%
S A M K E P P N I S E F T I R L I T I Ð
Alþingi
bt. nefndarsviðs Alþingis
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík
Reykjavík, 7. jún í 2019
T ilv . : 1906003
Efni: Umsögn Sam keppniseftirlitsins um frum varp til laga um breytingu á
lögum um verslun með áfengi og tóbak o.fl. (sm ásala áfengis), 110. mál.
Velferðarnefnd Alþingis hefur, dags. 5. jún í 2019, óskað eftir umsögn
Samkeppniseftirlitsins um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verslun með áfengi
og tóbak, lögum um aukatekjur ríkissjóðs, áfengislögum, lögum um landlækni og
lýðheilsu og lögum um fjölmiðla, með síðari breytingum (smásala áfengis).
Með frumvarpinu er lagt til að afnema einkaleyfi ríkisins á smásölu áfengis og að
einkaaðilum verði heimiluð slík sala að uppfylltum ákveðum skilyrðum . Þar af leiðandi
myndu almenn lögmál á samkeppnismörkuðum gilda um smásölu og neytendur öðlast
frelsi til að beina viðskiptum sínum að fleirum en einum aðila.
Samkeppniseftirlitið hefur áður veitt umsagnir við sambærileg frumvörp um smásölu
áfengis, þ.e. þegar þau voru lögð fram á 144. (17. mál), 145. (13. mál) og 146
löggjafarþingi (106. mál).
Þau sjónarmið sem Samkeppniseftirlitið hefur áður komið á framfæri í tengslum við
sambærileg eldri frumvarp, varða m.a. markmið samkeppnislaga, að samkeppni í
viðskiptum sé bæði æskileg og nauðsynleg þar sem hún m.a. auki velferð neytenda og
stuðli að hagkvæmni og þróttmiklu atvinnulífi. Jafnframt var gerð grein fyrir ýmsum
ábendingum og kvörtunum sem Samkeppniseftirlitinu hafa borist vegna háttsemi ÁTVR á
áfengismarkaði. Kvartanirnar hafa einkum varðað vöruvalsreglur fyrirtæ kisins, synjun
þess að taka vörur í reynslusölu, stærðartakmarkanir á sölueiningum áfengra drykkja
sem heimilt er að bjóða til sölu í verslunum ÁTVR, framsetningu/uppstillingu drykkja í
verslunum ÁTVR, meintar ávirðingar þess efnis að ráðgjafar á vegum ÁTVR hygli
ákveðnum aðilum umfram aðra og greiðslufyrirkomulag ÁTVR á áfengi sem er í
reynslusölu. Þá hefur Samkeppniseftirlitið einnig fjallað um stöðuna á íslenskum
drykkjarvörum arkaði en hann hefur sætt rannsókn. Einnig var fjallað um hvernig
sölufyrirkomulag aðrar Norðurlandaþjóðir búa við með tilliti til sölu áfengis, og
lágmarksverð áfengra drykkja í Englandi og Skotlandi.
Borgartún 26, 125 Reykjavík, pósthólf 5120
Sími 585 0700, Fax 585 0701
samkeppni@samkeppni,is, www.samkeppni.is
http://www.samkeppni.is
Samkeppniseftirlitið hefur komið því áður á framfæri að það sé fylgjandi því að núgildandi
fyrirkomulag við sölu áfengis verði endurskoðað. Eftirlitinu sé hins vegar Ijóst mikilvaegi
þess að löggjafinn leitist við að vernda samfélagið og einstaklinga frá þeirri vá sem
neysla áfengis getur haft í för með sér. Til þess á hins vegar að velja þær aðferðir sem
skerða frjálsa samkeppni sem minnst.
Samkeppniseftirlitið mun ekki skila inn sérstakri umsögn í þetta sinn en ítrekar sjónarmið
sem fram hafa komið í eldri umsögnum, og eru meðfylgjandi umsögn þessari.
Virðingarfyllst,
Samkeppniseftirlitið
Guðmundur Haukur Guðmundsson
2
Alþingi
bt. skrifstofu Alþingis, nefndasviðs
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík
Reykjavík, 20. mars 2017
Tilv .: 1703007
Efni: Umsögn Samkeppniseftirlitsins um frumvarp til laga um breytingu á lögum
um verslun með áfengi og tóbak o.fl. (smásala áfengis), 106. mál.
Allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis hefur með erindi, dags. 3. mars sl., óskað eftir
umsögn Samkeppniseftirlitsins um frumvarp til laga um breytingu á lögum um verslun með
áfengi og tóbak o.fl. (smásölu áfengis).
