar og er nú engin fjárveiting ætluð til verndar börnum
gegn skaðlegu efni í kvikmyndum, fjölmiðlum og tölvuleikjum og til eftirlits með
kvikmyndahúsum og því efni og auglýsingum sem sýndar eru þar.
Fjölmiðlanefnd er reiðubúin til þess að senda inn aðra umsögn verði gerðar breytingar á
umræddum ákvæðum í frumvarpinu milli umræðna á Alþingi.
Fyrir hönd fjölmiðlanefndar,
Hulda Árnadóttir Elfa Ýr Gylfadóttir