Með frumvarpinu er lagt til að aflétta einokun á sölu áfengra drykkja á íslandi og færa
smásölu þeirra til einkaaðila. Þar af leiðandi myndu almenn lögmál á samkeppnismörkuðum
gilda um smásöluna og neytendur öðluðust frelsi til að beina viðskiptum sínum að fleirum
en einum aðila.
Samkeppniseftirlitið hefur áður veitt umsögn um frumvarp sama efnis, sbr. bréf þess, dags.
16. nóvember 2014, vegna frumvarps á þingskjali 17, 17. mál, 144. löggjafarþingi. Sama
frumvarp var einnig lagt fram á 145. löggjafarþingi. Frumvarp það sem nú liggur fyrir
Alþingi er þó ekki að öllu leyti samhljóða. Þannig er t.d. ekki gert ráð banni við
undirverðlagningu, þótt ummæli í greinargerð gefi slíkar reglur til kynna. Einnig virðist gert
ráð fyrir rýmri opnunartíma en í fyrra frumvarpi.
í fyrri umsögn Samkeppniseftirlitsins sem hér er vísað til, gerði eftirlitið grein fyrir ýmsum
ábendingum og kvörtunum sem eftirlitinu hafa borist um háttsemi Áfengis- og
tóbaksverslunar ríkisins. Varða þær einkum vöruvalsreglur fyrirtækisins. Þá var einnig
fjallað um stöðuna á íslenskum drykkjarvörumarkaði, auk þess sem gerð var grein fyrir
fyrirkomulagi áfengissölu á Norðurlöndum. Þá var sérstaklega vikið að hliðstæðum reglum
í Englandi og ákvæðum um lágmarksverð í Skotlandi, sem þá voru til umfjöllunar fyrir
dómstólum.1 Um framangreint vísar Samkeppniseftirlitið til umræddrar umsagnar.
1 Reglurnar komu til umfjöllunar Evrópudómstólsins sem komst að þeirri niðurstöðu í desember 2015 að regla á
borði við þessa vaari heimil að því gefnu að hún væri byggð á heilbrigðissjónarmiðum og aðeins ef reglan gengi
ekki lengra en almenn skattlagning myndi gera og að það að innheimta gjaldið á þennan hátt væri skilvirkara en
að notast við aimenna skattlagningu. Evrópudómstóllinn vísaði málinu aftur til skoskra dómstóla að fenginni
Að öðru leyti vill Samkeppniseftirlitið árétta að þótt markmið samkeppnislaga endurspegli
þá staðreynd að samkeppni í viðskiptum sé bæði æskileg og nauðsynleg, er viðurkennt að
í tilteknum tilvikum kunni að vera nauðsynlegt að víkja frá frjálsri samkeppni, í því skyni
að vernda tiltekna almannahagsmuni. Núgildandi lagafyrirmæli um áfengiseinkasölu
ríkisins og tengdar takmarkanir er dæmi um slík frávik frá frjálsri samkeppni. Þær reglur
eiga sér langa sögu og spretta úr allt öðru verslunarumhverfi en nú er við lýði. Hefur
áfengiseinkasala á skömmum tíma þróast úr því að vera stunduð á fáum stöðum á landinu
þar sem varan var afhent yfir borð, yfir í dreifðar og nýtískulegar verslanir, sem bjóða upp
á mikið aðgengi neytenda, en leggja miklar takmarkanir á framleiðendur og innflytjendur.
Þessar miklu breytingar á áfengissölu hafa átt sér stað án mikillar stefnumarkandi umræðu,
hvorki um undirliggjandi lýðheilsumarkmið, né áhrif á samkeppni.
Með hliðsjón af framangreindu er Samkeppniseftirlitið fylgjandi því að núgildandi
fyrirkomulag við sölu áfengis verði endurskoðað. Eftirlitinu er Ijóst mikilvægi þess að
löggjafinn leitist við að vernda samfélagið og einstaklinga frá þeirri vá sem neysla áfengis
getur haft í för með sér. Til þess á hins vegar að velja þær aðferðir sem skerða frjálsa
samkeppni sem minnst og falla þest að samfélaginu hverju sinni.2 Að öðru leyti tekur
Samkeppniseftirlitið ekki afstöðu til fyrirliggjandi frumvarps.
Virðingarfyllst,
Samkeppniseftirlitið
Páll Gunnar Pálsson Sóley Ragnarsdóttir
þessari niðurstöðu. Skoskir dómstólar úrskurðuðu svo í október 2016 og var niðurstaðan sú að reglan bryti ekki
gegn reglum Evrópusambandsins.
2 í því sambandi vekur Samkeppniseftirlitið athygli á tilmælum OECD um svokallað samkeppnismat, sbr.
Competition Assessment Toolkit (2007 og endurskoðað 2010). Slóð:
httD://www.oecd.ora/comDetition/assessment-toolkit.htm Recommendation on Competition Assessment
(2009)Slóð: htto://www.oecd.ora/dar7competition/oecdrecommgndat<ononcoinoetitionassessment,htm
Sjá einnig álit Samkeppniseftirlitsins nr. 2/2009, Samkeppnismat stjórnvalda.
2
http://www.oecd.ora/comDetition/assessment-toolkit.htm
http://www.oecd.ora/dar7competition/oecdrecommgndat%3cononcoinoetitionassessment,htm
16. febr. 2016
Frumvarp til laga um verslun með áfengi og tóbak o.fl. (smásala áfengis), 13. mál.
Samkeppniseftirlitið skilar ekki inn sérstakri umsögn í þetta sinn en ítrekar umsögn sem veitt
var þann 16. nóvember 2014 í tengslum við frumvarp til laga um verslun með áfengi og tóbak
o.fl. (smásala áfengis), 17. mál,
Með bestu kveðju,
Sóley Ragnarsdóttir
Lögfræðingur | solev@samkeoDni.is
mailto:solev@samkeoDni.is
Alþingi
bt. skrifstofu Alþingis, nefndasviðs
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík
Reykjavík, 16. nóvember 2014
T ilv .: 1410028
Efni: Umsögn Sam keppniseftirlitsins um frum varp til laga um breytingu á lögum
um verslun með áfengi og tóbak o. fl. (sm ásala áfengis), 17. mál.
Allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis hefur með erindi, dags. 23. október sl., óskað
eftir umsögn Samkeppniseftirlitsins um frumvarp til laga um breytingu á lögum um
verslun með áfengi og tóbak, lögum um aukatekjur ríkissjóðs, áfengislögum og lögum
um gjald á áfengi og tóbaki, með síðari breytingum (smásala áfengis). Með frumvarpinu
er lagt til að aflétta einokun á sölu áfengra drykkja á íslandi og færa smásölu þess til
einkaaðila. Þar af leiðandi myndu almenn lögmál á samkeppnismörkuðum gilda um
smásöluna og neytendur öðluðust frelsi til þess að beina viðskiptum sínum að fleirum en
einum aðila.
1. Ávallt skal forðast sam keppnishindranir
í upphafi ber að árétta að markmið samkeppnislaga nr. 44/2005, sem birtast í 1. gr.
laganna, endurspegla þá niðurstöðu meginþorra landa heimsins að samkeppni í
viðskiptum sé bæði æskileg og nauðsynleg, þar sem hún m.a. auki velferð neytenda og
stuðli að hagkvæmni og þróttmiklu atvinnulífi. Hins vegar er viðurkennt að í tilteknum
tilvikum kunni að vera nauðsyn til þess að víkja frá frjálsri samkeppni í því skyni að
vernda tiltekna almannahagsmuni. Þessi hugsun endurspeglast m.a. í tilmælum OECD
um svokallað samkeppnismat.1 Álit Samkeppniseftirlitsins nr. 2/2009, Samkeppnismat
stjórnvalda, byggir á sama grundvelli.2
í samkeppnismati felst nánar tiltekið að ekki skuli setja lög eða reglur sem hindra
samkeppni, nema til þess liggi skýrir almannahagsmunir. Ef sú nauðsyn er fyrir hendi,
skuli ávallt velja þá leið sem síst er til þess fallin að hindra samkeppni. Því sé
nauðsynlegt við undirbúning og endurskoðun laga og reglna að meta hvort þær fari gegn
markmiðum samkeppnislaga og velja þá útfærslu sem hagfelldust er samkeppni.
1 Competition Assessment Toolkit (2007 og endurskoðað 2010). Slóð:
http://www.oecd.ora/competition/assessment-toolkit.htm
Recommendation on Competition Assessment (2009)Slóð:
http://www.oecd.ora/daf/competition/oecdrecommendationoncompetitionassessment.htm
2 S já: htto://www.sainkeponi.is/media/alit-2009/alit 2 2009 sam keppn ism at stio rnva lda .pd f
http://www.oecd.ora/competition/assessment-toolkit.htm
http://www.oecd.ora/daf/competition/oecdrecommendationoncompetitionassessment.htm
http://www.sainkeponi.is/media/alit-2009/alit
Þessi sjónarmið eru ennfremur í samræmi við hlutverk Samkeppniseftirlitsins, en skv. c-
lið 1. mgr. 8. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 er eitt af hlutverkum Samkeppnis-
eftirlitsins að gaeta þess að aðgerðir opinberra aðila takmarki ekki samkeppni og að
benda stjórnvöldum á leiðir til þess að gera samkeppni virkari og auðvelda aðgang nýrra
samkeppnisaðila að markaði.
í greinargerð með fyrirliggjandi frumvarpi leitast frumvarpshöfundar við að svara þeirri
spurningu af hverju falla eigi frá núgildandi einokun ríkisins á sölu áfengis og þeirri
umgjörð sem einokuninni fylgir. Með hliðsjón af framangreinum grunnviðmiðum um er
hin rétta spurning hins vegar sú af hveriu viðhalda eiai núaildandi takmörkun á
samkeppni.
Með hliðsjón af framangreindu er Samkeppniseftirlitið fylgjandi því að núgildandi
fyrirkomulag við sölu áfengis verði endurskoðað. Eftirlitinu er Ijóst mikilvaegi þess að
löggjafinn leitist við að vernda samfélagið og einstaklinga frá þeirri vá sem neysla áfengis
getur haft í för með sér. Til þess á hins vegar að velja þær aðferðir sem skerða frjálsa
samkeppni sem minnst. Draga verður í efa að löggjafinn hafi lagt núgildandi lög á þann
mælistokk.
Sem innlegg í þessa umræðu vill Samkeppniseftirlitið koma á framfæri upplýsingum og
sjónarmiðum um veikleika núverandi fyrirkomulags, samkeppnisaðstæður á
drykkjarvörumörkuðum og þróun mála í nágrannalöndum.
2. Afskipti Samkeppniseftirlitsins af áfengismarkaði
Samkeppniseftirlitinu hafa borist allnokkrar ábendingar og kvartanir á síðustu árum um
háttsemi ÁTVR á áfengismarkaði. Núgildandi lög fela hins vegar í sér verulega takmörkun
á heimildum Samkeppniseftirlitsins til þess að bregðast við slíkum kvörtunum, t.d. á
grundvelli b-liðar 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga, sem heimilar aðgerðir gegn athöfnum
opinberra aðila. Lög og reglugerðir sem nú gilda á áfengismarkaði, t.a.m. áfengislög nr.
75/1998 og lög um verslun með áfengi og tóbak nr. 86/2011, eru þannig sérlög, sem
geta gengið framar almennum ákvæðum samkeppnislaga.
Þrátt fyrir þetta hefur Samkeppniseftiriltið tekið til skoðunar allmargar ábendingar og
kvartanir sem varða sölu áfengis. Hér á eftir fer stutt samantekt um þær ábendingar sem
borist hafa og viðbrögð Samkeppniseftirlitsins við þeim.
Kvartanir til Samkeppniseftirlitsins sem snúa að ÁTVR hafa einkum varðað vöruvalsreglur
fyrirtækisins, synjun ÁTVR um að taka vörur í reynslusölu, stærðartakmarkanir á
sölueiningum áfengra drykkja sem heimilt er að bjóða til sölu í verslunum ÁTVR,
framsetningu/uppstillingu drykkja í verslunum ÁTVR, meintar ávirðingar þess efnis að
ráðgjafar á vegum ÁTVR hygli ákveðnum aðilum umfram aðra og greiðslufyrirkomulag
ÁTVR á áfengi sem er í reynslusölu.
í flestum tilvikum hefur verið sérstaklega kvartað undan vöruvalsreglum ÁTVR m.t.t.
þess að koma vöru í reynslusölu og svo úr reynslusölu í almenna sölu. Hefur verið bent á
að það kerfi sem ÁTVR starfi eftir sé gallað. Til að mynda geti stórir birgjar misnotað
kerfið með því að koma vöru í reynslusölu og kaupa svo sjálfir mikið af henni til þess að
2
skapa eftirspurn o.s.frv. Þarna væru stórir aðilar á markaði í mun sterkari stöðu en litlir
aðilar, aðgangshindranir miklar, og því um að ræða opinberar samkeppnishömlur á
áfengismarkaði.
í lok árs 2010 hóf Samkeppniseftirlitið athugun á hugsanlegum samkeppnishömlum í
vöruvalsreglum ÁTVR. Niðurstaða þeirrar athugunar, í bréfi dagsettu 15. febrúar 2012,
var sú að aðhafast ekki frekari á grundvelli þeirra gagna sem aflað var. í umræddu bréfi
Samkeppniseftirlitsins var upplýst um að eftirlitið fengi „oft ábendingar sem lúta að
viðskiptum innflytjenda og framleiðenda áfengis við ÁTVR. Samkeppniseftirlitið telur því
rétt að benda á að vegna einokunarstöðu ÁTVR við sölu áfengis úr vínbúðum skiptir miklu
að ÁTVR gæti þess að einokunarstaðan komi ekki misjafnt niður á aðilum, þ.e,
innflytjendum og framleiðendum áfengis". Þá kom einnig fram að: „[þ jráft fyrir
framangreint er rétt að árétta, að ekki er unnt að útiloka að vöruvalsreglur og eftir
atvikum önnur atriði í rekstri ÁTVR komi til athugunar Samkeppniseftirlitsins síðar, t.d. á
grundvelli erinda og ábendinga sem Samkeppniseftirlitinu kunna að berast".
Þann 11. jú lí sl. ritaði Samkeppniseftirlitið bréf til ÁTVR og fjármála- og
efnahagsráðuneytisins í tengslum við vegna kvartana viðskiptavina ÁTVR sem tengjast
vöruvalsreglum þeim sem ÁTVR vinnur eftir. Beindi Samkeppniseftirlitið því til ÁTVR
gæta beri sérstaklega að því að „reglur og háttsemi fyrirtækisins skaði ekki samkeppni
umfram það sem óhjákvæmilegt er vegna takmarkana á viðskiptum um áfengi sem lög
kveða á um. Þá ber stjórnvöldum að gæta að hinu sama við mótun löggjafar og reglna á
þessu sviði. Lykilatriði er t.d. að tryggt sé að hvers konar mismunun milli birgja eigi sér
ekki stað". Þá var einnig vísað til álits Samkeppniseftirlitsins nr. 2/2009 um
samkeppnismat stjórnvalda. í sömu bréfum var það áréttað að ÁTVR beri, vegna
einokunarstöðu sinnar, að gæta þess að reglur og háttsemi fyrirtækisins skaði ekki
samkeppni umfram það sem óhjákvæmilegt sé vegna takmarkana á viðskiptum með
áfengi sem lög kveði á um. Þá beri stjórnvöldum að gæta að hinu sama við mótun
löggjafar og reglna á þessu sviði.
3. Staða á íslenskum drykkjarvörumörkuðum
í fyrirliggjandi frumvarpi fellst að um sölu áfengis gildi í meginatriðum sömu lögmál og
sölu dagvara, s.s. drykkjarvara. í greinargerð með frumvarpinu er sérstaklega fjallað um
áhrif samþykktar frumvarpsins á vöruúrval áfengis og aukin tækifæri lítilla brugghúsa til
að láta að sér kveða á áfengismarkaði. Gagnlegt er í þessu Ijósi að að líta til athugana og
rannsókna Samkeppniseftirlitsins á drykkjarvörumarkaði og þess sem fyrir liggur um
samkeppnisaðstæður á bjórmarkaði. Hafa ber í huga í þessu sambandi að stærstu
aðilarnir á drykkjarvörumarkaði eru einnig öflugir innflytjendur og framleiðendur á áfengi.
Á drykkjarvörumörkuðum hér á landi eru tveir aðilar langstærstir, þ.e. Vífilfell og
Ölgerðin. Á þetta bæði við um hlutdeild á dagvörumarkaði annars vegar, þar sem
hlutdeild annarra keppinauta er hverfandi, og á veitingastöðum, krám og skemmtistöðum
hins vegar, þar sem hlutdeild þessara tveggja aðila var um og yfir 90% á árinu 2013,
miðað við nýlega gagnaöflun Samkeppniseftirlitsins.
í viðskiptasamningum birgja/framleiðenda við endurseljendur hefur tíðkast í miklum
mæli að gera tryggðarhvetjandi samninga, sem binda viðskiptavini til lengri tíma.
Samningar markaðsráðandi fyrirtækja af þessum toga eru til þess fallnir að hindra að
3
keppinautar þeirra nái að vaxa og dafna. Jafnframt vinna slíkir samningar gegn því að
nýjir keppinautar nái fótfestu á markaðnum og efli þar með samkeppni. Slíkir samningar
eru því til þess fallnir að styrkja eða viðhalda markaðsráðandi stöðu og raska samkeppni.
Þá geta samningar af þessu tagi einnig farið gegn 10. gr. samkeppnislaga, undir vissum
kringumstæðum.
Samningar af þessu tagi, en algengastir þeirra eru svokallaðir einkakaupasamningar,
hafa í ýmsum tilvikum verið metnir ólögmætir hér á landi, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar
íslands frá 2. október 2008 í máli nr. 550/2007. Samkeppniseftirlitið hefur ítrekað beint
því til birgja/framleiðenda á drykkjarvörumarkaði að taka samninga sína til
endurskoðunar og ganga úr skugga um að þeir séu í samræmi við samkeppnislög. IMefna
má skýr tilmæli til í skýrslu Samkeppniseftirlitsins nr. 1/2008, Viðskiptasamningar birgja
og annað samstarf fyrirtækja á matvörumarkaði.
Þá má nefna að í tengslum við nýlega athugun Samkeppniseftirlitsins á
samkeppnisaðstæðum lítilla bjórframleiðenda ritaði Samkeppniseftirlitið stærri
keppinautum á þeim markaði bréf þann 11. jú lí sl., þar sem vakin er sérstök athygli á því
tryggðarhvetjandi samningar geti verið ólögmætir. Þá er í bréfinu fjallað um sterka stöðu
Vífilfells og Ölgerðarinnar. Kemur fram í bréfinu að vísbendingar séu um að dregið hafi á
síðustu árum úr einkakaupasamningum. Hins vegar kunni markaðsgreiðslur, sem tíðkast
í þessum viðskiptum, að fela í sér samkeppnishindranir. Er því beint til
drykkjarvöruframleiðenda að tryggja að markaðsstyrkir og aðrir samningar hindri ekki
samkeppni.
Samkeppniseftirlitið hefur í sérstöku máli rannsakað hvort Vífilfell hf. hafi misnotað
markaðsráðandi stöðu sína á gosdrykkjamarkaði. Um var að ræða tæplega 900 samninga
Vífilfells við viðskiptavini (veitingahús og verslanir) er innihéldu ákvæði um einkakaup,
skilyrta afslætti og önnur tryggðarákvæði. í ákvörðun nr. 11/2011 taldi
Samkeppniseftirlitið að fyrirtækið væri með þessum hætti að útiloka samkeppni. Vífilfell
skaut ákvörðun Samkeppniseftirlitsins til áfrýjunarnefndar samkeppnismála, sem
staðfesti niðurstöðu um brot. Héraðsdómur komst hins vegar að þeirri niðurstöðu að ekki
hefði verið rannsakað nægjanlega vel hvort kolsýrðir vatnsdrykkir væru á sama markaði
og gosdrykkir. Því lægi að mati dómsins ekki Ijóst fyrir að Vífilfell væri markaðsráðandi.
Hæstiréttur íslands staðfesti þá niðurstöðu þann 9. október sl. Því liggur ekki fyrir
efnisleg niðurstaða um lögmæti samninganna.
Þá skal þess að síðustu getið að eftirlitið hefur til rannsóknar hugsanleg brot Vífilfells hf.
og Ölgerðar Egils Skallagrímssonar ehf. á banni við ólögmætu samráði, í tengslum við
hilluframsetningu í verslunum o.fl.
Þetta er rakið hér í því skyni að varpa nánara Ijósi á samkeppnisaðstæður á
drykkjarvörumarkaði. Það mun ráðast af nánari framvindu þessara mála og framkvæmd
samkeppnislaga hvort frjáls smásala áfengis muni leiða til þess að minni keppinautar í
hópi birgja muni eiga auðveldara með að komast að á markaði.
4. Umfjöllun um samkeppni í frumvarpinu og staðan á Norðurlöndunum
í frumvarpinu er fjallað um samkeppnisleg atriði með nokkuð ítarlegum hætti. Fjallað er
um „kaupmanninn á horninu", samkeppnisstöðu verslana m.t.t. staðsetningar, þ.e. hvort
4
þær eru nálægt eða fjarri vínbúðum ÁTVR, þróun verslana með dagvöru,
samkeppnisstöðu verslana á landsbyggðinni og áhrif á neytendur á landsbyggðinni. Þá er
fjallað um áhrif samþykktar frumvarpsins á verðlagningu á áfengi sem og á vöruúrval
áfengis í smásölu, þróun eftirspurnar eftir áfengi á íslandi, aukin tækifæri lítilla
brugghúsa, hugsanlega sköpun sérstöðu aðila á markaði fyrir smásölu áfengis auk þess
sem fjallað er um tengingu áfengissölu við ferðaþjónustu á íslandi.
í frumvarpinu er ekki fjallað um reynslu af svipaðri framkvæmd erlendis eða vísað í
rannsóknir til stuðnings þeim fullyrðingum sem fram koma í frumvarpinu. Sem kunnugt
er hafa hliðstæðar takmarkanir í smásölu áfengis ríkt í nágrannalöndunum Finnlandi,
Noregi og Svíþjóð, en í öllum tilvikum er um ríkisrekna einkasölu að ræða, með
afmörkuðum tilslökunum í tilteknum tilvikum. Við vinnslu þessa frumvarps leitaði
Samkeppniseftirlitið óformlegra upplýsinga frá samkeppniseftirlitum viðkomandi landa.
í Noregi er heimilt að selja millisterkt öl (allt að 4,7% áfengi af rúmmáli) í
matvöruverslunum. Samkvæmt upplýsingum frá samkeppnisyfirvöldum þar virðist ekki
vera umræða um að gera frekari breytingar á einkasölu ríkisins að öðru leyti en því, að
rætt hefur verið um að gera heimila sölu á áfengi „beint frá býli", og er það ekki talið
stangast á við skuldbindingar Noregs m.t.t. EES-samningsins.
í Finnlandi hefur umræðan um að gera smásölu á áfengi frjálsa ekki heldur komið upp af
alvöru en í Finnlandi er heimilt að selja millisterkt áfengi (millisterkt öl og sambærilegir
drykkir) í dagvöruverslunum. Annað áfengi er selt í smásölu í áfengiseinkasölu ríkisins,
Alko. Þar í landi hefur þó verið bent á að ef smásala áfengis yrði gerð frjáls að öllu leyti
myndu hugsanlega fleiri erlendir stórmarkaðir sækja inn á finnskan markað og þannig
hafa jákvæð áhrif á samkeppni dagvöruverslana. Þá hefur verið bent á að verð í Svíþjóð
sé lægra en í Finnlandi, hugsanlega vegna ólíks opinbers umhverfis um áfengissölu,
opinberra gjalda o.fl. Þar í landi hefur einnig verið talið hugsanlegt að frjáls sala á áfengi
leiddi til lakara vöruúrvals, þar eð einkaaðilar sæju sér ekki hag í að bjóða vöru sem
minni eftirspurn er eftir til sölu í sínum verslunum.
í Svíþjóð hefur ekki verið umræða um að gefa smásölu á áfengi frjálsa með þeim hætti
sem gert er ráð fyrir í því frumvarpi sem hér er til skoðunar. Eins og áður segir er þar
einnig um að ræða ríkisrekna einkasölu á áfengi í smásölu, að undanskildum veitinga- og
skemmtistöðum sem hafa heimild til að selja neytendum áfenga drykki til staðbundinnar
neyslu. Þó er heimil sala á áfengi með styrkleika undir 3,5% í dagvöruverslunum. Allir
aðrir áfengir drykkir eru seldir af Systembolaget, sem er sænsk hliðstæða ÁTVR.
Sambærilegar ástæður liggja til grundvallar ríkiseinokun á áfengismarkaði í Svíþjóð og á
íslandi, þ.e. almenn heilsufarssjónarmið, vernd barna og unglinga frá áfengi, o.s.frv.
Nánar tiltekið snýr takmörkun samkeppninnar að því að vernda almannahagsmuni frá
skaðsemi áfengis.
5. Um 20. gr. frumvarpsins
í 20. gr. frumvarpsins segir m.a. eftirfarandi:
„Útsöluverð á áfengi er frjálst en óheimilt er að selja áfengi undir kostnaðarverði.
Með kostnaðarverði er átt við endanlegt innkaupsverð að viðbættum opinberum
gjöldum auk virðisaukaskatts."
5
„Einnig er gert ráð fyrir að hnykkt verði á þ ví með jákvæðum hætti að útsöluverð
á áfengi, þ.e. smásöluverð, sé frjálst. Einnig verði þar kveðið sérstaklega á um að
óheimilt sé að selja áfengi undir kostnaðarverði og að með kostnaðarverði sé átt
við endanlegt innkaupsverð að viðbættum opinberum gjöldum auk
virðisaukaskatts. Eins og fram hefur komið er tilgangur þessa einkum sá að
tryggja tekjuöflun ríkissjóðs með áfengisgjaldi auk þess sem ákvæðið er talið
koma í veg fyrir að verslunarmenn sjái sér hag í þ v í að niðurgreiða áfengi til þess
að efla aðra þætti verslunar sinnar".
í 3. gr. laga um gjald af áfengi og tóbaki, nr. 96/1995, er fjallað um áfengisgjald. Þar
segir að áfengisgjald reiknist á: „hvern sentilítra a f vínanda í hverjum lítra hins áfenga
drykkjar samkvæmt flokkun hans í tollskrá" og er svo fjallað um gjöld miðað við tiltekna
vöruliði. Samkvæmt frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar stendur ekki til að breyta
þeirri framkvæmd sem lýst er í tilvitnuðu ákvæði. Ekki verður því séð, með hliðsjón af
því hvernig áfengisgjald er reiknað út, að útsöluverð áfengra drykkja stjórni upphæð þess
á nokkurn hátt, eins og haldið er fram í frumvarpinu.
Frjáls verðlagning á vöru og þjónustu er eitt kjarnaatriða í samkeppnisrétti. Samþykkt
20. gr. frumvarps þess sem hér er til umfjöllunar takmarkar sjálfstæði aðila á markaði að
þessu leyti. Slík takmörkun geturverið réttlætanleg í Ijósi almannahagsmuna.
í þessu sambandi kannaði Samkeppniseftirlitið hvort sambærilega reglusetningu væri að
finna í nágrannalöndum þar sem áfengissala er frjáls. í Englandi var uppi umræða árið
2012 um að setja lágmarksverð á áfenga drykki í smásölu. Því var haldið fram að slíkt
myndi hafa þau áhrif að áfengisneysla myndi minnka um 3,3%, glæpum myndi fækka
um 5.240 á ári, sjúkrahúsinnlögnum myndi fækka um 24.600 og dauðsföllum myndi
fækka um 714 á ári af völdum áfengisneyslu á næstu tíu árum.
í jú lí 2013, í kjölfar greiningar á ofangreindum atriðum, var þó ákveðið að setja ekki
lágmarksgjald á hverja áfengiseiningu þar sem ekki væru nægilega sterk rök fyrir því að
slíkt myndi hafa þau áhrif sem að ofan greinir, án þess að hafa einnig neikvæð áhrif á
ábyrga neytendur áfengra drykkja. í stað þess að setja á lágmarksverð var ákveðið að
leggja bann við sölu áfengis undir kostnaðarverði. Kostnaðarverð var skilgreint sem
innkaupsverð þ.m.t. áfengisgjöld þar í landi að viðbættum virðisaukaskatti.
Bann þetta komst til framkvæmda í lok maí 2014 og er nú eitt af þeim atriðum sem
leyfisskyldum aðilum er skylt að fara eftir, að viðlagðri refsingu sem felst í allt að sex
mánaða fangelsi og/eða sekt upp á 20.000 sterlingspund.
í Skotlandi hefur hins vegar verið farin önnur leið en í Englandi. Þar var sett
lágmarksverð á hverja einungu áfengis, 50 pens, með lögum sem gengu í gildi í maí
2012. Samtök skoskra vískiframleiðenda hafa verið mjög á móti þessari framkvæmd og
höfðað mál gegn skoska ríkinu fyrir dómstólum í Skotlandi. Skoskir dómstólar töldu hins
vegar bannið samrýmast skoskum lögum, sem og reglum Evrópusambandsins. í apríl sl.
í skýringum við ákvæðið segir:
6
var málefninu hins vegar vísað til Evrópudómstólsins sem ekki hefur enn komist að
niðurstöðu.
Vegna þess stutta tíma sem liðinn er frá því að regla um bann við sölu áfengis undir
kostnaðarverði var sett í Englandi er ekki mögulegt að segja frá því hvaða afleiðingar
bannið hefur haft.
6. Niðurstaða
Með hliðsjón af framangreindu er Samkeppniseftirlitið fylgjandi því að núgildandi
fyrirkomulag við sölu áfengis verði endurskoðað. Eftirlitinu er Ijóst mikilvaegi þess að
löggjafinn leitist við að vernda samfélagið og einstaklinga frá þeirri vá sem neysla áfengis
getur haft í för með sér. Til þess á hins vegar að velja þaer aðferðir sem skerða frjálsa
samkeppni sem minnst.
Virðingarfyllst,
Samkeppniseftirlitið
Páll Gunnar Pálsson Sóley Ragnarsdóttir
7